林 琰，陳治淇，陳 欽，潘 輝

（1.福建農林大學經濟學院，福州350002；2.福建農林大學交通與土木工程學院，福州350002；3.閩江學院，福州350108）

·理論研究·

福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買研究

林 琰1，陳治淇2，陳 欽1，潘 輝3

（1.福建農林大學經濟學院，福州350002；2.福建農林大學交通與土木工程學院，福州350002；3.閩江學院，福州350108）

介紹福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點改革，運用比較分析的研究方法，分別對東山縣、政和縣、武夷山市及永安市各贖買方法及工作實施情況進行逐一分析并針對不同贖買模式的優(yōu)越性及局限性提出點評。通過綜合評述各地重點生態(tài)區(qū)位商品林的贖買模式，發(fā)現(xiàn)當前重點生態(tài)區(qū)位贖買模式存在以下問題：資金來源渠道較窄，贖買資金不足，林農利益無法得到切實維護，林地贖買價格制定機制有待探索，林主出售意愿不高，贖買后重點生態(tài)區(qū)位商品林管護難。針對上述問題，提出了多元化籌集重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金，設法提高林主出售意愿，科學確定贖買價格，切實維護林農利益，加強贖買后重點生態(tài)區(qū)位商品林管護等建議。

政府贖買；重點區(qū)位；商品林；資金

福建省地處東南沿海，生態(tài)資源豐富，素有“八山一水一分田”之稱。多山多水的自然特征兼之政府對林業(yè)的長期重視使得福建省林地面積高達926.82萬hm2，森林覆蓋率高達65.95%。隨著福建省集體林權制度改革的持續(xù)深化，林農的經濟需求同社會生態(tài)需求的矛盾日益激化。如何引導林農通過多元化方式實現(xiàn)非盈利性林木及林地的價值成為政府工作重點。自2016年省政府辦公廳出臺《關于持續(xù)深化集體林權制度改革六條措施的通知》起，學者對重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策的研究逐漸增多，但由于處于政策實施的起步階段，缺少實際數(shù)據(jù)支撐，研究存在一定的局限性。本文旨在通過對省內贖買改革試點縣（市）的典型案例進行分析，探討當前重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革方法的可行性及局限性，為福建省贖買試點工作的順利執(zhí)行提供參考。

1 重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買文獻綜述

1.1 重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買內涵的研究

林方（2015）認為重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買是指以政府為主導，采取股份合作及一次性補償?shù)姆绞剑瑢Τ钟猩鷳B(tài)公益林、天然闊葉林及重點生態(tài)區(qū)位內商品林的林農或村集體進行出資收購的行為[1]。涂年旺（2015）提出重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買是指以生態(tài)區(qū)位、生態(tài)狀況、生物多樣性、生態(tài)安全及社會經濟可持續(xù)為衡量標準，對符合國家級、省級重點生態(tài)公益林區(qū)位條件的林地進行贖買[2]。張桂榮（2015）提出重點區(qū)位商品林贖買是指在將天然闊葉林、灌木林及人工林設為主要贖買對象，并以重點生態(tài)區(qū)位及生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)商品林列為優(yōu)先考慮的情況下，政府通過資金籌集、贖買基金的設立及活動宣傳，鼓勵林農了解并參與贖買的行為[3]。詹國明、周財榮、李日鴻、林芳浩、肖水根（2013）指出重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買是指對重點生態(tài)區(qū)位內商品林的林地及林木價值進行森林資源評估，并由國家出面贖買，政府組織管理，采取一次性補償方式的贖買行為[4]。

根據(jù)文獻總結，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買是指由政府出資扶持并組織社會機構對生態(tài)區(qū)位極為重要的或生態(tài)狀況極為脆弱的商品林進行優(yōu)先贖買的工作，以實現(xiàn)民生利益與生態(tài)利益的統(tǒng)一為目標，通過溝通協(xié)商制定合理價格與相應補償機制，緩和林農采伐需求與社會生態(tài)需要間矛盾，調整社會資源配置結構，促進社會整體協(xié)調發(fā)展。

