章 君

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新常態(tài)下我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的財(cái)稅支持研究

章 君

（重慶財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 會(huì)計(jì)系，重慶402160）

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于快速增長(zhǎng)的新常態(tài)中，新型城鎮(zhèn)化將成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和推進(jìn)社會(huì)改革的強(qiáng)大動(dòng)力。財(cái)稅政策作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起著舉足輕重的作用。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)全面考量財(cái)稅政策，深化財(cái)稅體制改革，積極發(fā)揮財(cái)稅政策的調(diào)節(jié)作用，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

新常態(tài)；新型城鎮(zhèn)化；財(cái)稅政策；土地財(cái)政

一、新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化財(cái)稅支持現(xiàn)狀分析

城鎮(zhèn)化在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和深化社會(huì)改革中起到重要作用。新型城鎮(zhèn)化在黨的十八大期間已成為熱議的話題。原國(guó)家主席胡錦濤同志在黨的十八大中強(qiáng)調(diào)我國(guó)要堅(jiān)持走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與其他產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，要改造棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。2014年3月國(guó)務(wù)院印發(fā)了指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（下文簡(jiǎn)稱《“規(guī)劃”》），規(guī)劃指出走以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)是以人為本的城鎮(zhèn)化，核心是農(nóng)民工的市民化。城鎮(zhèn)化將成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)主導(dǎo)性的經(jīng)濟(jì)因素，將對(duì)未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生重大的影響。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)全面考量財(cái)稅政策，進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，積極發(fā)揮財(cái)稅政策的杠桿調(diào)節(jié)作用，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（一）新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者、世界銀行前副行長(zhǎng)斯蒂格利茨曾斷言，美國(guó)的新技術(shù)革命和中國(guó)的城市化是21世紀(jì)對(duì)全球人類最具有影響力的兩件大事。[1]新型城鎮(zhèn)化的實(shí)質(zhì)是人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和要素在空間上從農(nóng)村向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程。近十年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平增速明顯。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)人口數(shù)量由2002年的50212萬(wàn)增長(zhǎng)到2014年的74916萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率由2002年的39.09%上升到2014年的54.77%，城鎮(zhèn)化率以每年平均1.31%的速度在增長(zhǎng)，如表1和圖1所示。

由圖1看出，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平近年來(lái)呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)，已經(jīng)達(dá)到了52%的世界平均水平。因此我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。大量城市經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實(shí)證研究表明，城鎮(zhèn)化水平的提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在顯著正相關(guān)：城鎮(zhèn)化水平的提高能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展。城鎮(zhèn)化率每上升1%，可推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)大約2個(gè)百分點(diǎn)。[2]城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，同時(shí)也帶來(lái)了稅收總量的增加。同時(shí)，城鎮(zhèn)化水平的提升有效地提高了財(cái)稅收入的質(zhì)量和效率，形成了新型城鎮(zhèn)化的財(cái)稅收入效應(yīng)。[3]

（二）新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化財(cái)稅支持現(xiàn)狀

稅收作為財(cái)政收入的重要組成部分，既能為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持，又能夠?qū)崿F(xiàn)全社會(huì)資源的合理配置。近年來(lái)，財(cái)稅政策在支持城鎮(zhèn)化建設(shè)方面取得較大成效，但仍舊面臨著資金不足的現(xiàn)狀。

當(dāng)前，我國(guó)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的資金投入力度不足，數(shù)量有限。在全國(guó)城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資中，自2001年至2013年間，各類投資所占的比例分別為：中央財(cái)政撥款僅占1.71%、地方財(cái)政撥款占27.59%、其余投入占70.7%。增速明顯放緩的財(cái)政收入難以滿足巨額城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的需要。2015年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)下行的壓力進(jìn)一步增大，全國(guó)一般公共預(yù)算收入在增長(zhǎng)8.4%的情況下為152217億元，其中全國(guó)一般公共預(yù)算收入中的稅收收入124892億元，同比增長(zhǎng)4.8個(gè)百分點(diǎn)。2015年全國(guó)完成城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資16204.4億元，占同期全社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的2.88%。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)僅靠各省自籌資金及銀行信貸是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，國(guó)家必須大力給予財(cái)力支持。根據(jù)專家測(cè)算，城鎮(zhèn)化率每提高1%，就需要追加6萬(wàn)億元的固定資產(chǎn)投資，2015-2030年，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金至少需投入105.38萬(wàn)億元，而全國(guó)各個(gè)省市區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求并不均衡，資金需求最大的是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，最小的是西部地區(qū)。[4]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是全方位的，最為重要的資金投入方向是城市公用設(shè)施建設(shè)，國(guó)家財(cái)稅收入對(duì)此投入不足，且在我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資模式當(dāng)中，地方政府處主導(dǎo)地位，投融資渠道主要是以銀行信貸和土地財(cái)政為主，實(shí)踐證明這種投融資模式難以為繼。因此在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中必須全面考量財(cái)稅政策，深化財(cái)稅體制改革，加大財(cái)稅投入的支持力度。

