駱進(jìn)軍

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

對做好水生態(tài)文明建設(shè)的幾點思考

駱進(jìn)軍

（國家防汛抗旱總指揮部辦公室，100053，北京）

簡要回顧總結(jié)了105個城市水生態(tài)文明建設(shè)取得的成效，分析了當(dāng)前水生態(tài)文明建設(shè)面臨的難點和難題，從堅持規(guī)劃引領(lǐng)、整合各方資源、落實最嚴(yán)格水資源管理制度、實現(xiàn)人水和諧相處和加強(qiáng)體制機(jī)制保障等五個方面，探討交流了做好水生態(tài)文明建設(shè)的思考。

水生態(tài)文明；最嚴(yán)格水資源管理制度；人水和諧；體制機(jī)制

近年，全國先后有105個城市開展水生態(tài)文明城市建設(shè)試點，從有關(guān)方面資料和實地調(diào)研中了解到,試點城市用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量逐步減少，重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率有了較大提高，飲用水水源水質(zhì)得到明顯提升，城市河湖水系更加通暢，生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性更趨穩(wěn)定，城市水環(huán)境面貌有了很大改善，“山清、水秀、河暢、岸綠、景美”的生態(tài)畫卷正一步一步成為現(xiàn)實。

總體看，水生態(tài)文明城市建設(shè)取得的成績有目共睹。在實地調(diào)研過程中也感覺到當(dāng)前水生態(tài)文明建設(shè)還面臨一些難點和難題，需要在深入推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)過程中逐步解決，下面就這些方面作簡要探討。

一、水生態(tài)文明建設(shè)面臨的難點

1.南北方、東西部自然條件稟賦各異，水生態(tài)文明建設(shè)難度大

我國幅員遼闊，各地自然、地理、水資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等差異性很大，水生態(tài)文明建設(shè)不可能是單一模式，應(yīng)當(dāng)是形式多樣的。它不僅包括城市，還有廣大農(nóng)村地區(qū)；不僅包括水量豐沛的南方地區(qū)，還有干旱缺水的西北、華北等地區(qū)；不僅包括水污染相對嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還有生態(tài)良好的重點水源涵養(yǎng)區(qū)等，這些差異非常大的地區(qū)如何共同建設(shè)水生態(tài)文明，并形成不同的發(fā)展模式，往往沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可循，實施起來難度很大，需要各地大膽進(jìn)行探索實踐。

2.水生態(tài)文明涵蓋領(lǐng)域多、專業(yè)多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大

水生態(tài)文明涵蓋水資源、水安全、水環(huán)境、水生態(tài)和水文化等方面，包括水利、財政、環(huán)保、住建、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，涉及領(lǐng)域多、專業(yè)多、部門多，分門別類，頭緒復(fù)雜，進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的難度很大。既有宏觀層面的資源、環(huán)境、河流水系、城市景觀等內(nèi)容，又有微觀層面的水體水質(zhì)、水生動植物、微生物等要素。不僅是水利專業(yè)的問題，還包括城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生物學(xué)、生態(tài)學(xué)、人文、歷史等方面知識，涉及與水生態(tài)文明相關(guān)的方方面面，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好這些專業(yè)領(lǐng)域，整合部門力量，對做好水生態(tài)文明建設(shè)提出了更高的要求。

3.水生態(tài)文明涉及上下游、左右岸，兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水需求難度大

水生態(tài)文明不是某個點、某個局部，而是整個流域、區(qū)域大尺度上的概念。流域內(nèi)涉及上下游、左右岸，要做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；區(qū)域內(nèi)包涵生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，要兼顧各方需求。比如一些北方城市為追求江南水鄉(xiāng)的效果，人為搞了很大的水面，規(guī)劃了很多濕地面積，將河道水流大量引入濕地公園，反而增加了水面蒸發(fā)和下滲損失，在當(dāng)?shù)厮Y源緊張的情況下過分消耗了水資源，影響了生產(chǎn)、生活用水，下游的用水也不能得到很好保障。在現(xiàn)有條件下，實行最嚴(yán)格水資源管理制度，搞水生態(tài)文明建設(shè)，既要留足生態(tài)用水，不擠占生產(chǎn)、生活用水，同時又要滿足下游地區(qū)用水需求，在有限的水資源條件下做好統(tǒng)籌兼顧難度很大。

