淮河水利委員會副主任 姜永生

節(jié)水優(yōu)先 保護(hù)優(yōu)先扎實(shí)推進(jìn)淮河流域水量分配工作

淮河水利委員會副主任 姜永生

按照水利部的統(tǒng)一部署和有關(guān)要求，淮委于2011年啟動了淮河流域跨省河流水量分配工作，淮河流域第一批三條跨省河流（淮河、沂河、沭河）水量分配方案已獲批復(fù)，第二批四條跨省河流（沙潁河、洪汝河、渦河、史灌河）水量分配方案即將獲批。目前，淮委正在組織開展第三批三條跨省河流（包澮河、新汴河、奎濉河）水量分配工作。以下就開展水量分配的重要意義、已批準(zhǔn)的淮河沂河沭河水量分配方案主要內(nèi)容、水量分配工作已取得的經(jīng)驗(yàn)，談?wù)剮c(diǎn)認(rèn)識和體會。

一、充分認(rèn)識淮河流域水量分配工作的重要意義

水量分配是對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進(jìn)行逐級分配，確定各行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗水量份額的過程，經(jīng)水量分配確定的各行政區(qū)域水量份額是實(shí)施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)。水量分配是用水總量控制指標(biāo)在流域和區(qū)域以及河流控制斷面上的具體落實(shí)，對于加強(qiáng)水資源宏觀調(diào)控，促進(jìn)水資源有序開發(fā)、高效利用、合理配置、嚴(yán)格管理，都具有十分重要的意義。

開展淮河流域跨省河流水量分配是淮委實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的重要基礎(chǔ)。淮委已完成淮河區(qū)2015年、2020年、2030年用水總量控制指標(biāo)制定工作，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》已明確各省級行政區(qū)用水總量控制指標(biāo)。制訂淮河流域跨省河流水量分配方案，明晰流域內(nèi)各省的取用水份額并落實(shí)到河流控制斷面，對于確立流域內(nèi)水資源開發(fā)利用控制紅線，落實(shí)用水總量控制制度，規(guī)范水資源開發(fā)利用行為，十分必要。

淮河流域地跨湖北、河南、安徽、江蘇、山東五省，水資源短缺且時空分布不均，枯水年份、枯水季節(jié)水資源供需矛盾更為突出。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，缺水問題日趨凸顯，水資源已成為制約流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸。為保障流域內(nèi)供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，緩解流域內(nèi)日益突出的水資源供需矛盾，迫切需要制訂跨省河流水量分配方案。因此，開展淮河流域跨省河流水量分配是以水資源可持續(xù)利用支撐流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，維系生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)的現(xiàn)實(shí)需要。

近年來，淮河流域行政區(qū)之間、行業(yè)之間因過度、無序、低效開發(fā)利用水資源，引發(fā)了水質(zhì)污染、生態(tài)環(huán)境惡化、地下水超采和河道斷流等一系列問題，淮河、沂河、沭河等跨省河流在水資源開發(fā)利用等方面意見不能達(dá)成一致，導(dǎo)致上下游、左右岸、地區(qū)間的水事糾紛頻發(fā)。通過河流分水，可以明晰各行政區(qū)域用水權(quán)益，從而避免和消除水事矛盾，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。因此，開展淮河流域跨省河流水量分配是預(yù)防水事糾紛、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定的迫切需要。

二、淮河、沂河、沭河水量分配方案的主要成果

淮河沂河沭河水量分配方案確定了分配原則，即公平公正、科學(xué)合理的原則，節(jié)水優(yōu)先、優(yōu)化配置的原則，保護(hù)水環(huán)境、可持續(xù)利用的原則，尊重現(xiàn)狀、統(tǒng)籌兼顧的原則，民主協(xié)商、行政決策的原則。