1.2 重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買作用的研究

吳守蓉、冀光楠（2014）認為：一方面，贖買能使林地、林木得到集中規(guī)劃管護，實現(xiàn)生態(tài)效益最大化；另一方面，通過合理的贖買機制及相應價格，補償了林農因森林采伐限額管理帶來的經濟損失[5]。涂年旺（2015）認為重點區(qū)位商品林贖買有效解決林農對資源利用的經濟需求和社會對森林保護的生態(tài)需求間的矛盾，打破了林農同政府間的僵持狀態(tài)，最終實現(xiàn)林農增收。林方（2015）認為贖買機制有助于推動生態(tài)林業(yè)發(fā)展，維護林農合法權益，實現(xiàn)林區(qū)穩(wěn)定發(fā)展，激發(fā)林農參與林業(yè)管護熱情。馬曉偉（2012）認為通過政府贖買，既可解放農村家庭勞動力，促進林農就業(yè)增收，又可改善林業(yè)生產、管護弱的局面[6]。俞靜漪（2009）認為贖買機制有如下兩方面作用：一方面，贖買資金作為盤活資產的投資款項，一次性買斷林地使用權，方便政府管理；另一方面，贖買補償拓寬林農就業(yè)選擇范圍，擺脫依附山林的窘境[7]。

根據(jù)文獻查閱，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買的作用可分政府與林農兩個角度，從政府角度分析，政府通過林地贖買取得林地合法使用權并進行規(guī)模管理實現(xiàn)資源有效配置，最大限度發(fā)揮林地生態(tài)功能。從林農角度分析，政府贖買使林農得到合理補償，農民合法權益得到維護。贖買工作的開展在一定程度上彌補了林農商品林因劃歸重點生態(tài)區(qū)位而造成的經濟損失。此外，政府贖買不僅解放林農家庭勞動力，為林農提供創(chuàng)業(yè)資金，促進林農多元化發(fā)展，改善林農收入情況，穩(wěn)定林區(qū)治安。

1.3 重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買存在問題的研究

涂年旺（2015）認為存在如下四大問題：資金籌集工作量大且資金需求較迫切，贖買政策難落實，后期森林規(guī)劃建設工作量大。

根據(jù)查閱文獻，現(xiàn)階段相關文獻對重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買存在問題的描述較為單一，側重于資金籌集、政策落實、后期管護及資產評估等問題。

1.4 政府贖買程序、步驟的研究

邱曉鴻（2015）認為贖買程序主要包括：科學規(guī)劃、籌集資金、確定贖買對象、開展宣傳、簽訂合約、流轉林權及落實管護責任[8]。張桂榮（2015）認為重點生態(tài)區(qū)位商品林實行政府贖買的試點工作內容包括：成立領導小組、籌集資金、宣傳并協(xié)商贖買期限、確定森林資源評估單位及個人、山場調查、確定資產評估標準、簽訂贖買合同、兌付贖買資金、林權流轉。

文獻中對政府贖買的程序闡述較為趨同，但又略有差異，說明各地實行政府贖買的模式各有特色。歸納各篇文獻內容，政府贖買程序主要包括籌集資金、宣傳贖買、資產評估、簽訂贖買合同、林權流轉及后期管護等。

1.5 贖買資金來源的研究

涂年旺（2015）指出贖買資金來源主要包括：省級或國家的贖買試點工作配套資金、生態(tài)公益林補償金、碳匯市場交易項目、盤活存量資產、國開行對贖買項目的貸款和貼息、創(chuàng)新生態(tài)敏感區(qū)位林金融產品和服務方式。張桂榮（2015）指出贖買基金主要來源于以下四個方面：部分育林金、部分森林植被恢復費、縣級財政撥款、社會募捐。邱曉鴻（2015）認為縣級政府自籌資金是贖買資金最主要來源，其中包括部分縣級森林資源補償費、省級財政補助、社會捐資等。

根據(jù)文獻查閱，現(xiàn)階段贖買基金渠道主要包括上級補助、社會捐資、財政撥款等，資金籌措渠道雖多，但仍無法滿足大規(guī)模贖買的資金需求，創(chuàng)新性資金獲取方式有待探索。

1.6 研究述評

隨著前期集體林權制度改革的開展，商品林確權到戶，重點生態(tài)區(qū)位商品林的保護壓力增大。出于營生考慮，林農對林木采伐利用需求變得迫切，而與之相對的社會生態(tài)需求亦是成為熱點議題。在這一復雜的社會大背景下，越來越多的學者對重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策進行深入探索，其研究主要聚焦于對政府贖買的前景預測、優(yōu)勢探討及具體贖買流程的闡述。研究內容比較全面，但筆者認為仍存在不足之處。