4.水生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性，踐行人水和諧科學(xué)發(fā)展要求難度大

水生態(tài)文明強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性，要在全局中、整體中進(jìn)行考量。實踐當(dāng)中有時為了一方面效果而忽視了其他方面，容易出現(xiàn)只見樹木、不見森林的情況。比如，一些干旱缺水地區(qū)采取截流筑壩的方式搞生態(tài)水面和景觀，城市景觀很優(yōu)美，但水體水質(zhì)并不好，富營養(yǎng)化比較嚴(yán)重，原因就是截流阻礙了水體流動，降低了水體流動性，一定程度上增加了洪水風(fēng)險和水污染風(fēng)險，這樣的水生態(tài)只是局部的，不是整體的。一些地方建了許多人造景觀，破壞了原有的生態(tài)系統(tǒng)，與城市人文、歷史也不太協(xié)調(diào)；河道硬化現(xiàn)象還比較突出，生態(tài)護(hù)坡、草皮等使用也不夠；一些城市為了豐富水體生物多樣性，在沒有進(jìn)行充分調(diào)研和比選的基礎(chǔ)上，種植了一些不適宜本地的外來物種，與本地生物種群不和諧，這些都是過度改造自然的結(jié)果，沒有真正做到尊重自然、順應(yīng)自然。科學(xué)處理人與自然的關(guān)系，真正做到尊重自然、人水和諧發(fā)展，需要下很大的功夫。

5.水生態(tài)文明具有動態(tài)性、反復(fù)性，保證建設(shè)成效的可持續(xù)性難度大

水生態(tài)文明關(guān)鍵在水，難點也在水。水多、水少、水臟，仍然是很多地區(qū)面臨的現(xiàn)實問題。通過水生態(tài)文明建設(shè)，水干凈了，環(huán)境優(yōu)美了，生態(tài)改善了，大家看到了實實在在的效果。但從長遠(yuǎn)看，現(xiàn)在取得的這些成果能不能一直保持下去，水環(huán)境、水生態(tài)能不能一直得到很好保護(hù)，需要做大量的工作，付出艱苦的努力，離不開體制機(jī)制的保障。比如，河湖管理長效機(jī)制、資金投入、工作積極性調(diào)動、水資源稀缺性如何體現(xiàn)等問題，對于保證水生態(tài)文明建設(shè)長期發(fā)揮效益，都是十分關(guān)鍵的問題。

二、做好水生態(tài)文明建設(shè)的幾點思考

1.水生態(tài)文明建設(shè)要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，突出不同地區(qū)的差異性

水生態(tài)文明建設(shè)要堅持規(guī)劃引領(lǐng)，加強(qiáng)規(guī)劃的前期工作深度，與流域綜合規(guī)劃相銜接、與水資源綜合規(guī)劃相銜接、與流域區(qū)域的防洪規(guī)劃相銜接，不能與這些規(guī)劃的要求相違背，并與當(dāng)?shù)氐乃Y源稟賦條件相適應(yīng)、相匹配，從流域和區(qū)域大尺度上統(tǒng)籌考慮好水生態(tài)文明建設(shè)工作。在符合這些規(guī)劃的前提條件下，要分別針對城市、農(nóng)村地區(qū)，水量豐沛地區(qū)、干旱缺水地區(qū)、污染嚴(yán)重地區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等不同地區(qū)，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與定位，突出這些地區(qū)的特點和難點，重點圍繞水資源管理粗放、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)惡化、水安全保障能力不足等突出問題，分別拿出解決的方法和措施，探索走出不同地區(qū)、不同模式的水生態(tài)文明建設(shè)路子。