表1 2002-2014年全國(guó)城鎮(zhèn)人口比重及城鎮(zhèn)化率[①]

數(shù)據(jù)來(lái)源：2002-2013年數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站查詢和計(jì)算得出http://data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd；2014年數(shù)據(jù)來(lái)源于中國(guó)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201501/20/t20150120_4386891.shtml.

圖1 我國(guó)2002-2014年城鎮(zhèn)化率變化趨勢(shì)

二、財(cái)稅支持我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要各項(xiàng)配套措施的改革與完善。財(cái)稅政策既可以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供財(cái)力支撐，又能發(fā)揮資源配置和宏觀調(diào)控的職能。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于快速增長(zhǎng)的新常態(tài)下，財(cái)稅支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是關(guān)鍵，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工市民化問(wèn)題也對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅政策和稅收管理提出新的挑戰(zhàn)。而當(dāng)前現(xiàn)有的財(cái)稅政策已不能滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，以至凸顯出各種問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行有效梳理，對(duì)強(qiáng)化財(cái)稅推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持力度具有重要意義。

（一）地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴

所謂土地財(cái)政，就是一種依靠透支土地資源的未來(lái)利益，謀取眼前利益的發(fā)展方式，形象地說(shuō)，就是寅吃卯糧。為保障地方財(cái)政收入來(lái)源，地方政府熱衷于賣地，以“攤大餅”的方式擴(kuò)建城市，以便有更多的土地可以出讓和招商引資，從而造成地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。土地出讓制度對(duì)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)起到巨大作用，然而地方政府過(guò)度依賴土地出讓收入，已成為制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的瓶頸問(wèn)題。在土地城鎮(zhèn)化的驅(qū)動(dòng)下，誘發(fā)政府過(guò)度出讓土地，形成粗放式的土地使用制度。

土地大規(guī)模的城鎮(zhèn)化，會(huì)引發(fā)諸多方面的負(fù)面效應(yīng)：第一，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地資源稀缺，在將農(nóng)民土地變?yōu)樯虡I(yè)用地的時(shí)候，地方政府官員利用手中權(quán)力進(jìn)行尋租，滋生腐敗，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中伴隨著城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的大量投入，一些官員涉足于這些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的招投標(biāo)、審批等環(huán)節(jié)，極易形成錢權(quán)交易。第二，土地財(cái)政難以為繼。土地粗放利用程度惡化，城鎮(zhèn)土地建設(shè)用地使用效率低下，由于土地資源具有稀缺性，長(zhǎng)期依賴土地收入維持城鎮(zhèn)化建設(shè)將不可持續(xù)，尤其是我國(guó)一些大中型城市已經(jīng)進(jìn)入“后土地財(cái)政”時(shí)代，拆遷成本上升，土地出讓收入減少，同時(shí)地方政府土地出讓凈收入也在逐漸下降，稅收和土地出讓收入難以滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。第三，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，征地主體和被征地主體之間的利益越來(lái)越難以平衡，征地過(guò)程中的拆遷補(bǔ)償和群眾安置問(wèn)題時(shí)常引發(fā)群體性事件，危及社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

（二）現(xiàn)行財(cái)政體制下財(cái)力與事權(quán)的不對(duì)等

分稅制改革后，中央政府逐漸將部分財(cái)權(quán)上收，部分事權(quán)下放。導(dǎo)致中央與地方財(cái)力、事權(quán)、支出責(zé)任不匹配問(wèn)題。地方政府面臨著財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題，雖然近年來(lái)中央政府加大了對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的力度，但仍不能滿足地方政府財(cái)政支出的需要，地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨著巨大的財(cái)政壓力。為了彌補(bǔ)財(cái)政支出不足的缺口，地方政府在公共財(cái)政支出之外迫于無(wú)賴選擇了土地財(cái)政模式。

