史曉新，楊 晴，王曉紅，張建永

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

我國水資源保護頂層設(shè)計若干思考

史曉新，楊 晴，王曉紅，張建永

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

統(tǒng)籌謀劃，加強頂層設(shè)計，科學有效保護水資源，保障水資源的可持續(xù)利用，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要任務，也是新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)需要著力解決的重大課題之一。系統(tǒng)分析了當前我國水資源保護面臨的4個方面的問題和挑戰(zhàn)，結(jié)合新時期黨中央、國務院對水資源保護的新要求，提出了我國水資源保護頂層設(shè)計的總體思路、戰(zhàn)略任務和有關(guān)政策建議。

水資源保護；頂層設(shè)計；對策

水資源是事關(guān)國計民生的基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，也是生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)鍵控制性要素，水資源保護事關(guān)人民福祉，是生態(tài)環(huán)境安全、經(jīng)濟社會安全的重要工作。在黨中央、國務院一系列方針政策指導下，近年，我國水資源保護意識不斷增強，工作也取得明顯進展。《中華人民共和國水法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)確立了水資源管理和保護基本制度，初步建立了水功能區(qū)管理、入河排污口監(jiān)管、突發(fā)性水污染事件應急等基本管理制度；建立了國家水資源保護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和省界水體水質(zhì)監(jiān)測和監(jiān)督等管控機制；近年陸續(xù)實施了一系列水工程生態(tài)調(diào)度、水生態(tài)保護與修復試點以及地下水超采治理等重大行動，取得了良好的生態(tài)效益。

人多水少、水資源時空分布不均、水土資源與生產(chǎn)力布局不匹配、水旱災害頻發(fā)是我國的基本水情。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國正經(jīng)歷工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和氣候變化影響，一方面對水的需求迅速增加，水資源短缺問題嚴重；另一方面，水環(huán)境污染、水生態(tài)損壞等問題已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。水資源保護既要防止水污染，還要通過各種工程與非工程措施，對受損的水生態(tài)系統(tǒng)予以修復和保護。統(tǒng)籌謀劃，加強頂層設(shè)計，科學有效保護水資源，保障水資源的可持續(xù)利用，是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的重要任務，也是新常態(tài)下生態(tài)文明建設(shè)需要著力解決的重大課題之一，水資源保護工作任重道遠。

一、我國水資源保護面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

總體上看，我國水資源保護形勢仍然十分嚴峻，特別是水環(huán)境污染、水資源短缺和水生態(tài)損害等問題相互交織影響，使水資源保護形勢更加復雜。當前水資源保護面臨的問題與挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下4個方面：一是廢污水排放量居高不下造成的水質(zhì)污染，威脅人民群眾生命健康；二是經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源環(huán)境承載能力空間分布不匹配；三是擠占水域岸線等水生態(tài)空間問題突出，水生態(tài)系統(tǒng)受損嚴重；四是水資源保護監(jiān)測及監(jiān)控能力薄弱，水資源保護管理體制與機制尚不完善。

二、新時期水資源保護工作的新要求

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè) “五位一體”總體布局，提出了“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主”的方針；黨的十八屆五中全會鮮明提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，這既是做好新時期水利工作的根本遵循，也是加強水資源保護工作的重要指導；出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》《水污染防治行動計劃》《關(guān)于全面推行河長制的意見》《省級空間規(guī)劃試點方案》等政策，提出實行水資源消耗總量和強度雙控行動、防范水資源風險、連通江河湖庫水系等要求，為今后水資源保護指明了方向，提供了強有力的政策支持。