2.水生態(tài)文明建設(shè)要整合各方資源，形成工作的整體合力

水生態(tài)文明建設(shè)涉及多個部門，涵蓋多個專業(yè)，工作任務(wù)重、協(xié)調(diào)難度大，要建立健全政府負(fù)責(zé)、各有關(guān)部門參與的水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各部門的職責(zé)分工，及時協(xié)調(diào)解決水生態(tài)文明建設(shè)過程中的突出問題。充分整合各方資源和力量，將水生態(tài)文明建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮，合理布局城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)，防止因片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而超出水資源承載能力，從源頭上抓好水生態(tài)文明建設(shè)。加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)和對接，發(fā)揮各部門專業(yè)所長，在符合水生態(tài)文明的總體要求下開展各項工作，防止借水生態(tài)文明建設(shè)之名，而大搞城市開發(fā)，破壞了水土資源和生態(tài)環(huán)境。水生態(tài)文明涉及生物學(xué)、生態(tài)學(xué)等方面知識，專業(yè)性很強(qiáng)，一些地方在工作中往往存在一些盲區(qū)，要充分發(fā)揮專家的作用，聘請相關(guān)領(lǐng)域權(quán)威專家對水生態(tài)文明建設(shè)情況開展評估和現(xiàn)場指導(dǎo)，幫助地方解決工作中存在的知識盲區(qū)和誤區(qū)。

3.水生態(tài)文明建設(shè)要落實最嚴(yán)格水資源管理制度，滿足生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水需求

在水生態(tài)文明建設(shè)過程中，要算好水賬、環(huán)境賬、生態(tài)賬，不能因為搞水生態(tài)文明建設(shè)，而突破了地方用水總量指標(biāo)、破壞了生態(tài)環(huán)境。水生態(tài)文明建設(shè)要認(rèn)真落實最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)守“三條紅線”“四項指標(biāo)”，將水資源管理控制性指標(biāo)納入各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系。首先，盡快把用水總量和強(qiáng)度指標(biāo)分解落實到省、市、縣，分解到每個用水戶，劃分到每個流域和河段，誰用多少、在哪取水等都要一一明確下來。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)水資源監(jiān)測體系和能力的建設(shè)，盡快完善水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)用水戶取用水的管理，能夠及時掌握用水戶取用水狀況，并嚴(yán)格按照取水許可，不能隨意突破用水指標(biāo)。尤其是干旱缺水的北方地區(qū)，搞水生態(tài)文明建設(shè)時，要從用水總量指標(biāo)、河湖水系連通合理性、防洪風(fēng)險、水污染風(fēng)險等角度，加強(qiáng)技術(shù)把關(guān)和審查，絕不能浪費水源，造成新的污染和風(fēng)險?！丁笆濉鄙鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》已公布，水利部門要及時與環(huán)保部門對接，及時提供水功能區(qū)納污能力等關(guān)鍵性指標(biāo)，及時反映河湖水體污染和水質(zhì)狀況，突出環(huán)保部門在水污染事件中的行政執(zhí)法責(zé)任，保護(hù)好水功能區(qū)水質(zhì)。

4.水生態(tài)文明建設(shè)要強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明的理念，實現(xiàn)人水和諧相處