分稅制制度的缺陷限制了地方政府的發(fā)展能力，扭曲了地方政府的發(fā)展方式，誘發(fā)了土地財(cái)政。地方財(cái)政支出在整個(gè)財(cái)政支出中的比重不斷攀升，地方財(cái)政自給率偏低，如2010年地方財(cái)政自給率僅為55.0%，到2014年也只有58.8%，如表2所示。地方政府財(cái)政自給率偏低，形成中央政府與地方政府之間城鎮(zhèn)化建設(shè)事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)等。

表2 2010-2014年中央與地方財(cái)政收支情況 單位：%

資料來(lái)源：2010-2013年的數(shù)據(jù)根據(jù)2011-2014年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)計(jì)算而得，2014年的數(shù)據(jù)根據(jù)中央政府門戶網(wǎng)站http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/30/content_2812441.htm中的數(shù)據(jù)計(jì)算而得。

隨著“營(yíng)改增”稅收改革的全面推進(jìn)，屬于共享稅的增值稅范圍越來(lái)越廣。[5]進(jìn)一步加劇了中央與地方事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)等。雖然“營(yíng)改增”后原先屬于地方政府的營(yíng)業(yè)稅收入在改革后仍然歸屬于地方，但這畢竟是一個(gè)過(guò)渡性的政策。而地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中承擔(dān)主體角色，在對(duì)城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)的提供、農(nóng)民變市民社會(huì)保障服務(wù)等方面都面臨著巨大的財(cái)政壓力。地方政府的財(cái)政供給能力成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的最大制約因素之一，基于同新常態(tài)下城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)相對(duì)接的財(cái)稅制度改革成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

（三）現(xiàn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)中稅制結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)缺乏獨(dú)立稅源

當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)主要是以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的“雙主體”稅制結(jié)構(gòu)，稅收收入大部分來(lái)自于間接稅，直接稅收入所占的比重過(guò)低。間接稅一般是在商品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)征收，稅款往往隱含在價(jià)格之中（除增值稅外），稅負(fù)通過(guò)轉(zhuǎn)嫁最終由居住在城鎮(zhèn)工作的消費(fèi)者承擔(dān)，基本上未能體現(xiàn)農(nóng)民工對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)。人口的增加并不能夠直接帶來(lái)地方財(cái)政收入的增加，反而成為地方政府的一種負(fù)擔(dān)，因?yàn)榈胤秸獮檫@些新增加的農(nóng)民工提供相應(yīng)的公共服務(wù)如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等，這就大大增加了地方政府的財(cái)政壓力。所以地方政府往往對(duì)流動(dòng)的外來(lái)人口持排斥態(tài)度，不愿意為之提供公共服務(wù)。

在以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的稅制結(jié)構(gòu)中，其他小稅種所帶來(lái)的財(cái)政收入比重較低。如在資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)方面有城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、資源稅、車船稅等，但缺乏污染物排放稅、環(huán)境保護(hù)稅、垃圾處置稅等，稅制體系導(dǎo)向性差，滋生環(huán)境污染、資源浪費(fèi)現(xiàn)象。而直接用于城鎮(zhèn)建設(shè)的稅種只有城市維護(hù)建設(shè)稅，規(guī)模小且屬于一種附加稅。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市維護(hù)建設(shè)稅越來(lái)越不能滿足城市建設(shè)的需要。

現(xiàn)行稅收體制下，財(cái)稅支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)首要問(wèn)題是城鎮(zhèn)獨(dú)立稅源的缺乏。地方政府尚未具備地方稅收的立法權(quán)，現(xiàn)行地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)不相匹配，地方稅收入所占比重偏低，導(dǎo)致地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨財(cái)政入不敷出的尷尬局面，這對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生非常不利的影響。地方政府為了彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)中資金不足的缺口，就不得不在公共財(cái)政收入之外另謀出路，選擇了土地財(cái)政模式。這就違背了財(cái)稅體制改革的初衷，不利于新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，同時(shí)也在一定程度上破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，對(duì)新型城鎮(zhèn)化的建立提出了挑戰(zhàn)。有效解決新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中獨(dú)立稅源缺失問(wèn)題，將成為未來(lái)新常態(tài)下財(cái)稅政策支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)所在。[6]