習近平總書記多次就水資源相關(guān)工作發(fā)表重要指示，為水資源保護提供了理論指導和行動指南。2014年3月習近平總書記在保障水安全的重要講話中，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的重要戰(zhàn)略思想，明確“把水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力作為約束”“治水也要統(tǒng)籌自然生態(tài)各要素，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息，讓河流恢復生命、流域重現(xiàn)生機”等要求；在十八屆三中全會上發(fā)表了“山水林田湖是一個生命共同體”的重要論述，形象地闡明了自然生態(tài)系統(tǒng)各要素間相互依存、相互影響的內(nèi)在規(guī)律。2015年3月提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，闡述了“要像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”的內(nèi)涵。2016年1月在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上，提出“要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性地位，共抓大保護，不搞大開發(fā)”。2017年5月在中共中央政治局集體學習中強調(diào)“加快構(gòu)建生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)”。

黨中央、國務院和習近平總書記對生態(tài)文明建設(shè)和水資源保護的高度重視，為水資源保護工作提供了前所未有的機遇。

三、新形勢下水資源保護頂層設(shè)計的戰(zhàn)略任務

水資源保護頂層設(shè)計要充分體現(xiàn)：戰(zhàn)略性和指導性的頂層設(shè)計，明晰國家對水資源保護新理念的戰(zhàn)略部署；前瞻性和系統(tǒng)性的總體安排，謀劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、系統(tǒng)治理的措施格局；問題導向性和可操作性的引領(lǐng)指向，制定水資源保護任務和監(jiān)管能力的行動方案。要在堅持水資源保護頂層設(shè)計的總體思路基礎(chǔ)上，制定戰(zhàn)略任務。

1.全面控制污染物排放，提升水質(zhì)安全保障

污染治理的成敗是影響水資源保護成效的關(guān)鍵內(nèi)容。應當嚴格以水功能區(qū)限制排污總量為依據(jù)，科學制定陸域污染物減排計劃，以水功能區(qū)限制排污總量作為陸域污染物減排計劃的剛性約束，建立倒逼機制，嚴控工業(yè)污染；貫徹落實循環(huán)經(jīng)濟、綠色產(chǎn)業(yè)的理念，強化實施源頭控制和末端治理相結(jié)合的工業(yè)污染治理模式。強化城鎮(zhèn)生活污染和城鎮(zhèn)黑臭水體治理，推進再生水資源利用；加快建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)，提高污水處理率；大力推進缺水地區(qū)中水回用系統(tǒng)建設(shè)和再生水資源利用。推進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村污染治理，綜合防治面源污染。開展河湖污染內(nèi)源治理，清理歷史污染欠賬。對長期污染造成底質(zhì)污染嚴重的河湖實施底泥清淤、生態(tài)疏浚及生物防控綜合治理。

嚴格省界緩沖區(qū)、水源保護區(qū)等重要功能區(qū)目標和用途管制，嚴格水功能區(qū)劃及目標調(diào)整，嚴格地方政府水功能區(qū)目標管理考核與責任追究。根據(jù)水功能區(qū)劃，劃定入河排污口禁止、嚴格限制及一般限制設(shè)置水域；建立入河排污口與建設(shè)項目環(huán)境影響評價的聯(lián)動機制，嚴格控制新改擴入河排污口設(shè)置，并對重點地區(qū)的現(xiàn)有排污口進行綜合整治。

加強地下水污染預防，嚴防地下水污染。開展地下水污染源調(diào)查，劃定地下水污染防治重點區(qū)域，嚴格區(qū)域內(nèi)廢污水排放、垃圾填埋場、加油站、礦坑排水、農(nóng)藥和化肥使用等管理，嚴防地下水污染。選擇重點區(qū)域開展地下水污染治理試點。

2.嚴格控制用水總量，提升供水能力保障

把節(jié)水作為減污的重要舉措，大力推行節(jié)水防污型社會建設(shè)；樹立節(jié)水就是減排、減排就是減污的觀念，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟社會和生態(tài)文明建設(shè)的全程，提高用水效率和效益。嚴格控制用水總量，建立以水定發(fā)展規(guī)模、定產(chǎn)業(yè)方向、定城鎮(zhèn)布局的約束機制；根據(jù)水資源和水環(huán)境承載能力的剛性約束，調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，淘汰高耗水的落后產(chǎn)能。