水生態(tài)文明建設(shè)要尊重自然、順應(yīng)自然，科學(xué)處理好人與自然的關(guān)系，改變過去那種過度索取、盲目開發(fā)的不可持續(xù)方式，合理確定水生態(tài)空間功能定位和建設(shè)布局，留足自然生態(tài)空間。在水生態(tài)文明建設(shè)過程中，要盡量避免河道裁彎取直、護(hù)岸硬化渠化等現(xiàn)象，保留自然蜿蜒性，保持自然面貌，多采用生物措施、自然方式來實施。搞城市景觀、人文景觀等水文化建設(shè)時，要與城市發(fā)展定位和人文歷史相符合，不能為了追求景觀效果，進(jìn)行太多的人為雕琢，這不僅可能破壞了水土資源，也影響了城市品質(zhì)。留足河道生態(tài)基本流量，防止吃光用盡，河道橡膠壩等上游水面寬闊，而下游水量卻少得可憐，要合理規(guī)劃水域面積和濕地面積，嚴(yán)格控制用水總量，保證下游地區(qū)的生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水需要?？茖W(xué)慎重選擇閘壩等截流方式，防止造成新的防洪風(fēng)險和水污染風(fēng)險，可以采用多層跌水等措施，盡量降低對水體流動性的影響，保持河流動力條件。開展區(qū)域水生生物本底調(diào)查，摸清本地水生生物種群結(jié)構(gòu)和特點，科學(xué)種育適宜本地的水生生物，同時加強(qiáng)管護(hù)人員的知識和技能培訓(xùn)，科學(xué)管理水生生物，保持良好的水生生態(tài)系統(tǒng)。

5.水生態(tài)文明建設(shè)要立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，加強(qiáng)體制機(jī)制保障

要堅持保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先的原則，全面推行省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長制，明確責(zé)任到人，進(jìn)一步完善河湖管理保護(hù)機(jī)制；研究建立水生態(tài)補(bǔ)償制度，讓保護(hù)生態(tài)的得到實惠、破壞生態(tài)得到懲罰；推進(jìn)水價改革，促進(jìn)水資源節(jié)約利用，改變大水漫灌、利用效率低的方式，將水資源緊缺程度體現(xiàn)到價格上。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、加大各級投入力度的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場的巨大推動力，吸引社會資本參與，以少量的財政資金撬動更多的社會資金投入，可以借鑒一些試點城市走出的“水帶地升值、地生金帶水”新路子。進(jìn)一步加大節(jié)水產(chǎn)品科技創(chuàng)新，鼓勵和推廣使用節(jié)水器具，采取政府補(bǔ)貼用戶的方式，逐步實行不節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的淘汰和退出機(jī)制。堅持建設(shè)和管理并重，加大水

生態(tài)文明建設(shè)工作的考核力度，制定完善相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)和評估體系，定期對水生態(tài)文明建設(shè)情況進(jìn)行考核，并向社會公布結(jié)果，防止一些地方因工作重心轉(zhuǎn)移，而忽視了水生態(tài)文明建設(shè)，造成水資源、水環(huán)境、水生態(tài)等問題的反彈。加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，依靠群眾、發(fā)動群眾，把水生態(tài)文明的理念貫穿到生產(chǎn)、生活的各個方面，開展水生態(tài)文明進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)等宣傳活動，努力形成愛水、惜水、護(hù)水的社會輿論氛圍。 ■

[1]水利部.關(guān)于加快推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)工作的意見[R].2013.

[2]水利部.關(guān)于開展全國水生態(tài)文明建設(shè)試點工作的通知[R].2013.

[3]石秋池，等.關(guān)于水生態(tài)文明傳承與創(chuàng)新的思考[J].中國水利，2016（3）. [4]張建云，等.我國水生態(tài)文明建設(shè)中幾個問題的再思考[J].中國水利，2016（19）.

責(zé)任編輯 楊 軼

Considerations on ecological-friendly approaches for water governance//

Luo Jinjun

Achievements obtained by 105 ecological-friendly cities are reviewed and summarized.Main challenges and obstacles in the current stage are evaluated and considerations are given to five aspects of planning, integration of all resources,implementation of the most stringent water resources management system,harmony between people and water and strengthening of management system.

ecological-friendly approach;the most stringent water resources management system;harmony between people and water;mechanism

TV+X171.4

B

1000-1123（2017）02-0021-03

2016-12-27

駱進(jìn)軍，工程師。