（四）現(xiàn)行財(cái)稅支持城鎮(zhèn)化的方向偏差，功能乏力

現(xiàn)行財(cái)稅政策支持城鎮(zhèn)化偏重于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等硬件設(shè)施上，而忽略了城市文化、城市精神、農(nóng)民工城鎮(zhèn)化的幸福感等。財(cái)稅作用方向的偏差，使得地方政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)盲目擴(kuò)張，激進(jìn)改革。地方政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)上熱衷于唯GDP為綱的增長(zhǎng)效應(yīng)，忙于形象工程、面子工程的建設(shè)，寬闊的馬路、廣闊的廣場(chǎng)、豪華的商圈、奢華的寫字樓等不斷涌現(xiàn)于城市?！皵偞箫灐笔降耐庋訑U(kuò)張幾乎成為全國(guó)各地城鎮(zhèn)化建設(shè)的模板，甚至連每一個(gè)城市的垃圾桶都一樣。財(cái)政直接投入項(xiàng)目建設(shè)，超規(guī)模、超水平和超財(cái)力的發(fā)展，而這些工程真正能給城鎮(zhèn)居民帶來(lái)多少福利和效用卻疏于考慮。這樣的城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)是土地的城鎮(zhèn)化而不是以人為本的城鎮(zhèn)化，這樣的城市缺乏城市文明，缺乏城市精神。同時(shí)地方政府的盲目擴(kuò)張也帶來(lái)城市資源的浪費(fèi)和環(huán)境的污染等負(fù)面效應(yīng)。相應(yīng)地，綠色、低碳、智能、環(huán)境友好型的新型城鎮(zhèn)化卻只能停留在理論層面，而對(duì)于關(guān)乎農(nóng)民切身利益的福利設(shè)施卻投入過(guò)少，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和良性運(yùn)行。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一方面，新進(jìn)城的農(nóng)民工沒(méi)能夠真正融入城市社會(huì)，沒(méi)有享受到與原城鎮(zhèn)居民同等的社會(huì)福利待遇和城市公共服務(wù)。另一方面，政府拆遷農(nóng)村住房獲得了土地出讓金，而失地的農(nóng)民進(jìn)城后由于高額的房?jī)r(jià)并沒(méi)有購(gòu)房的能力，再加上子女受教育的昂貴費(fèi)用，無(wú)疑是雪上加霜。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被邊緣化，如果失地農(nóng)民在城里待不下去了，他們退路何在？多數(shù)農(nóng)民在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面并未能得到保障，全面覆蓋的社會(huì)保障體系尚未建立，財(cái)稅對(duì)民生方面的投入不足，未能真正實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。[7]

因此，如何扭轉(zhuǎn)財(cái)稅政策的作用方向，強(qiáng)化財(cái)稅政策的基本功能，把財(cái)稅資金有效地投放到以人為本的城鎮(zhèn)化建設(shè)中，關(guān)注民生，增強(qiáng)農(nóng)民工福利與社會(huì)保障，提高資金使用效率，對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展具有重要的意義。

三、通過(guò)財(cái)稅深化改革促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

從“城鎮(zhèn)化”到“新型城鎮(zhèn)化”，實(shí)際上是從舊的“圈地造城運(yùn)動(dòng)”的城鎮(zhèn)化過(guò)渡到新的“以人為本、統(tǒng)籌兼顧”的新型城鎮(zhèn)化中來(lái)。在這一過(guò)程中，政府角色定位顯得尤為重要，而財(cái)稅政策作為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要工具，在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亦要找準(zhǔn)方向，深化改革、加強(qiáng)創(chuàng)新，充分發(fā)揮財(cái)稅政策的基礎(chǔ)性支撐作用。

（一）減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴

改革和完善土地管理制度，提高土地利用效率，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，政府從征地過(guò)程中退出，以市場(chǎng)化的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的供給。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施具有公共物品的性質(zhì)，這部分建設(shè)用地可由政府參與征地，其余用地政府均不再進(jìn)行干預(yù)，政府從土地征收和出讓過(guò)程中退出。地方政府做好供地規(guī)劃的職能，城鎮(zhèn)化建設(shè)用地主體與土地所有者直接通過(guò)談判的方式確定土地價(jià)格的決定過(guò)程和實(shí)際土地的供應(yīng)。通過(guò)政府讓位于私人部門，建設(shè)政府對(duì)土地的直接干預(yù)，提高了土地資源的市場(chǎng)化配置效率，有利于提高土地的使用效率，同時(shí)也有利于減少政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，完善和深化財(cái)稅體制改革。