第一，目前省內已逐步開展重點區(qū)位生態(tài)商品林贖買試點工作，但已有的相關文獻多以2015年之前的研究成果為基奠，內容局限于對政府贖買政策的探索與討論，并未結合贖買工作具體開展情況進行分析，研究成果較為滯后。所以，筆者認為應結合重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買工作開展至今的實際情況，探討該項政策對林農、社會及政府的切實影響，深入了解贖買政策的邊際貢獻及不足之處。

第二，在現(xiàn)有研究報告中，該政策多是作為解決對策提出，并未深入探討政府贖買利弊。政策評估應結合群眾需要、市場需求以及社會資源配置情況，進行具體詳細分析。而已有的文獻對該政策的評估或預期多為正面概述，缺少對該政策的綜合評價。筆者認為，應結合實際數(shù)據(jù)及具體執(zhí)行情況，從正反面綜合評價重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策成效。

總之，通過文獻查閱，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段關于重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買的研究一般是從新機制推廣的角度出發(fā)，強調贖買機制在當前林業(yè)背景下的創(chuàng)新性，在一定程度上回避贖買機制的不足；從數(shù)據(jù)來源的角度出發(fā)，現(xiàn)階段文獻的數(shù)據(jù)基礎存在一定時滯性。所以，本文將結合最新調研資料對多地贖買工作開展情況進行闡述，試圖從更為客觀的角度對贖買機制利弊進行分析。

2 重點生態(tài)區(qū)位林贖買政策現(xiàn)狀分析

2.1 政策的提出

根據(jù)《福建省人民政府辦公廳關于開展生態(tài)公益林布局優(yōu)化調整工作的通知》（閩政辦〔2014〕160號）和《福建省人民政府關于推進林業(yè)改革發(fā)展加快生態(tài)文明先行示范區(qū)建設九條措施的通知》（閩政〔2015〕27號）精神，2015年福建省林業(yè)廳組織開展贖買試點縣推薦上報工作，并于2016年對初步確定的7個試點縣（市）進行重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點。

2015年12月16日至17日，福建省林業(yè)廳于長汀縣組織召開全省生態(tài)公益林管護體制改革現(xiàn)場會暨重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點經驗交流會。本次會議對現(xiàn)階段林業(yè)管護制度改革和贖買試點的工作成果予以充分肯定，并就福建省生態(tài)公益林贖買與管護工作提出規(guī)劃。

2.2 政策目的

重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買試點工作旨在通過贖買、租賃等林地流轉方式，以社會生態(tài)效益為側重點，最大化滿足林農經濟需求。贖買工作通過對林地經營權與林木所有權進行有償贖買，盤活山林資產、解放林區(qū)勞動力，使林區(qū)勞動力的生產潛能得到充分發(fā)揮，實現(xiàn)社會、生態(tài)、經濟效益最大化。同時，通過對已贖買林地進行林分改造等科學管護，優(yōu)化林區(qū)資源結構、提高林分質量，實現(xiàn)林農就業(yè)增收，穩(wěn)定林區(qū)經濟發(fā)展步伐。

2.3 實施情況

“十三五”期間實施重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點面積1.333萬hm2，其中贖買省級試點實施面積0.947萬hm2。重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買以人工商品林中的成過熟林為主要收儲對象，以自愿、有償且公開、公平、公正為贖買原則，努力實現(xiàn)“生態(tài)得保護，林農得利益”的社會目標。截至2017年2月16日，全省已確定14個省級試點縣（市），共贖買并收儲重點生態(tài)區(qū)位商品林0.447萬hm2。

2.4 政策評述

2016年福建省政府辦公廳出臺《關于持續(xù)深化集體林權制度改革六條措施的通知》，加速林業(yè)贖買、租賃等試點改革工作落實，實現(xiàn)重點區(qū)位商品林統(tǒng)一管理，推動“生態(tài)得綠，林農得利”的林業(yè)新模式發(fā)展。自贖買改革試點工作落實以來，各試點縣市成效顯著，社會生態(tài)及經濟狀況得到較大改善。隨著贖買工作推進，林農通過土地流轉，盤活閑置資產，得到一筆投資資金，鼓勵林農自主就業(yè)增收，推動林區(qū)平穩(wěn)發(fā)展。與此同時，隨著林業(yè)制度改革的深入，贖買方式的弊端日益顯現(xiàn)，由于政策與壓力，林農的權益往往無法得到較合理的維護。

