焦 軍 孟 偉 李瑞杰

南四湖供水區(qū)實施水量分配管理的探討

焦 軍 孟 偉 李瑞杰

一、概述

南四湖位于京滬鐵路西側江蘇與山東省交界地區(qū)，是匯集南四湖流域53條大小河流來水的出口湖泊，具有防洪、排澇、灌溉、城市供水、養(yǎng)殖、航運及旅游等多種功能。它是全國第六大淡水湖和我國北方地區(qū)最大的淡水湖，也是蘇魯兩省1.27萬km2南四湖供水區(qū)的主要供水水源地。

進入21世紀后，南四湖流域一直處于偏旱缺水狀況，特別是2002年大旱，南四湖地區(qū)遭遇百年一遇特大旱情，部分地區(qū)達到二百年一遇。嚴重的旱情使南四湖地區(qū)的工農業(yè)生產遭到嚴重損失，隨著經濟社會發(fā)展對水資源需求增加和氣候變化影響，南四湖缺水問題日益緊迫，在南四湖供水區(qū)開展水量分配管理和用水總量控制是新時期水資源管理的要求，是合理有序開發(fā)與保護南四湖水資源的必由之路。

二、南四湖水資源管理的特點

1.地理位置獨特，省際矛盾多

南四湖地處江蘇省與山東省交界地區(qū)，也是我國目前省際勘界工作尚未確定的省際邊界地區(qū)。南四湖地區(qū)歷來是淮河流域水事矛盾和糾紛較多的地區(qū)。新中國成立后通過歷次規(guī)劃和建設，南四湖地區(qū)已經形成了較完善的防洪、排澇和灌溉工程體系，洪水矛盾得到了一定的緩解。但隨著該地區(qū)國民經濟的發(fā)展，水資源需求不斷增加，用水矛盾愈顯突出。為了解決用水矛盾，1980年5月原國家農委和水利部提出了南四湖水量的分配辦法，但由于缺少必要的控制工程和監(jiān)督手段等原因，該辦法沒有得到有效的落實執(zhí)行。

2.水資源匱乏，水旱災害頻繁

南四湖流域是淮河流域水資源最為短缺的地區(qū)之一。南四湖流域人均水資源量不足300m3，其中人均地表水資源量僅128m3，按照國際人均水資源量不足500m3為嚴重缺水的控制線，南四湖流域屬資源性嚴重缺水地區(qū)。南四湖地區(qū)自古以來水旱災害頻繁，據(jù)統(tǒng)計，該區(qū)20世紀特大洪澇災害發(fā)生于1935年和1957年。新中國成立后，發(fā)生較大的水災共有15次。進入20世紀80年代，南四湖地區(qū)干旱年份有所增加，其中出現(xiàn)6次干湖。新中國成立后特大干旱年有4次即 1966年、1982年、1988年、2002年。2002年南四湖地區(qū)遭受了百年不遇的特大旱情。據(jù)調查，菏澤市、濟寧市2002年因干旱造成1574個村莊126.2萬人、15.7萬頭大牲畜飲水困難。受旱面積達640萬畝，其中，輕旱411萬畝，重旱192萬畝，絕收90萬畝，減產糧食112.5萬t。漁業(yè)損失慘重，部分企業(yè)停產限產，內河航運中斷，直接經濟損失高達36億元。因旱造成地下水位急劇下降，引發(fā)了漏斗區(qū)面積擴大、地面沉降等地質災害，尤其是南四湖上級湖干涸，下級湖蓄水量僅有2000多萬m3，湖內生態(tài)系統(tǒng)受到嚴重破壞。

3.水資源管理難度大

（1）水資源為多頭管理

目前南四湖水資源管理由隸屬于水利部淮委沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局下設的6個管理所負責管理，但蘇魯兩省也設置了相應的管理單位，如山東在現(xiàn)有市縣水行政主管部門管理的基礎上，還設置了淮河流域水利管理局、南四湖流域環(huán)境監(jiān)測局等管理部門；南四湖水資源取水許可證也存在流域、省、市重復發(fā)證現(xiàn)象。

（2）流域管理手段不足

南四湖入湖河流53條，大大小小引水涵洞、提水站200多處，這些引、提水工程均為地方水管單位管理，缺乏統(tǒng)一的管理方案和管理機制。

（3）缺乏必要的水量監(jiān)測、計量措施

南四湖入湖河流53條，其中14條建有入湖控制水文站，控制流域面積2.1萬km2，占南四湖出口以上流域面積的66%；供水區(qū)取水工程共270處，其中南四湖大堤118處，南四湖支流152處。南四湖入湖河流多、提引水工程多，如何監(jiān)控南四湖進出水量難度十分巨大。

4.水資源管理面臨新的形勢

南四湖位于蘇魯兩省邊界，是南水北調東線工程重要的輸水通道，也是南水北調東線工程的重要調蓄水庫和蘇魯兩省分水地。為保證南水北調實施后調水工程正常運營，必須加強對南四湖水資源的統(tǒng)一管理，使南四湖入湖、出湖水量和湖區(qū)水質得到有效控制和監(jiān)督。

