□張合林

(鄭州大學西亞斯國際學院河南新鄭451150)

日本的農(nóng)地資源保護及借鑒

□張合林

(鄭州大學西亞斯國際學院河南新鄭451150)

本文首先闡釋了日本農(nóng)地保護的背景和農(nóng)地制度發(fā)展歷程；其次研究總結了日本的農(nóng)地資源保護制度及政策；最后指出了日本農(nóng)地保護的特點與借鑒：通過法律和規(guī)劃實行嚴格的農(nóng)地保護，城市化與農(nóng)地保護相互協(xié)調(diào)發(fā)展，以農(nóng)地保護制度創(chuàng)新驅(qū)動有效保護農(nóng)地。

農(nóng)地；農(nóng)地制度；保護制度；借鑒；日本

日本是一個由4個大島以及其它3900多個小島組成的島國，國土總面積狹小，農(nóng)地資源極其貧乏，人均耕地面積只占我國的1/3，這一基本國情形成其以小規(guī)模農(nóng)戶家庭土地經(jīng)營為主的模式，這與我國的農(nóng)戶家庭土地承包經(jīng)營模式相類似。然而，如何在城市化進程中保障農(nóng)地不受威脅，并且提高農(nóng)地的使用效率，我們可以從日本農(nóng)地保護的成功經(jīng)驗中得到啟示和借鑒。

1 背景

日本的農(nóng)地資源十分匱乏，國土中耕地面積為461萬hm2，人均耕地面積僅為0.09hm2。而且65%的土地為私人所有，公有土地只占35%，且多為不能用于建設的森林地和原野。日本的城市大多是由城下町發(fā)展而來的，所謂城下町是日本封建時期的武士和從事工商業(yè)者的聚居地，大多位于封建領主所轄城區(qū)的周邊地區(qū)。[1]

二戰(zhàn)以后，高速推進的工業(yè)化、城市化使大量農(nóng)地被城市侵占，最終造成耕地的大量減少[2-3]。根據(jù)國際糧農(nóng)組織（FAO）的數(shù)據(jù)庫顯示，在1961—2011年的51年間日本耕地總量的變化如表1所示。

表1 日本1961-2011年耕地面積變化表單位：萬hm2

2 日本農(nóng)地制度發(fā)展歷程

二戰(zhàn)后日本農(nóng)地制度發(fā)展大概經(jīng)歷了兩個階段：第一階段，從1946年“農(nóng)地改革”到1970年第二次修改農(nóng)地法為止[4]。實現(xiàn)“耕者有其田”是這一階段農(nóng)地政策法律的目標[5]。保護耕作者的利益和土地農(nóng)民所有是本階段農(nóng)地政策的重點。第二階段，從《農(nóng)地法》第二次修改至今?！掇r(nóng)地法》的第二次修改使得農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了根本性的變化：對取得農(nóng)地上限(約3公頃)的限制予以取消，廢除了地租最高限額即農(nóng)田地租不能超過25豫、旱地地租不能超過15豫規(guī)定的限制，同時確定農(nóng)業(yè)法人資格的規(guī)定得以放寬，并增設了農(nóng)協(xié)經(jīng)營受托項目。從另一角度來講，經(jīng)濟高速發(fā)展為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)提供了大量的就業(yè)機會，致使農(nóng)民兼業(yè)且不斷增多，兼業(yè)收入占到農(nóng)戶收人的50豫以上。豐厚的兼業(yè)收入使離農(nóng)人口激增，僅有老年人愿意繼續(xù)從事農(nóng)事，農(nóng)業(yè)經(jīng)營缺乏壯勞力，出現(xiàn)嚴重地農(nóng)地拋荒現(xiàn)象。為解決農(nóng)民不愿意繼續(xù)從農(nóng)的問題和實現(xiàn)土地適當集中的目的，日本第二次修改《農(nóng)地法》和出臺國家相關鼓勵及支持政策，使得農(nóng)地所有者真正自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且向有能力的農(nóng)民集中，進而擴大農(nóng)戶規(guī)模，實現(xiàn)高效、穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營的同時改善農(nóng)地的規(guī)模結構和經(jīng)營結構，并達到農(nóng)地的高效利用。[6]日本農(nóng)地政策制度的演變過程可概括為：由嚴格限制到放開，之后又側重于農(nóng)地利用效率的控制上，通過農(nóng)地農(nóng)用和控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用的具體措施，促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的同時又提高了農(nóng)地產(chǎn)出。[7]

3 日本的農(nóng)地資源保護制度及政策

3.1 農(nóng)地保有合理化制度

20世紀60年代，隨著日本農(nóng)業(yè)機械化的快速發(fā)展，零碎化的農(nóng)地不利于農(nóng)業(yè)機械化的實現(xiàn)。但是對于實行土地私有制的日本，且伴隨著經(jīng)濟發(fā)展而飆升的土地價格，使得大部分個體農(nóng)戶不愿出賣土地。再者，日本的一些傳統(tǒng)觀念影響也很強：個體農(nóng)戶為了保證土地所有權或者利用權轉(zhuǎn)移過程中的信任和穩(wěn)定感，只將土地借給或賣給親戚朋友。因此，農(nóng)業(yè)機械化的實現(xiàn)面臨重重阻撓。

政府用兩種方法來解決這個難題：首先將原來《農(nóng)地法》中的“自耕農(nóng)主義”修改為新《農(nóng)地法》中的“耕作者主義”，即農(nóng)民不再注重土地所有權的歸屬，只要擁有土地使用權就行；其次逐步建立并完善農(nóng)地保有合理化制度。隨著該制度的成立和發(fā)展，誕生了農(nóng)地保有合理化法人。該法人從離農(nóng)者手中借入或買入土地，然后借給或賣給那些有能力有意愿從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶，使得農(nóng)地得以聚集，并擺脫小農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式，從而走向農(nóng)業(yè)機械化的高效發(fā)展道路。合理化法人是一種依靠政府的中介組織，其本質(zhì)是“中間保有，再分配機能”。1993年制定的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基盤強化促進法》又使得該制度得到進一步完善和細化。[6]