強化水資源供給側(cè)改革，提升水資源數(shù)量與質(zhì)量安全保障能力。以往從經(jīng)濟社會對水資源數(shù)量需求側(cè)出發(fā)開展工作，對水資源質(zhì)量重視不足，更難以考慮分質(zhì)供水提高水資源利用效率；水產(chǎn)品的生產(chǎn)未能充分體現(xiàn)供給側(cè)的資源數(shù)量與質(zhì)量稟賦條件、生態(tài)需求等要素，與各類用戶對水資源數(shù)量、質(zhì)量的需求多存在不匹配的問題。水利行業(yè)供給側(cè)改革需要以水資源承載能力和水生態(tài)保護紅線等作為剛性約束，研究各控制性要素的優(yōu)化組合，體現(xiàn)在全面提高水資源安全保障體系的質(zhì)量和效率上，倒逼生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，使供給側(cè)水安全特別是水生態(tài)安全更有保證，提升水資源供給側(cè)的安全保障能力，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

控制地下水超采，逐步削減超采量。劃定地下水超采區(qū)，核定并公布地下水禁采和限采范圍，實行地下水開采總量和水位雙控制。通過提高城市與工業(yè)用水效率、加強灌區(qū)續(xù)建配套和高效節(jié)水改造、合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、加強替代水源建設(shè)、壓減灌溉面積等綜合措施，削減地下水超采量，涵養(yǎng)地下水源。

推進河湖水系連通工程建設(shè)，提升水資源水環(huán)境承載能力。以自然河湖水系、調(diào)蓄工程和引排工程為依托，以水資源緊缺、水生態(tài)脆弱和水環(huán)境惡化地區(qū)為重點，逐步構(gòu)建國家、區(qū)域、城市層面布局合理、功能完備、工程優(yōu)化、保障有力的河湖水系連通格局，實施科學調(diào)水引流，增強河湖水體流動性，提升流域、區(qū)域水資源水環(huán)境承載能力。加強江河湖庫水量調(diào)度管理，分期分批核定重要江河湖泊生態(tài)流量和生態(tài)水位，完善水量調(diào)度方案，優(yōu)化流域水量調(diào)度，保障重要河流生態(tài)基流、重要湖泊濕地及河口生態(tài)需水。

完善城鎮(zhèn)應急備用水源方案，提高應對供水安全突發(fā)事件能力。對供水人口20萬人以上、飲用水水源單一的城市，制定應急備用水源方案。加強重點流域和地區(qū)水資源統(tǒng)一調(diào)度，建設(shè)相應工程體系和運行管理機制，提升應對突發(fā)水污染事件及特大、連續(xù)干旱的應急供水能力。調(diào)查重要及規(guī)模以上飲用水水源地周邊產(chǎn)業(yè)布局及危險品交通運輸狀況，提出風險防范措施，提高水源地監(jiān)控、風險預警及應急能力。

3.加強水生態(tài)空間管控，優(yōu)化水生態(tài)空間格局

國土空間規(guī)劃和用途管控是國家新時期解決全面均衡發(fā)展和科學空間布局的重要舉措；水生態(tài)空間管控工作是國土空間管控的重要組成和基礎(chǔ)保障。加強水生態(tài)空間管控，應當以習近平總書記提出的“空間均衡”的戰(zhàn)略思想和“生態(tài)功能保障基線、環(huán)境質(zhì)量安全底線、自然資源利用上線三大紅線”為指導，將水生態(tài)空間管控界定為劃定并嚴守水資源利用上限、水環(huán)境質(zhì)量底線、水生態(tài)保護紅線，強化水資源水環(huán)境和水生態(tài)紅線指標約束，將與水有關(guān)的各類經(jīng)濟社會活動限定在管控范圍內(nèi)，并為水資源開發(fā)利用預留空間。水生態(tài)空間管控作為構(gòu)建生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的國土空間開發(fā)格局的關(guān)鍵性基礎(chǔ)工作，重點是從“多規(guī)合一”的角度，明確水生態(tài)空間范圍，從涵養(yǎng)水源、保持水土、調(diào)蓄洪水、保護生物多樣性、保障水生態(tài)系統(tǒng)完整性和穩(wěn)定性等要求出發(fā)，合理確定水生態(tài)空間功能布局，劃定水生態(tài)保護區(qū)域紅線，提出差別化管控要求。同時，要創(chuàng)新江河湖庫治理模式，充分發(fā)揮河長制對水生態(tài)空間綜合管理作用，開展國土江河綜合整治，建設(shè)沿江、沿河、環(huán)湖水資源保護帶、生態(tài)隔離帶、河湖綠色生態(tài)廊道。

