洛陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長(zhǎng) 張昭民

洛陽(yáng)市“一中心六組團(tuán)”城市發(fā)展戰(zhàn)略淺析

洛陽(yáng)市城鄉(xiāng)規(guī)劃局局長(zhǎng) 張昭民

為深入貫徹落實(shí)中央、省委關(guān)于科學(xué)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、做好新形勢(shì)下城市工作的重要精神，洛陽(yáng)市委、市政府提出了統(tǒng)籌實(shí)施“一中心六組團(tuán)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，即堅(jiān)持以中心城區(qū)完善功能、提升品質(zhì)、適度疏解和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、組團(tuán)縣區(qū)環(huán)簇發(fā)展為重點(diǎn)，加強(qiáng)中心城區(qū)與偃師、伊川、宜陽(yáng)、新安、孟津、吉利六個(gè)組團(tuán)的產(chǎn)業(yè)承接、交通連接、生態(tài)對(duì)接，這不僅符合城市發(fā)展規(guī)律，而且能夠更加有效地提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力，著力打造居者心怡、來(lái)者心悅的宜居宜業(yè)之城。

一、站位全局，充分認(rèn)清城市組團(tuán)式發(fā)展的必要性

（一）組團(tuán)式發(fā)展是優(yōu)化城市空間發(fā)展的必然趨勢(shì)。城市空間發(fā)展形態(tài)分為集中式、組團(tuán)式、條帶式三大類。組團(tuán)式發(fā)展是指在一定地域范圍內(nèi)具有相當(dāng)數(shù)量的不同性質(zhì)、類型和等級(jí)規(guī)模的城鎮(zhèn)，以一個(gè)或兩個(gè)大城市作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的核心，借助綜合運(yùn)輸和通信聯(lián)絡(luò)的便捷性，形成一個(gè)關(guān)系緊密、相對(duì)獨(dú)立的城鎮(zhèn)集群，以提高整體的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境效益的發(fā)展模式。倫敦、巴黎等國(guó)際大都市和武漢、杭州、寧波等國(guó)內(nèi)主要城市都選擇了組團(tuán)式空間發(fā)展的模式。這種以促進(jìn)中心城市組團(tuán)式發(fā)展模式，不僅壯大了中心城區(qū)發(fā)展規(guī)模，帶動(dòng)了外圍組團(tuán)加快發(fā)展，而且更加有利于補(bǔ)充完善城市功能，推進(jìn)產(chǎn)城互動(dòng)，形成以大帶小、 以小補(bǔ)大、相互促進(jìn)的城市集群優(yōu)勢(shì)。

（二）洛陽(yáng)具有得天獨(dú)厚的組團(tuán)式發(fā)展優(yōu)勢(shì)和條件。洛陽(yáng)中心城區(qū)與偃師、伊川、宜陽(yáng)、新安、孟津、吉利六個(gè)組團(tuán)的空間距離均在20公里左右，具備構(gòu)建半小時(shí)通勤圈的優(yōu)越條件。目前，中心城區(qū)與六區(qū)縣之間已建成多條快速通道，組團(tuán)發(fā)展的交通支撐基本具備；自然山水、大遺址保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田和生態(tài)廊道構(gòu)成了各縣區(qū)與中心城區(qū)間的天然生態(tài)間隔；中心城區(qū)與各區(qū)縣各自有較明確的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，具備錯(cuò)位發(fā)展、鏈?zhǔn)桨l(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)體系和差異化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