淮河沂河沭河水量分配方案給出了各省水量分配意見和主要控制斷面下泄水量及最小生態(tài)下泄流量：

淮河水量分配方案：2030水平年，淮河河道外地表水正常來水年份（來水頻率50%）各省分配水量分別為：湖北省1.49億m3、河南省63.1億m3、安徽省98.1億m3、江蘇省68.1億m3。淮河干流選擇王家壩、蚌埠、小柳巷為主要控制斷面，各控制斷面正常來水年份下泄水量分別為：66.9 億 m3、182.9 億 m3、189.0 億 m3。各控制斷面最小生態(tài)下泄流量分別為：16.14m3/s、48.35m3/s、48.35m3/s。

沂河流域水量分配方案：2030水平年，沂河流域河道外地表水多年平均各省分配水量分別為：山東省16.30億m3、江蘇省3.36億m3。沂河干流選擇臨沂、蘇魯省界、沂河末端為主要控制斷面，各控制斷面多年平均下泄水量分別為：14.27 億 m3、9.64 億 m3、9.56 億 m3。各控制斷面最小生態(tài)下泄流量分別為2.48m3/s、1.74m3/s、1.97m3/s。

沭河水量分配方案：2030水平年，沭河流域河道外地表水多年平均各省分配水量分別為：山東省8.52億m3、江蘇省3.02億m3。沭河干流選擇大官莊、蘇魯省界、沭河末端為主要控制斷面，各控制斷面多年平均下泄水量分別為：7.07億m3、3.90億m3、4.62億m3。各控制斷面最小生態(tài)下泄流量分別為1.14m3/s、0.65m3/s、0.94m3/s。

三、淮委水量分配工作的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

淮委通過組織開展流域內(nèi)10條跨省河流的水量分配工作，走過一些彎路，也積累了不少經(jīng)驗(yàn)，主要體會有：

（一）精心組織是保證。為加強(qiáng)對淮河流域主要江河水量分配工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，淮委成立了淮河流域主要江河水量分配工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)指導(dǎo)流域主要江河水量分配方案制定工作，研究并協(xié)調(diào)水量分配工作中的有關(guān)重大問題。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，其主要職責(zé)是精心組織安排，落實(shí)目標(biāo)責(zé)任，健全日常工作機(jī)制，確定分階段的控制節(jié)點(diǎn)和目標(biāo)，加強(qiáng)對水量分配工作的督促檢查。

（二）核實(shí)資料是基礎(chǔ)。以《淮河流域及說點(diǎn)別的水資源綜合規(guī)劃》《淮河片水資源公報》等成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌考慮水的中長期供需形勢變化，進(jìn)行水資源系列代表性分析和水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀評價，進(jìn)一步核實(shí)水資源開發(fā)利用基礎(chǔ)資料成果，在此基礎(chǔ)上分析計算流域地表水資源可利用量、地下水可開采量和水資源可利用總量。

（三）因地制宜是前提。水量分配方案制訂應(yīng)要因地制宜，緊密結(jié)合流域和區(qū)域?qū)嶋H，應(yīng)考慮地區(qū)差異，不能搞一刀切。淮河流域跨省河流水量分配涉及面廣、影響因素多，歷史遺留問題也多，已成為當(dāng)前流域水資源管理的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)。水量分配方案應(yīng)充分體現(xiàn)各流域的特點(diǎn)，緊密結(jié)合流域?qū)嶋H，應(yīng)具有可行性和可操作性。同時要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流域各地水資源承載能力和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水需求，在流域水資源統(tǒng)一配置和調(diào)度的框架下，科學(xué)制訂可分配水量和控制斷面下泄指標(biāo)，提出的方案要切實(shí)可行，確保方案能夠得到有效落實(shí)。

（四）充分論證是核心。首先，應(yīng)摸清水資源家底，科學(xué)預(yù)測未來用水需求，合理配置生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會用水，均衡水資源供給和需求管理的關(guān)系，高起點(diǎn)開展方案編制工作。其次，要建立水量分配技術(shù)方案的科學(xué)論證機(jī)制，重視方案編制過程中的技術(shù)控制和技術(shù)管理，明確本流域水量分配的技術(shù)要點(diǎn)，深入分析，多方論證，方案在技術(shù)上要盡可能做到科學(xué)合理，以降低行政協(xié)調(diào)的難度。在方案編制時，還必須統(tǒng)籌考慮五個關(guān)系，即統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)厮c跨流域調(diào)水之間的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮河道外用水與河道內(nèi)用水之間的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水之間的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧上下游、左右岸、地區(qū)間的用水權(quán)益之間的關(guān)系，統(tǒng)籌考慮流域和區(qū)域、現(xiàn)狀和未來、公平和效率之間的關(guān)系。