3 福建省不同市縣贖買模式

3.1 東山縣重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買模式

3.1.1 基本情況

東山縣地處福建東南部，森林資源豐富，林地面積約有0.667萬hm2。其中，重點生態(tài)區(qū)位商品林（0.072萬hm2）與重點生態(tài)公益林（0.471萬hm2的），面積約占該縣林地總面積的77%。

2016年，東山縣被列為首批省級重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買工作試點縣。為積極配合省林業(yè)廳開展林業(yè)贖買試點工作，東山縣人民政府大力開展重點生態(tài)區(qū)位林贖買的宣傳工作，以平衡社會各方訴求為基礎，制定科學統(tǒng)一的縣級贖買方法，努力實現(xiàn)生態(tài)與經濟效益最大化。

3.1.2 贖買基本原則

東山縣重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買工作以政府主導，在堅持區(qū)位、權屬與樹種優(yōu)先原則的同時，嚴格遵循自愿、有償且公開、公平、公正的協(xié)商贖買流程。

3.1.3 贖買流程

東山縣贖買主要形式包括協(xié)商贖買、定期租賃及其他方式。該縣具體贖買流程包括以下四點：①贖買宣傳活動進村入戶；②調查森林資源分布管理狀況；③評估資產、協(xié)商價格與訂立合同；④問題匯總與經驗總結。

3.1.4 贖買點評

東山縣重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買工作具有如下特點：

①以政府領導為核心，充分發(fā)揮政府社會職能。東山縣贖買工作由政府進行總體布局、科學規(guī)劃與統(tǒng)一領導，在協(xié)調社會各方需求的同時，促進資源的優(yōu)化配置與民生的總體改善，并在一定程度上實現(xiàn)了林農增收。

②由于贖買工作總體側重依賴政府領導，資金籌集渠道較單一，缺乏市場長效機制，贖買工作缺乏一定的可持續(xù)性。在資金籌集階段，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金以上級下達的補助資金為主，其余資金缺口由縣政府常務會研究解決。在后期林地管理階段，收儲的林木將由縣政府委托縣農林水利局進行看護管理，而森林資源的管理費用則從縣級財政預算中支出。由于商品林贖買價格較高，存在資金缺口可能性較大，這勢必造成縣財政預算負擔，進而影響贖買工作的開展進度。

3.2 政和縣重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買模式

3.2.1 基本情況

政和縣山地面積共14.87萬hm2，森林覆蓋率高達71.9%，森林資源豐富。據(jù)調查，在該縣0.58萬hm2的重點生態(tài)區(qū)位林中約有63.21%為人工商品林，贖買工作量較大且需投入較多資金。

3.2.2 贖買基本原則

政和縣的林木收儲市場主體由贖買工作領導小組下設的詢價小組、資源調查小組和日常辦事小組共同構成。贖買工作以堅持政府主導為基礎，貫徹“自愿、有償”且“公平、公正、公開”的收儲原則，并根據(jù)起源、樹種及價格優(yōu)先原則對入圍商品林進行順序收儲。

3.2.3 贖買流程

①資金籌集階段。政和縣贖買基金主要來源于上級撥款及社會籌資。其中，中央、省、市收儲資金1 000萬元，自籌收儲基金1 000萬元。

②前期宣傳階段。政和縣政府積極組織基層干部及地方群眾參與林業(yè)法規(guī)政策推廣活動。通過引導林農了解重點生態(tài)區(qū)位林贖買政策，鼓勵林農積極配合政府贖買工作，在兼顧森林生態(tài)效益的同時實現(xiàn)個人效益最大化。

③林木贖買交易階段。該階段包括登記申請及初審、價格確定及調查評估、成果審查與公示、訂立合同及產權變更、林木及林地管護交接。其中，政和縣重點生態(tài)區(qū)位商品林收儲價格確立程序主要分為三部分：首先，收儲機構針對各樹種進行市場調查并預估市場交易指導價。其次，通過審計部門審計核算及其他相關部門研討，確定各樹種交易最高限價。最后，領導小組組織有意向的林權所有者進行公開招投標或集合競價等，以市場交易指導價為上限，根據(jù)報價從低至高依次計劃收儲。