三、實施水量分配管理的必要性

1.落實用水總量控制制度的需要

根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》，蘇魯兩省已將用水總量控制指標分解到縣（市、區(qū)）并進行了考核。開展水量分配，將南四湖水量分配到各區(qū)域，把相關控制指標落實到縣（市、區(qū)）管理范圍內，將南四湖周邊供水區(qū)用水總量控制指標進一步細化，將南四湖水量分配結合在用水總量控制指標內，區(qū)域水行政主管部門按照確定的水量分配方案制訂年度用水計劃，以真正實現(xiàn)南四湖及各區(qū)域用水總量的把控，促進南四湖水資源優(yōu)化配置，合理開發(fā)、利用和節(jié)約保護。

2.水權制度建設的基礎

隨著經濟社會的發(fā)展，水資源的價值越來越重要，已成為戰(zhàn)略性自然資源。按照政府和市場“兩手發(fā)力”的治水思路以及實行最嚴格水資源管理制度的要求，要建立健全水權制度，優(yōu)化水資源配置，而水量分配是建設水權制度的前提和基礎，是水資源使用權分配的第一個環(huán)節(jié)，用水戶取水權與分配用水戶的水量應該統(tǒng)一起來。南四湖作為蘇魯兩省的邊界湖泊，只有將其水量分配到各級行政區(qū)域，才能確定各區(qū)域的初始水權，水權交易市場才能建立。

3.規(guī)范南四湖水資源開發(fā)秩序的需要

明確各行政區(qū)域的水量，首先使水資源得到合理的可持續(xù)利用和保護；其次，有利于解決上下游、左右岸、各用水主體之間的用水矛盾，很大程度上降低了水資源的管理難度，從而對構建和諧用水秩序，構建和諧社會發(fā)揮了重要作用；第三，明晰南四湖水量分配，有助于提高蘇魯兩省利用南四湖水資源的效率，提高節(jié)水的積極性，這對于緩解南四湖水資源供需矛盾以及對節(jié)水型社會建設等都具有重要的意義。

四、關鍵技術問題探討

1.可分配水量

南四湖周邊供水區(qū)近些年多年平均地表水供水量 20.3億 m3，1960～2010年南四湖地表水資源量為29.5億m3，南四湖供水區(qū)地表水資源開發(fā)利用率接近70%，遇枯水年份擠占湖區(qū)生態(tài)環(huán)境用水現(xiàn)象嚴重。故建議以南四湖水資源可利用量作為南四湖可分配水量。

水資源可利用量是在保護生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)利用的前提下，在可預見的未來，通過經濟合理、技術可行的措施，在當?shù)厮Y源中可供河道外開發(fā)利用的最大水量（按不重復水量計）。因此，南四湖水資源可利用量一方面應優(yōu)先考慮維持一定的湖水位和下泄水量用以保障生態(tài)環(huán)境需水，另一方面應核減掉部分汛期雨洪資源通過現(xiàn)有的調蓄能力不可能被利用的水量。

2.分配方法

目前，水量分配主要采用水資源供需分析法、指標體系法、多目標優(yōu)化法等3種方法。南四湖流域水資源匱乏，隨著流域內經濟社會發(fā)展對水資源需求的增加，以及南水北調東線一期工程運行和后續(xù)工程的跟進，南四湖流域水資源管理面臨較大的壓力。因此，南四湖周邊供水區(qū)水量分配方案制定的目的是在滿足湖內河道內生態(tài)環(huán)境用水的基礎上，合理分配湖區(qū)各級行政區(qū)及跨流域調水工程受水區(qū)各級行政區(qū)的水量份額，并據(jù)此實行用水總量控制和管理。根據(jù)南四湖流域自身特點及水量分配方案所要達到的目標，南四湖水量分配方案應以長系列水資源供需分析法為主、指標體系法為輔，并經綜合比較，輔以行政協(xié)調，制定水量分配方案。

3.生態(tài)需水量

目前，國內外采用的生態(tài)環(huán)境需水量計算方法可歸納為兩類，一類是水文學方法，另一類是生態(tài)學方法。南四湖為大型湖泊，其生態(tài)環(huán)境需水由兩方面構成，一方面是維持湖內目標生態(tài)功能所需要的生態(tài)水位的要求，另一方面是為了維持下游河道（主要是韓莊運河）的生態(tài)功能對河道內下泄水量的要求。

其中，生態(tài)水位確定主要是依據(jù)湖內水生生態(tài)環(huán)境保護目標而定，適宜采用生態(tài)學方法，其需水量計算方法還處在研究和探索階段，可選取幾種較為合適的方法進行分析后綜合確定；而維持下游河道（主要是韓莊運河）的生態(tài)功能對南四湖下泄水量的要求，采用水文學方法比較合適。

五、結語

最嚴格水資源管理制度涉及到社會水循環(huán)的取水環(huán)節(jié)、用水環(huán)節(jié)和排水環(huán)節(jié)，水量分配決定了取水環(huán)節(jié)，是自然—社會二元水循環(huán)社會側枝循環(huán)的起點，從源頭上影響著社會水循環(huán)整個過程。河湖水量分配確定了各管理單元可持續(xù)發(fā)展的水資源邊界條件，是各地區(qū)“量水定產，量水定城”，調整產業(yè)結構，積極推進節(jié)水型社會建設的推動力。在進行河湖水量分配時，要充分考慮新時期水資源管理的特點、保護生態(tài)環(huán)境的需要，對合理分配水量，促進水資源高效配置，具有重要意義

（作者單位：中水淮河規(guī)劃設計研究有限公司 230000）