（五）加強(qiáng)協(xié)調(diào)是關(guān)鍵。水量分配方案制訂涉及多方和多元利益的界定和協(xié)調(diào)?；春恿饔蛩糠峙浞桨干婕跋嚓P(guān)省的用水權(quán)益，用水矛盾較為突出，協(xié)調(diào)難度大，需要流域內(nèi)相關(guān)省的密切配合。在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，建立起民主協(xié)商和行政決策相結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制?；次浞职l(fā)揮流域水資源統(tǒng)一管理的優(yōu)勢，與相關(guān)省水行政主管部門進(jìn)行多層次、多渠道地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，廣泛聽取各方意見，統(tǒng)籌和均衡流域內(nèi)各地區(qū)和各方面的不同利益訴求，協(xié)調(diào)好各相關(guān)行政區(qū)域的用水權(quán)益，努力提高方案的有效性，盡可能促成各方達(dá)成共識。

四、落實(shí)水量分配方案的保障措施

為將水量分配方案落到實(shí)處，需要采取以下措施：

（一）完善水量分配組織實(shí)施決策和協(xié)調(diào)機(jī)制，建立水量調(diào)度聯(lián)席會議制度

良好的決策和協(xié)調(diào)機(jī)制是確保水資源管理體制良性運(yùn)行的迫切要求，也是保障水量調(diào)度順利實(shí)施的前提。一是要建立水量分配方案實(shí)施的協(xié)商機(jī)制，明確職責(zé)，劃清事權(quán)，理順關(guān)系，研究制訂水量分配監(jiān)督實(shí)施方案，包括水量分配組織實(shí)施協(xié)調(diào)方案、水量分配組織實(shí)施協(xié)調(diào)程序等；二是要建立由流域機(jī)構(gòu)和相關(guān)省水行政主管部門代表參加的水量調(diào)度聯(lián)席會議制度，完善水量調(diào)度協(xié)商機(jī)制，組織編制與實(shí)施水量調(diào)度方案，協(xié)調(diào)水量調(diào)度過程中出現(xiàn)的用水糾紛，制訂及水量調(diào)度管理辦法等相關(guān)制度。

（二）科學(xué)編制水量調(diào)度方案，加強(qiáng)水量調(diào)度管理

水量分配方案最終要落實(shí)到水量調(diào)度上，而編制水量調(diào)度方案則是開展水量調(diào)度工作的一個重要環(huán)節(jié)。為此，應(yīng)做好以下幾方面工作：一是要按照批準(zhǔn)的跨省河流水量分配方案，由淮委組織流域相關(guān)省制訂跨省河流水量調(diào)度方案，按照豐增枯減、以豐補(bǔ)枯、季節(jié)調(diào)配的動態(tài)調(diào)整原則，編制下一年度水量分配方案及調(diào)度計劃；二是要加強(qiáng)水量調(diào)度管理，包括水量調(diào)度計劃的審批和調(diào)度計劃執(zhí)行的監(jiān)督管理，水量調(diào)度工作應(yīng)遵循統(tǒng)一調(diào)度、總量控制、以供定需、分級管理的原則；三是要加強(qiáng)對河流省界斷面控制工程和其他重要控制工程的調(diào)度運(yùn)行管理，通過水利工程合理調(diào)度，有效控制斷面下泄水量；四是要加強(qiáng)水文測報工作，建立水文自動測報和預(yù)警系統(tǒng)，科學(xué)預(yù)測年度來水量，為水量調(diào)度提供技術(shù)支撐。

（三）加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)，實(shí)施水質(zhì)水量在線監(jiān)控