3.2.4 贖買點評

政和重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買工作具有如下特點：

①贖買基金來源較廣，可持續(xù)性相對較強。政和縣收儲基金來源主要分為:上級資金支持與社會資金的籌集，且二者比例為1：1。相較于東山縣贖買的工作方法，政和縣的收儲工作對政府資金支持依賴性相對較弱且具有一定的群眾自發(fā)性。一方面減輕政府財政負擔，另一方面又增強群眾生態(tài)意識，對林業(yè)政策推廣產生一定推動作用。

②價格確定機制具有兩面性。一方面，贖買最高限價由大數(shù)據(jù)市場調查產生，符合市場實際行情，落實“公平、公正”的贖買原則。另一方面，政府的市場交易指導價限制了林農定價自由，使林農在交易中處于不利地位。而這恰恰與贖買的“公平”原則相違背，且大幅削減林農對土地流轉的積極性，不利于重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策的推廣。

3.3 武夷山重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買模式

3.3.1 基本情況

為推進生態(tài)文明建設體制改革，完善該市重點生態(tài)區(qū)位商品林管護機制，武夷山市林業(yè)局于2015年6月8日出臺武夷山市重點區(qū)位商品林收儲方案并率先啟動重點生態(tài)區(qū)位商品林收儲工作。2015年11月19日，武夷山市林木收儲工作領導小組舉行首屆重點生態(tài)區(qū)位商品林收儲招投標會并對22片山場（共263.47 hm2林地）進行收儲管理。2016年11月4日，武夷山市林業(yè)局通過競標，對九曲溪上游353.13 hm2的人工商品林進行收儲管理。截至2016年11月7日，武夷山市已累計收儲重點生態(tài)區(qū)位人工商品林517.07 hm2。

3.3.2 贖買基本原則

堅持自愿、有償、公開、優(yōu)先的收儲原則，以購買、租賃和合作為主要收儲方式，利用上級政策資金對不小于2hm2的重點生態(tài)區(qū)位商品林進行競價順序收儲。其中，杉木與馬尾松分別以456元/m3與200元/m3的價格進行公開招投標。

3.3.3 贖買流程

贖買工作主要包括以下步驟：提交申請、確定市場交易指導價格、組織開展招投標會、山場評估調查、公示與簽訂合同、林地變更、兌現(xiàn)收儲資金。

3.3.4 贖買點評

贖買基金可得性較強。從市政府角度出發(fā)，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買有助于整合林地并統(tǒng)一管護，從而間接推動該市生態(tài)旅游產業(yè)發(fā)展，最大限度地實現(xiàn)森林生態(tài)價值、社會價值及經濟價值。繼而導致武夷山市政府對林業(yè)改革試點工作的積極性較強且資金補助力度較大。從市民角度出發(fā)，武夷山森林覆蓋率高達79.2%，豐富的森林資源成為該市社會、生態(tài)、經濟發(fā)展主要動力之一。通過贖買改造重點生態(tài)區(qū)位林，提高林分質量，不僅能為自身營造更好的生活環(huán)境，而且短期內促進個人收益增長。贖買基金的籌集在一定程度上具有群眾基礎和政策推力。

3.4 永安重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買模式

3.4.1 基本情況

2013年底，永安率先在全省開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買，專門成立非營利性的永安市生態(tài)文明建設志愿者協(xié)會，委托森林資產評估機構進行贖買價格評估，確保公正公平。在同年底舉行的第一場贖買競標現(xiàn)場會上，14片山場、87.47hm2重點生態(tài)區(qū)位商品林參與競標，最終共有10片山場、50.07hm2商品林被贖買，成交價262.3萬元。截至2017年3月28日，永安已完成贖買重點區(qū)位商品林0.213萬hm2。

3.4.2 贖買基本原則

永安市贖買工作采用以政府為主導、社會共同參與的方式，充分調動群眾積極性，讓社會群眾共同參與贖買，減少木材的經營性采伐，加速森林由生產功能向生態(tài)功能的轉變，實現(xiàn)森林綜合效益最大化。

3.4.3 贖買流程

①確定市場主體。永安贖買試點工作采取政府主導與群眾參與相結合的方式，充分調動社會參與積極性，合理配置社會人力、物力及政府資金，努力實現(xiàn)生態(tài)經濟“雙贏”局面。2013年永安市生態(tài)文明建設志愿者協(xié)會成立，其成員包括機關、企事業(yè)單位和個人等。