嚴格河湖生態(tài)空間管控，開展水生態(tài)修復。切實加強河湖水域岸線保護，實行河湖分級管理，明確河湖生態(tài)空間管理和保護范圍，嚴禁侵占或損害河湖生態(tài)空間，防止現(xiàn)有水域面積衰減，有序推動河湖休養(yǎng)生息。對河湖生態(tài)空間被侵占的，采取取締清退、退漁退耕措施，限期予以恢復；對河湖生態(tài)空間受損的，采取堤岸生態(tài)化建設(shè)和改造、生物棲息地修復與重建等措施，恢復河湖濕地生態(tài)功能。

4.完善水資源保護監(jiān)控體系，強化水質(zhì)、水量、水生態(tài)統(tǒng)一管理

加強監(jiān)控能力建設(shè)，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。優(yōu)化水功能區(qū)監(jiān)測站網(wǎng)布局，加強流域及省區(qū)實驗室建設(shè)和監(jiān)測儀器設(shè)備配置，增強對水源地有毒有機物、抗生素、水生態(tài)指標以及突發(fā)性水污染事件的監(jiān)控能力，完善流域和區(qū)域相結(jié)合，水量、水質(zhì)、水生態(tài)要求相統(tǒng)籌的水資源保護監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和信息管理平臺。

拓寬監(jiān)測內(nèi)容，提高監(jiān)測水平。對重點水域和控制斷面實施水質(zhì)自動監(jiān)控，定期組織開展重要飲用水水源地（包括有毒有機物）全指標的監(jiān)測。全面推進入河排污口的監(jiān)督、監(jiān)測。逐步開展生態(tài)脆弱河流及重要敏感水域水量、水位及水生態(tài)的同步監(jiān)測。盡快實現(xiàn)重要省界斷面、全國重要水功能區(qū)、重要飲用水水源地名錄內(nèi)水源地監(jiān)測的全覆蓋。

強化水質(zhì)、水量、水生態(tài)協(xié)同監(jiān)管，推進信息共享。以流域為單元，推進建立部門間、流域與區(qū)域間監(jiān)測資源的協(xié)調(diào)和監(jiān)測信息的共享機制，完善水功能區(qū)的風險防控體系。推進重點流域水質(zhì)、水量、水生態(tài)的協(xié)同監(jiān)管，建立流域與區(qū)域相結(jié)合的水質(zhì)、水量監(jiān)測預警和應急調(diào)度體系。

以水功能區(qū)限制納污紅線考核為抓手，建立健全流域和區(qū)域相結(jié)合的水功能區(qū)分級分類監(jiān)督管理體系。進一步落實飲用水水源地核準和安全評估制度，按照“水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”的達標要求，全面開展水源地達標建設(shè)和評估工作。落實地方主體責任，科學劃定飲用水水源保護區(qū)，依法清理水源保護區(qū)內(nèi)違法建筑、排污口和各類養(yǎng)殖戶；加強水源地保護和管理，實施水源地安全警示、隔離防護、水源涵養(yǎng)和修復措施，在有條件的水源地推行封閉管理。

四、有關(guān)政策建議

水資源保護是一項長期的戰(zhàn)略任務，要完成頂層設(shè)計的主要任務要求，除了實施相關(guān)措施外，還需要有力的政策支持和健全的體制機制保障。為此提出以下4項建議：