3.2 認定農(nóng)業(yè)者制度

所謂認定農(nóng)業(yè)者，即指那些由市町村進行選擇和認定的，積極改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率和擴大規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。截止到2005年，日本全國的認定農(nóng)業(yè)者達到13萬多人。認定農(nóng)業(yè)者制度的根本目的是實現(xiàn)農(nóng)地保護和農(nóng)地的高效利用，主要通過提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的收入水平來吸引認定農(nóng)業(yè)者，同時也能夠培養(yǎng)掌握現(xiàn)代技術的農(nóng)業(yè)經(jīng)營接班人。制定農(nóng)業(yè)經(jīng)營改善計劃是成為認定農(nóng)業(yè)者所必需的，而五年之后若計劃沒有達到預期的目標,即取消其授權認定農(nóng)業(yè)者資格。各級政府通過計劃的評估,確認其為認定農(nóng)業(yè)者，并同時擁有獲得農(nóng)地方面政策支持的權力。這些優(yōu)惠政策包括：淤重點支持集中農(nóng)地的農(nóng)戶；于在可享受融資上的優(yōu)惠條件；盂可參加有關經(jīng)營管理方面的培訓；榆稅收上給予一定優(yōu)惠。［6-8］

3.3 日本土地信托制度及模式

日本的土地信托項目的基本流程是：土地所有者將土地交給受托人（信托銀行）保管，并從受托人處獲得信托紅利。土地信托有兩種類型，一類是在土地所有者信托期結束之后，處理型領取土地出售所得價款；另一類租賃型則是收回土地所有權。土地信托自1984年在日本開展以來，對土地的有效利用做出了一定的貢獻。經(jīng)過1986年《國有財產(chǎn)法》、《地方自治法》的修改以及同年《稅法》的實施，使得土地信托的發(fā)展得到極大的加速。[9]

日本土地信托制度及模型的優(yōu)點：一是替代性，土地信托方式為那些有積極性搞土地開發(fā)確沒有能力開發(fā)的人提供便利；二是高效性，民間土地信托制度能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用的高效配置；三是多樣性，土地信托模式對于土地的管理手段多樣；四是穩(wěn)定性，土地所有者將土地信托給信托銀行，在信托期內(nèi)如租賃信托可獲取穩(wěn)定的信托紅利。[10-12]

4 日本農(nóng)地保護的特點與借鑒

在人均國土資源極為有限的情況下，日本對于農(nóng)地保護花費的代價及成本遠小于美國和其他西歐發(fā)達國家，但在短時間內(nèi)實現(xiàn)了與美國相當?shù)霓r(nóng)地保護水平。因此，通過上述制度及政策的研究，可總結出日本農(nóng)地保護的特點并給出相應的啟示與借鑒。

4.1 通過法律和規(guī)劃實行嚴格的農(nóng)地保護

相關法律作為日本農(nóng)地保護和土地規(guī)劃的依據(jù)和保證，并對農(nóng)地進行詳細具體的規(guī)劃設計，從而造就了日本極其嚴格的農(nóng)地保護政策?！冻鞘幸?guī)劃法》作為日本對于城市內(nèi)部土地利用的依據(jù)導向而存在；而其他法律法規(guī)，比如《農(nóng)業(yè)振興地域法》和《農(nóng)業(yè)法》等則主要具體規(guī)定土地利用的各種限制，進而保證農(nóng)用地不得被隨意侵占和任意轉(zhuǎn)用。借鑒日本的經(jīng)驗，我國應盡快制定農(nóng)地保護法等相關專門法律，以實現(xiàn)依法保護農(nóng)地資源。

4.2 城市化與農(nóng)地保護相互協(xié)調(diào)發(fā)展

一般來說，城市化的擴張會對農(nóng)地保護不利，使得大量農(nóng)地流失，造成環(huán)境破壞、糧食安全以及社會治安等問題。然而日本卻利用城市化發(fā)展來實現(xiàn)農(nóng)地保護，二者實現(xiàn)和諧發(fā)展。因為從短期發(fā)展來看，城市化發(fā)展必然伴隨著擴張占地；而從長期發(fā)展來看，城市化可以聚集人口，發(fā)揮集聚效應并減少農(nóng)村占地，實現(xiàn)耕地占用量減低的目的。其關鍵在于城市化的發(fā)展方式和速度，其必須與國情以及國土資源條件相適應。所以，我國要大力實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，節(jié)約集約利用土地，實現(xiàn)城市化與農(nóng)地保護相互協(xié)調(diào)發(fā)展。

4.3 以農(nóng)地保護制度創(chuàng)新驅(qū)動有效保護農(nóng)地

日本面對工業(yè)化、城市化給農(nóng)地保護及農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，不斷進行相關制度和模式的創(chuàng)新，比如通過農(nóng)地保有合理化制度、認定農(nóng)業(yè)者制度和土地信托制度及模式的實施，有效的保護了農(nóng)地資源和實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展的轉(zhuǎn)型。我國可借鑒上述經(jīng)驗，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營、培育新型職業(yè)農(nóng)民、發(fā)展土地農(nóng)業(yè)合作社等制度和經(jīng)營模式的創(chuàng)新，驅(qū)動有效保護農(nóng)地和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。

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1004-7026（2016）15-0111-02

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10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2016.15.085