②科學規(guī)劃。合理制定年度贖買計劃，充分利用可支配財政預算，鼓勵群眾參與林業(yè)改革，加速實現(xiàn)重點生態(tài)區(qū)位商品林的統(tǒng)一收儲管護。

③籌集資金。財政資金每年不少于1 000萬元，森林資源補償費500萬元，其余資金1 500萬元，確保每年籌集資金3 000萬元以上。

④確定贖買價格。由志愿者協(xié)會委托森林資產評估機構依據(jù)樹齡進行分類評估并確定贖買價格。

⑤森林管護機制。贖買合約生效后，志愿者協(xié)會將已收儲的山場撥交給森林資源巡防大隊并進行三年無償管護。

3.4.4 贖買點評

首先，永安市贖買基金來源趨于多元化。資金來源渠道主要有社會募捐、專項資金、上級補助。2015年籌集4 588萬元贖買資金，其中社會募捐1 563萬元，專項資金1 500萬元，上級補助1 525萬元。此外，由于森林永安建設工程贖買的重點區(qū)位商品林已經列入國家戰(zhàn)備儲備林基地建設，接受委托的永安市綠美生態(tài)工程有限公司可向國家開發(fā)銀行申請年均10 000萬元的儲備林貸款。多元化資金來源在一定程度上降低了贖買融資難困境，使贖買工作具有較強可持續(xù)性。

其次，凝聚社會力量，充分調動群眾參與積極性。2013年永安市成立生態(tài)文明志愿者協(xié)會，充分利用政府行政職能、企事業(yè)單位物力資源及社會人力資源，通過贖買等方式對重點生態(tài)區(qū)位商品林進行一次性贖買，推動永安市贖買試點工作。

最后，管護機制應配套落實。在森林永安建設前期，由于森林管護機制不健全，林木盜伐、林地侵占、森林防火力量弱化等現(xiàn)象頻發(fā)，直接導致了林區(qū)治安不穩(wěn)定、森林生態(tài)效益及經濟效益的不完全發(fā)揮。

4 福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買存在的問題

4.1 資金來源渠道較窄，贖買資金不足

重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買具有較強公益性及較不穩(wěn)定的投資預期。實現(xiàn)生態(tài)效益作為重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買的主要政策目標，對社會、個人都具有極強的關聯(lián)性。然而，由于生態(tài)效益屬于公共物品，人們對生態(tài)效益的價值關注較少且投資意愿較低，導致政府贖買工作被迫倚重財政資金，進而造成贖買工作難開展的現(xiàn)象。此外，政府贖買作為林地整合利用的前期投資，由于其后期回報率無法預估，導致社會資金流入可能性較低，政府只能通過不斷壓低贖買價格實現(xiàn)高效收儲。

4.2 林農利益無法得到切實維護

按照《福建省人民政府辦公廳關于印發(fā)福建省重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買等改革試點方案的通知》（閩政辦〔2017〕9號）規(guī)定的程序與要求，重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買須做到“公開、公平、公正”。然而，在實際贖買交易中，交易雙方往往無法站在同一高度，進行自主公平交易。

從動機角度考慮，自“十三五”天然林全面商業(yè)禁伐政策出臺后，林農喪失對林木自主處置權，林地也由財富變?yōu)樨摾邸Ｖ攸c生態(tài)區(qū)位林贖買對于林農而言，既是一種實現(xiàn)自救的途徑，又是一種被迫就范的必然。倘若放任林地荒廢，管護成本和時間成本必將造成更大經濟損失，而政府贖買恰好滿足林農林地轉手的需求。政府以低于市場交易指導價的贖買價格收儲林地，雖然實現(xiàn)了部分林農盤活資產的意愿，但也在一定程度上加重其余林農心理負擔，繼而成為一種心理攻勢，迫使余下的不愿降價或流轉林地的林農屈服形勢，選擇政府贖買。

從定價考慮出發(fā)，林農由于從眾心理和急于盤活資產的心理，可能被迫壓低價格以爭取優(yōu)先贖買資格。雖然在一定程度上降低了林農的時間等待成本，但這也導致林農喪失自主定價的權利，而這與贖買的“公平”原則明顯不相符。