（三）堅(jiān)持組團(tuán)式發(fā)展是解決制約洛陽(yáng)發(fā)展因素的必由之路。從規(guī)劃層面上看，組團(tuán)縣區(qū)規(guī)劃都是在各縣區(qū)作為相對(duì)獨(dú)立的行政區(qū)域的基礎(chǔ)上制定的， 缺少宏觀性、整體性的發(fā)展思路；從產(chǎn)業(yè)層面上看，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與豫北、晉南地區(qū)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重，區(qū)域間產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)多于合作，同類企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)聯(lián)合，難以實(shí)現(xiàn)向周邊地區(qū)的滲透、集聚；從組團(tuán)發(fā)展特色上看，各組團(tuán)之間的區(qū)域特色還不夠明顯，對(duì)自身資源優(yōu)勢(shì)的開(kāi)發(fā)利用不夠充分，沒(méi)有形成各自獨(dú)特的發(fā)展道路和主攻方向；從機(jī)制層面上看，在規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)、產(chǎn)業(yè)布局、企業(yè)聯(lián)合重組、跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)等方面存在諸多障礙。因此，堅(jiān)持走組團(tuán)式發(fā)展道路，才能更加有效地拓展洛陽(yáng)發(fā)展腹地，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)豫西北城市的輻射、帶動(dòng)作用。

二、科學(xué)謀定，積極構(gòu)建?“一中心六組團(tuán)”?開(kāi)放緊湊的空間結(jié)構(gòu)

組團(tuán)式發(fā)展的規(guī)劃重點(diǎn)在于：謀求區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，加強(qiáng)城鎮(zhèn)間的職能分工和相互協(xié)作；跳出行政區(qū)劃的局限，挖掘發(fā)展?jié)摿Γ岣邊^(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力；依托高效率、現(xiàn)代化的交通和通信網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化城鎮(zhèn)間的分工合作，最大限度提高資源利用效率；遵循“共建共享”理念，統(tǒng)籌基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，盡最大可能減少低水平建設(shè)和重復(fù)投資，最大限度降低發(fā)展成本。在此基礎(chǔ)上，圍繞保護(hù)與發(fā)展兩大議題，以建設(shè)用地梳理為抓手，擬按照“總量控制、邊界約束、廊道預(yù)留、控制引導(dǎo)”的四項(xiàng)原則，來(lái)指導(dǎo)構(gòu)建“一中心六組團(tuán)”空間體系。

（一）總量控制。側(cè)重城區(qū)用地規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平相適應(yīng)，合理控制人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地，杜絕盲目擴(kuò)張。到2020年，六個(gè)組團(tuán)總用地規(guī)模擬控制在140平方公里左右，規(guī)劃城鎮(zhèn)常住人員控制在135萬(wàn)左右。

（二）邊界約束。側(cè)重劃定規(guī)劃控制邊界與遠(yuǎn)期增長(zhǎng)邊界，避免城鎮(zhèn)建設(shè)用地?zé)o序蔓延和提前透支，嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)本底。

（三）廊道預(yù)留。對(duì)河流、山體、大遺址等予以退線保護(hù)，控制各區(qū)縣間，以及和中心城區(qū)間的生態(tài)隔離距離。

（四）控制引導(dǎo)。側(cè)重對(duì)城市發(fā)展方向的引導(dǎo)，并對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)缺少規(guī)劃審批手續(xù)的建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)清理，對(duì)不符合要求的已建、在建用地，引導(dǎo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移或調(diào)整使用性質(zhì)。

三、夯實(shí)基礎(chǔ)，著力強(qiáng)化“一中心六組團(tuán)”的支撐體系

（一）強(qiáng)化規(guī)劃保障。一是堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)。認(rèn)真按照“先規(guī)劃后建設(shè)、不規(guī)劃不建設(shè)、富規(guī)劃慢建設(shè)”要求，提升規(guī)劃水平，確保一張藍(lán)圖繪到底。二是充分發(fā)揮“一中心六組團(tuán)”規(guī)劃議事機(jī)制作用。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)空間布局，安排和部署區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施、交通建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一盤棋、審批一支筆、管理一體化。三是加強(qiáng)規(guī)劃監(jiān)管。進(jìn)一步完善規(guī)劃管理法規(guī)，強(qiáng)化法規(guī)監(jiān)督，健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施事前、事中、事后內(nèi)部和外部的程序監(jiān)督，維護(hù)規(guī)劃?rùn)?quán)威性和嚴(yán)肅性。按照“屬地管理、預(yù)防為主”的原則，加強(qiáng)城鄉(xiāng)違法違規(guī)建設(shè)的查處，切實(shí)提升“一中心六組團(tuán)”規(guī)劃管理水平。