1.完善水資源保護相關(guān)法律法規(guī)

面對我國水資源約束趨緊、水環(huán)境污染嚴重、水生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢和水資源保護、地下水管理與保護、節(jié)約用水等方面法律法規(guī)薄弱的狀況，必須大力加強水資源保護相關(guān)法制建設(shè)。建議研究制定“中華人民共和國水資源保護法”，切實發(fā)揮其在涉水工作中的基礎(chǔ)性和約束性作用；加快制定出臺 “地下水管理條例”“節(jié)約用水條例”“飲用水水源地管理與保護條例”“水生態(tài)補償條例”等法規(guī)條例。

2.建立健全水資源保護相關(guān)制度

建立流域和區(qū)域相結(jié)合的水功能區(qū)分級分類監(jiān)督管理制度，根據(jù)水功能區(qū)類型和保護目標，明確各類水功能區(qū)保護要求；建立以水域納污能力倒逼陸域污染減排的機制和相應的評估考核、責任追究制度；建立健全水資源消耗總量和強度雙控制度；健全飲用水水源地核準和安全評估制度，建立國家戰(zhàn)略水資源儲備制度；建立河湖生態(tài)需水保障制度，強化主要控制斷面生態(tài)需水監(jiān)測和考核；建立水生態(tài)空間維護和保護制度，劃定水生態(tài)紅線，嚴格空間用途管制；實施地下水開采總量和水位雙控制度，同時加強地下水資源質(zhì)量保護管控，遏制地下水環(huán)境惡化趨勢。

3.完善水資源保護相關(guān)體制機制

建立健全流域水資源保護綜合管理體制，以河長制為抓手，創(chuàng)新河湖管理模式，建立黨政領(lǐng)導下流域機構(gòu)與水利、環(huán)保、漁業(yè)、林業(yè)等部門間交流平臺，完善水資源保護與水污染防治協(xié)調(diào)機制和協(xié)同管理；完善突發(fā)污染事件預警體系和應急預案，建立流域區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理機制；建立健全水生態(tài)保護補償和損害賠償機制；建立完善水資源保護投入和獎懲機制。

4.強化政府和市場兩手發(fā)力，實施水資源保護重大工程

水資源保護與修復是基礎(chǔ)性、公益性事業(yè)，近一個時期內(nèi)，具有資金需求規(guī)模大、難以通過社會資本投資獲取收益的特點，需要堅持政府政策導向，財政性資金給予有力支持。建議在充分發(fā)揮政府主導作用基礎(chǔ)上，健全市場化機制，加快稅費改革，完善相關(guān)政策體系和財政制度安排，引導企業(yè)和社會廣泛參與水資源保護與修復工作。加快實施一批水源地安全保障、入河排污口整治、水生態(tài)修復、地下水保護、水資源監(jiān)測等水資源保護重大工程，盡快修復和保護好江河水系。

[1]國務院新聞辦公室.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].北京：人民出版社，2016.

[3]水利部.全國水資源保護規(guī)劃（2016—2030）[S].2017.

[4]陳雷.堅持生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展 建設(shè)人水和諧美麗中國[J].中國水利，2016（6）.

Thoughts on top-level design of water resources protection in China

//Shi Xiaoxin,Yang Qing,Wang Xiaohong,Zhang Jianyong

The overall planning,strengthening top-level design,scientific and effective protection of water resources,and ensure of the sustainable use of water resources are an important task of completing a comprehensive well-off society and realizing the great rejuvenation of the China dream,and also one of the major issues of the construction of ecological civilization under the “new normal”.This paper analyzes problems and challenges in four aspects of the protection of water resources that China is facing in new era.Combined with the new requirements of the CPC Central Committee and State Council on the protection of water resources,the paper puts forward the general thought,strategic mission and policy suggestions of China Water Resources Protection top-level design.

Water resources protection;top-level design;countermeasures

TV213

B

1000-1123（2017）19-0039-03

2017-09-12

史曉新，教授級高級工程師。

責任編輯 張瑜洪