省界控制斷面及重要控制斷面是監(jiān)控管理水量分配實(shí)施情況的重要節(jié)點(diǎn)，斷面最小下泄水量、最小生態(tài)流量、水質(zhì)控制指標(biāo)是落實(shí)水量分配的約束性指標(biāo)。首先，要完善省界斷面站點(diǎn)布設(shè)和監(jiān)測體系，逐步實(shí)現(xiàn)斷面下泄流量遠(yuǎn)程實(shí)時監(jiān)控，對于控制性水庫出口斷面、支流匯入干流的入河口斷面也應(yīng)實(shí)施在線監(jiān)控。其次，大型灌區(qū)和引水工程等取用水戶的取水應(yīng)安裝符合國家計量標(biāo)準(zhǔn)的取水計量設(shè)施，進(jìn)一步提高用水計量和監(jiān)控能力。三是充分運(yùn)用3S、計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和多媒體技術(shù)、現(xiàn)代通信等高科技手段，建立跨省河流水量調(diào)度管理信息平臺，不斷提高水量調(diào)度科學(xué)決策水平，實(shí)現(xiàn)水量調(diào)度管理數(shù)字化、信息化和現(xiàn)代化。

（四）加強(qiáng)用水總量控制管理，強(qiáng)化監(jiān)督考核

各級水行政主管部門應(yīng)按照用水總量控制管理要求，加強(qiáng)計劃用水管理，嚴(yán)格取水許可審批管理，加強(qiáng)用水總量控制。流域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總耗水量不得超過本流域水資源可利用量，行政區(qū)域內(nèi)批準(zhǔn)取水的總水量不得超過流域管理機(jī)構(gòu)或者上一級水行政主管部門下達(dá)的可供本行政區(qū)域取用的水量。取水審批機(jī)關(guān)審批下達(dá)的年度取水計劃中的用水總量不得超過年度水量分配方案分配給相關(guān)地區(qū)的水量份額。此外，應(yīng)加強(qiáng)水資源管理考核，各有關(guān)省人民政府應(yīng)將水量分配方案確定的總量指標(biāo)層層分解，把落實(shí)用水總量控制指標(biāo)、水量分配方案和年度調(diào)度計劃納入流域內(nèi)各級行政首長任期考核目標(biāo)，實(shí)行行政首長責(zé)任追究制度。

（五）強(qiáng)化節(jié)約用水，推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)

落實(shí)節(jié)水優(yōu)先方針，全面推進(jìn)流域節(jié)水型社會建設(shè)，形成節(jié)水型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。加強(qiáng)節(jié)水管理制度建設(shè)，建立健全節(jié)水型社會建設(shè)法規(guī)體系；積極開展節(jié)水型社會載體示范建設(shè)，以示范點(diǎn)建設(shè)帶動區(qū)域節(jié)水型社會建設(shè)；加強(qiáng)節(jié)水管理和考核，建立節(jié)水激勵機(jī)制，將節(jié)水型社會建設(shè)指標(biāo)納入政府考核目標(biāo)；加強(qiáng)工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，積極推廣農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉技術(shù)，加強(qiáng)城市供水管網(wǎng)改造，進(jìn)一步提高企業(yè)用水效率；鼓勵再生水、海水、礦坑水、雨水等非常規(guī)水源開發(fā)利用；深化水價改革，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿促進(jìn)節(jié)約用水；加強(qiáng)節(jié)水宣傳，通過公眾的節(jié)水意識。

（六）全面推進(jìn)河長制，加強(qiáng)流域水資源保護(hù)

按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于《關(guān)于全面推行河長制的意見》和水利部、環(huán)境保護(hù)部《貫徹落實(shí)〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實(shí)施方案》等有關(guān)要求，加強(qiáng)水資源保護(hù)，加大水污染防治力度，加強(qiáng)入河排污口和水功能區(qū)監(jiān)督管理，開展省界緩沖區(qū)和入河排污口檢查，全面推行水功能區(qū)限制納污總量控制，保護(hù)水資源和水生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測和外調(diào)水水質(zhì)監(jiān)控，確保省界斷面水質(zhì)達(dá)到控制目標(biāo)。制訂突發(fā)性重大水污染應(yīng)急預(yù)案，提高應(yīng)對突發(fā)性水污染事件的應(yīng)急處置能力