（二）強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐。城市是城和產(chǎn)的有機(jī)結(jié)合，必須堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)承接、產(chǎn)城互動(dòng)，產(chǎn)城融合，合理確定產(chǎn)業(yè)方向，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。一是產(chǎn)業(yè)分工。根據(jù)洛陽(yáng)“9+2”工作布局中《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將產(chǎn)業(yè)門類重新劃分為五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、六大新興產(chǎn)業(yè)和五大特色產(chǎn)業(yè)，形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為支撐、新興產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)、特色產(chǎn)業(yè)為亮點(diǎn)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。二是用地梳理。建立規(guī)劃統(tǒng)籌、戰(zhàn)略優(yōu)先、競(jìng)爭(zhēng)選擇、生態(tài)保護(hù)四原則。規(guī)劃統(tǒng)籌上，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)劃和部門規(guī)劃協(xié)同，尤其是和城市交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的協(xié)調(diào)；戰(zhàn)略優(yōu)先上，符合565現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的產(chǎn)業(yè)門類具有使用產(chǎn)業(yè)用地的優(yōu)先權(quán)和優(yōu)惠政策；競(jìng)爭(zhēng)選擇上，設(shè)定土地產(chǎn)出價(jià)值門檻，并定期評(píng)估，建立產(chǎn)業(yè)用地退出機(jī)制，對(duì)長(zhǎng)期低于用地產(chǎn)出門檻的低端產(chǎn)業(yè)適時(shí)進(jìn)行清理；生態(tài)保護(hù)上，對(duì)新增產(chǎn)業(yè)用地嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)水體、大遺址和基本農(nóng)田等用地的控制保護(hù)要求，對(duì)不符合要求的產(chǎn)業(yè)用地逐步整治、清理。三是布局優(yōu)化。綜合考慮企業(yè)規(guī)模、效益、發(fā)展?jié)摿Α⑼恋貎r(jià)值、用地矛盾、污染治理等方面的因素，結(jié)合城市轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，遷出、轉(zhuǎn)移或者關(guān)閉城區(qū)部分工業(yè)企業(yè)。并合理調(diào)整城區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀工業(yè)用地，將散亂工業(yè)用地轉(zhuǎn)移整合到各集聚區(qū)內(nèi)形成規(guī)模集聚，而對(duì)不便遷移的，可從產(chǎn)城融合的角度出發(fā)，提升轉(zhuǎn)型為對(duì)城市干擾小的產(chǎn)業(yè)或其他用地功能。

（三）強(qiáng)化文化特色。作為九大古都之一，洛陽(yáng)擁有世界級(jí)的文化遺產(chǎn)。以建設(shè)“華夏歷史文明傳承創(chuàng)新示范區(qū)”為契機(jī)，發(fā)展國(guó)際文化旅游名城。一是保護(hù)好“固態(tài)”。劃定文物保護(hù)紅線、遺址保護(hù)紅線，明確保護(hù)底線。同時(shí)，活化利用大遺址，建設(shè)遺址考古公園、遺址綠地公園等。二是傳承好“活態(tài)”。挖掘廟會(huì)、戲曲、河洛文化、牡丹文化等非物質(zhì)遺產(chǎn)的影響力，通過(guò)重要節(jié)事和文化演藝，弘揚(yáng)華夏文化，聚集世界目光。三是發(fā)展好“業(yè)態(tài)”。圍繞洛陽(yáng)國(guó)際旅游文化名城建設(shè)，大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，打造文化創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園，拓展區(qū)域文化旅游線路，將文化底蘊(yùn)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（四）強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)勢(shì)。在充分保護(hù)的基礎(chǔ)上，有效利用山、水、林等生態(tài)資源，從保護(hù)底線要素、豐富生態(tài)格局、生態(tài)空間活化利用三個(gè)方面強(qiáng)化生態(tài)優(yōu)勢(shì)。一是保護(hù)底線要素。明確生態(tài)保護(hù)的底線內(nèi)容，注重保護(hù)各大山體完整性、植被豐富性與生態(tài)多樣性；保證黃河、伊河、洛河、瀍河、澗河等河流及其腹地的生態(tài)涵養(yǎng)功能，保護(hù)水資源；確保生態(tài)廊道的連續(xù)性，保護(hù)綠地、森林等形成的生態(tài)屏障，控制城市蔓延。二是豐富生態(tài)格局。結(jié)合城市組團(tuán)發(fā)展，明確城市山水結(jié)構(gòu)的空間關(guān)系，保護(hù)山水要素的聯(lián)系廊道，在五山環(huán)抱、四水潤(rùn)城格局的基礎(chǔ)上，從“山、水、綠”三個(gè)方向，進(jìn)一步完善組團(tuán)間生態(tài)對(duì)接，提升全域生態(tài)建設(shè)水平。三是生態(tài)空間活化利用。以森林公園、郊野公園、生態(tài)公園、大遺址公園等多種方式活化生態(tài)空間，使其成為居民可活動(dòng)、可休憩、可游玩的空間，激發(fā)城市活力。