在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地制度的改革以及相關(guān)配套措施的完善是重要內(nèi)容。土地資源能否通過(guò)市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)有效配置關(guān)系著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗。只有從源頭上提高土地資源的使用效率，減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴，增加建設(shè)用地的供給，才能解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中社會(huì)矛盾加劇、房?jī)r(jià)居高不下、“圈地造城運(yùn)動(dòng)”的土地城鎮(zhèn)化而非“以人為本、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化。應(yīng)充分借鑒和吸取發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化建設(shè)也不能搞一刀切、千篇一律，應(yīng)尊重大城市和功能性城市的發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)資源的有效合理調(diào)配，讓農(nóng)民工能夠真正融入城市社會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民變市民，享受無(wú)差別的城市公共服務(wù)和福利，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮與昌盛。

（二）建立中央與地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制

在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府面臨著巨大的資金壓力，其中一個(gè)主要原因是政府間的財(cái)政關(guān)系不協(xié)調(diào)，地方政府的財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任不相匹配。為解決這一難題，必須進(jìn)一步理順政府間的財(cái)政關(guān)系，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金保障和政策支持。自分稅制改革后，各級(jí)政府擁有的事權(quán)和支出在具體的操作層面不夠明確，同時(shí)，現(xiàn)有的體制使上級(jí)政府有權(quán)將事權(quán)下放，增加了地方政府的支出責(zé)任，從而加大了地方政府的支出缺口。因此，應(yīng)盡快通過(guò)法律形式對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行明晰，實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配，促進(jìn)地方政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的積極性。

地方政府主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口擴(kuò)大城鎮(zhèn)福利制度的覆蓋范圍。戶籍制度直接與教育、醫(yī)療、社保等社會(huì)福利掛鉤，以至于地方政府不愿意進(jìn)行戶籍制度改革，其根本原因就在于地方政府面臨著巨大的財(cái)政壓力。由于我國(guó)目前已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化的階段，城市人口已經(jīng)出現(xiàn)了金字塔倒掛的局面，為了維持城市的繁榮和可持續(xù)發(fā)展，必須要增加城市勞動(dòng)力的供給，因此消除戶籍歧視，推進(jìn)戶籍制度改革，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)勢(shì)在必行。合理劃分中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)和支出劃分，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，形成合力。對(duì)現(xiàn)行分稅制體制進(jìn)行改革，使地方政府有充足的財(cái)力作保障解決農(nóng)村人口的戶籍問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。只要地方政府有了穩(wěn)定而充足的財(cái)力來(lái)源，地方政府就會(huì)有十足的動(dòng)力去推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

改革轉(zhuǎn)移支付制度，建立地方政府財(cái)力、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)稅體制。中央政府可以通過(guò)增加轉(zhuǎn)移支付總額、修訂轉(zhuǎn)移支付系數(shù)、改變轉(zhuǎn)移支付比例等方法來(lái)調(diào)節(jié)中央與地方的財(cái)力，將轉(zhuǎn)移支付與戶籍制度脫鉤、與常住人口掛鉤等，更好地促進(jìn)地方政府建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的積極性。

（三）完善地方稅體系，逐漸提高直接稅比重

地方政府作為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中承擔(dān)著更大的責(zé)任和義務(wù)。為解決地方政府的財(cái)政壓力，就需要對(duì)現(xiàn)行的稅收制度進(jìn)行改革，培養(yǎng)地方主體稅種，增加地方政府財(cái)政收入，構(gòu)建與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相適應(yīng)的地方稅體系。實(shí)時(shí)開(kāi)征房產(chǎn)保有稅，引導(dǎo)資源合理流向，防止資金過(guò)多投向不動(dòng)產(chǎn)，同時(shí)逐步減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)度依賴。經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)積累了巨大的財(cái)富，同時(shí)社會(huì)對(duì)于開(kāi)征財(cái)產(chǎn)稅的呼聲也越來(lái)越高，因此將財(cái)產(chǎn)稅逐漸培養(yǎng)成地方主體稅種有其合理性和必要性。隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)會(huì)越來(lái)越大，有利于激勵(lì)地方政府加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的積極性，增加公共服務(wù)的供給。另外，財(cái)產(chǎn)稅受益的主體是當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民，因此推廣比較容易，而且財(cái)產(chǎn)稅能提供穩(wěn)定的稅收收入，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金。同時(shí)改革和完善城市維護(hù)建設(shè)稅，可以將城市維護(hù)建設(shè)稅改為城鎮(zhèn)建設(shè)稅，形成一個(gè)獨(dú)立的稅種，相應(yīng)提高征收比例和擴(kuò)大征稅范圍，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)提供可持續(xù)性的財(cái)力來(lái)源。