4.3 林地贖買價格制定機制有待探索

①贖買標的物包括林木所有權及林地經營權，然而贖買價格僅以林木當前市場交易價格為主要依據(jù)，缺乏對林地經營權的價值評估；②贖買使林地的社會保障功能無法充分發(fā)揮[9]；從林農角度出發(fā)，林地既是一種生產資料與投資載體，也是一種生活資料與養(yǎng)老工具。政府贖買價格制定機制缺乏對林地未來收益的衡量，未充分保障林農合法利益。

從政府角度來看，采取公開競價的定價機制更切合政府立場。通過公開招投標，政府以林農自愿的、可接受的低價對林地進行順序收儲。這既不違背“公開、公平、公正”及“自愿、有償”的贖買原則，又能在政府預算范圍內實現(xiàn)對重點生態(tài)區(qū)位商品林的高效收儲。從林農角度來看，林農更傾向于談判協(xié)商式定價機制。一次性贖買不僅是對林木價值的買斷，更使林農喪失其對林地的使用權。因此，林農更希望以可協(xié)商的相對“高價”減少自身經濟損失。然而，在目前贖買模式下由于二者訴求難以兼顧，贖買價格的制定難度大。

4.4 林主出售意愿不高

在調研中，發(fā)現(xiàn)部分林農不愿意出售重點生態(tài)區(qū)位的商品林，原因如下：

①林木與林地的價值未得到準確估計。市場指導價的確定缺乏對林地使用費的考慮。而組織公開招投標會則是利用林農急于脫手林地的心理，不斷降低贖買價格，使政府能以更低價格收儲更多林地，加快林地贖買進度。雖實現(xiàn)政府的高效贖買，但由于贖買價格太低，林農福利損失程度不斷提升，進而導致林農對林地流轉的積極性逐漸下降，不利于重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買的長遠實施。

②林農將永久失去林地。一方面，山林自帶的精神文化增強林農對林地的保留意愿。林農對傳承的林地帶有一種敬畏之情，認為祖宗之物不可棄，降低了林地流轉可能性。另一方面，林地具有社會保障功能，林地流轉則意味著林農主動放棄該塊收益。贖買的對象包括林木所有權和林地使用權，而買斷林地使用權則將導致林農喪失未來林地收益的權利。出于保守的預期考慮，林農會選擇持有部分林地。

4.5 贖買后重點生態(tài)區(qū)位商品林管護問題

①由于林區(qū)位置較偏僻，只有少數(shù)地區(qū)設有正規(guī)行政執(zhí)法駐點。案發(fā)時，由于距離遠、人員調動難、信息滯后等因素影響，出警慢、警示作用低、線索中斷等現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，由于執(zhí)法人員對林區(qū)認識不足，排查工作難度大，造成處置難落實，懲罰力度弱及犯罪成本低的現(xiàn)象。

②由于農民素質普遍不高、法律意識較差，且對犯罪行為認知不足，直接導致林木盜伐、肆意侵占林地、惡意縱火等違法現(xiàn)象頻發(fā)，擾亂林區(qū)治安環(huán)境。

③隨著林地使用權及林木所有權的剝離，林農對收儲林地的關心程度下降。森林防火力量日益弱化，管護難度不斷增大。

④林區(qū)巡防隊伍綜合素質不高且趨于老齡化。林區(qū)管護制度不健全導致巡防隊伍建設落后，巡防員主要以中老年人為主。

5 建議

5.1 多元化籌集重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買資金

一方面，可針對已收儲的林木進行多元化經營，適當發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、森林碳匯交易及林下套種、補種等，爭取提高林業(yè)生產收入在收儲資金中的比例，以推進林業(yè)贖買工作穩(wěn)步實施。

另一方面，資金總量與收儲面積密切相關，穩(wěn)定而足量的資金流是實現(xiàn)重點區(qū)位商品林贖買的基礎。相較于其他來源，政策來源相對穩(wěn)妥且資金流量大。各縣（市）應積極爭取國家、省級、市級政策資金，推動各地贖買。