（五）強(qiáng)化交通支撐。一是完善區(qū)域交通。航空上，擴(kuò)建機(jī)場(chǎng)，提高運(yùn)量，打造服務(wù)于中原城市群的功能復(fù)合型國(guó)際旅游干線機(jī)場(chǎng)；國(guó)家鐵路上，構(gòu)建“三橫、兩縱”鐵路結(jié)構(gòu)，鞏固對(duì)中西部地區(qū)的交通輻射能力；城際鐵路與支線鐵路上，構(gòu)建“四城際+兩支線”的結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)沿線城鎮(zhèn)、城市組團(tuán)的旅游和產(chǎn)業(yè)發(fā)展；高速公路上，形成“三橫三縱三環(huán)八放射”的高速公路網(wǎng)絡(luò)布局，構(gòu)建以洛陽(yáng)為中心輻射多地市的三層環(huán)狀高速公路網(wǎng)絡(luò)布局。二是加強(qiáng)組團(tuán)內(nèi)部交通連接。以中心城區(qū)為核心向外放射，中心城區(qū)在構(gòu)建高速公路和快速路環(huán)形系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)與六個(gè)城市組團(tuán)的交通路網(wǎng)連接，形成“五放射、一環(huán)線”的快速交通組織，構(gòu)建半小時(shí)通勤圈、生活圈、經(jīng)濟(jì)圈。三是優(yōu)化交通樞紐布局。從客運(yùn)和物流兩個(gè)方向，結(jié)合城市區(qū)位和服務(wù)對(duì)象的規(guī)模，形成布局合理、層級(jí)清晰、銜接高效的一體化客貨運(yùn)樞紐體系。

（六）強(qiáng)化功能配套。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，完善城市功能，滿足群眾的生產(chǎn)生活需求，要圍繞宜居、宜業(yè)、宜學(xué)、宜商、宜游等環(huán)節(jié)，以“層級(jí)性、連接性、復(fù)合性、社會(huì)性”等四個(gè)原則，合理布局商業(yè)網(wǎng)店、中小學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)設(shè)施。一是層級(jí)性。不同等級(jí)的設(shè)施服務(wù)不同規(guī)模的人口，具有不同的服務(wù)內(nèi)容。使城市公共職能合理展開(kāi)，公共資源有效配置。二是連接性。注重各級(jí)服務(wù)中心彼此連接和形成網(wǎng)絡(luò)，打造15分鐘生活圈，提高城市運(yùn)行效率，方便居民的生活需求。三是復(fù)合性。多種設(shè)施交叉復(fù)合配置，相互配合，減少單一存在的情況，提高各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的運(yùn)行效率。四是社會(huì)性。應(yīng)體現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體、以人為本的初衷。特別是低等級(jí)的社區(qū)級(jí)和組團(tuán)級(jí)服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，要注意相應(yīng)地傾斜。

面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)，我們一定要緊緊圍繞鞏固提升中原城市群副中心城市地位，深入研究城市群發(fā)展規(guī)律和中原城市群發(fā)展定位，切實(shí)轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，不斷開(kāi)創(chuàng)洛陽(yáng)城市發(fā)展新境界。