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的推進(jìn)以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)躋身世界第二大經(jīng)濟(jì)體，迫切要求全面深化財(cái)稅體制改革，以“營(yíng)改增”為契機(jī)，繼續(xù)推行間接稅的減稅效應(yīng)，逐步增加直接稅并提供所占比重。開(kāi)征房產(chǎn)稅與實(shí)施以綜合和分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制為突破口，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的直接稅體系。

（四）調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)

如前所述，財(cái)稅政策作用方向偏差導(dǎo)致地方政府熱衷于城鎮(zhèn)化的面子工程和形象工程，多數(shù)資金投放于表面城鎮(zhèn)化，而關(guān)乎民生的領(lǐng)域卻涉及很少，這就迫切需要對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，完善財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)。第一，加大對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工培訓(xùn)和教育的財(cái)稅支持力度。在當(dāng)前農(nóng)民變市民的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有掌握先進(jìn)的技能和技術(shù)，他們?nèi)谌肟旃?jié)奏的城市社會(huì)就必須就業(yè)，這就需要地方政府加大對(duì)教育和培訓(xùn)的財(cái)稅的支持力度。如政府應(yīng)給予能夠接納農(nóng)民工群體的相關(guān)部門以及培訓(xùn)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，便于農(nóng)民工接受教育和培訓(xùn)。第二，對(duì)關(guān)乎農(nóng)民工切身利益的領(lǐng)域應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政投入，對(duì)面子工程、形象工程之類的應(yīng)減少投入，以期實(shí)現(xiàn)財(cái)稅資金的優(yōu)化配置。第三，新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，縮小城鄉(xiāng)二元體制的差異，積極推進(jìn)戶籍改革，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等社會(huì)保障的財(cái)稅支持力度，使農(nóng)民工能夠真正融入城市社會(huì)，享有與原城鎮(zhèn)居民無(wú)差異的社會(huì)福利待遇。第四，地方政府應(yīng)加大對(duì)提升城市文明、城市精神的財(cái)稅支持力度，如多開(kāi)展一些能夠提升城市文明和氣質(zhì)的文化活動(dòng)和節(jié)目，提升進(jìn)城農(nóng)民工的精神生活。

進(jìn)一步完善財(cái)稅績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，有效發(fā)揮財(cái)稅資金的使用效率，引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。一方面，對(duì)新型城鎮(zhèn)化實(shí)行績(jī)效管理，如對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中的人口、產(chǎn)業(yè)、土地等資源要素納入績(jī)效考核，評(píng)價(jià)各個(gè)要素的投入產(chǎn)出比，以期實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、土地利用集約化的目標(biāo)。另一方面，地方政府根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本情況，設(shè)立城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距評(píng)估報(bào)告體系，實(shí)時(shí)對(duì)財(cái)稅政策的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)財(cái)稅政策進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，以期更好地支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

注釋：

①城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/常居人口

②地方財(cái)政自給率是地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)收入與地方財(cái)政一般預(yù)算內(nèi)支出的比值。

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（責(zé)任編輯 夏菊子）

Study on Fiscal and Tax Support for China’s New-type Urbanization Construction under the New Normal

ZHANG Jun

At present China is under the new normal of rapid economic growth, and the new-type urbanization will become the great impetus for economic growth and social reform. As an important tool to adjust economy, fiscal and tax policy plays a very important role in the construction of new-type urbanization. In the urbanization process, the government should fully consider the fiscal and tax policy and also deepen the reform of fiscal and tax system so as to fully display the role of fiscal and tax policy in adjusting economy and thus accelerate the development of new-type urbanization.

new normal; new-type urbanization; fiscal and tax policy; land finance

F299.21；F812.45

A

1671-9255（2016）04-0031-06

2016-09-05

重慶市社科規(guī)劃項(xiàng)目（2012YBJJ140）；重慶財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院院級(jí)科研重點(diǎn)項(xiàng)目（2014kyz01）

章君（1983－ ），男，河南信陽(yáng)人，重慶財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院會(huì)計(jì)系講師，碩士。

10.13685/j.cnki.abc. 000219

網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-11-11 13:30

http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20161111.1330.006.html