5.2 設法提高林主出售意愿

重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買政策的制定更側重于生態(tài)考慮而缺少對林農利益的維護。福建省作為全國六大林區(qū)之一，森林覆蓋率高達65.95%，是林業(yè)大省。然而，由于近年政策變動，林農交易自由受到一定程度的限制，林農利益被損害的同時林農的生產積極性也有所波動。政府應深入基層，調查民生民情，加強對林農訴求的關注，以制定更切合區(qū)域實情與民意的政策。此外，政府還應對僵持不下的重點生態(tài)區(qū)位林進行深入調查，根據(jù)具體情況調整解決方案，增強實施方法的靈活性。

5.3 科學確定贖買價格，切實維護林農利益

①提高贖買價格，充分考慮林農經濟效益，優(yōu)化價格制定機制。首先，充分考慮林農進行土地流轉的機會成本并予以適當補償，減少林農福利損失。其次，將林地經營預期收益納入贖買價格制定考慮范圍。

②在當前價格機制下，對收儲林地未來收益進行合理評估并按照一定比例提取資金，用于建立基金會。基金會可根據(jù)實際情況為林農提供創(chuàng)業(yè)資金貸款及適當經濟救助等。使基金會在一定程度上發(fā)揮等同于林地的社會保障功能。

5.4 加強贖買后重點生態(tài)區(qū)位商品林管護

重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買的根本目的是通過對特定區(qū)域林地進行收儲管理，通過林分改造等途徑，最終實現(xiàn)森林生態(tài)效益最大化。然而，贖買與收儲僅是實現(xiàn)生態(tài)效益的開端，對林木的合理管護才是實現(xiàn)森林生態(tài)效益的核心環(huán)節(jié)。

5.4.1 創(chuàng)新巡防機制，加強護林隊伍建設

①結合科技產品對巡防隊日?？记谶M行完善，在確保巡防頻率的基礎上提高工作質量。增加巡防點，加大管護覆蓋面，加強隊伍對自然病蟲害及火災的監(jiān)視力度，切實做到及時管護、高效處理；②規(guī)范地區(qū)護林隊伍組建選拔機制，整頓當前存在的掛名、空崗、權責不一等現(xiàn)象，以年齡、才干等實際情況為主要衡量依據(jù)，根據(jù)隊伍不同角色需求逐一進行條件匹配。同時，應加強巡防隊伍同林區(qū)群眾聯(lián)系，深入了解林區(qū)實際情況，為應對突發(fā)事件及日常工作奠定基礎。

5.4.2 加大林區(qū)法律宣傳力度，強化林區(qū)行政執(zhí)法力度

①強化林區(qū)執(zhí)法力度，適當增加警力駐點。同時，加大對林業(yè)犯罪的懲罰力度，提高犯罪成本；②加大林區(qū)法律宣講力度，從根本上提高林農綜合素質，強化道德約束。

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［責任編輯：鄭德勝］

Discussion on Redemption of Commercial Forest of Key Ecological Location in Fujian province

LINYan1,CHENZhi-qi2,CHENQin1,Pan Hui3
(1.Economics College of Fujian Agriculture and Forestry University,Fuzhou 350002,China;2.Traffic and Civil EngineeringCollege ofFujian Agriculture and ForestryUniversity,Fuzhou 350002,China;3.College ofMinJiang,Fuzhou 350108,China)

This paper introduces the Fujian province key ecological location of commercial forest redemption pilot reform,using the research methods of comparative analysis,respectively in Dongshan County,Zhenghe County,Wuyishan City,Yongan city and the purchase method and work implementation were analyzed and superiority for different modes of redemption and limitations of the proposed review.Through a comprehensive reviewof all key ecological the location of the commercial forest purchase model, found that the current location of key ecological redemption mode has the following five specific questions: the capital source channel is narrow,the redemption of insufficient funds,farmers’interests cannot be effectively maintained,woodland redemption price setting mechanism need to be explored,owners’will of sell is not high,commodity forest of key ecological location manage and protect difficultly after the redemption.Aiming at the above problems,put forward the suggestions that diversification raise redemption funds of key ecological location of commercial forest,try to improve the forest owners willingness to sell, scientifically determine the purchase price,earnestly safeguard the interests of foresters,strengthen the management and protection ofkeyecological forest after redemption.

Government Purchase;KeyLocation;Commercial Forest;Fund

F326.20

：A

：1673-5919（2017）02-0011-07

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.02.003

2017-03-09

福建農林大學博士后基金（編號132300081）

林琰（1996-），女，福建福州人，在讀本科生。

陳欽（1968-），男，福建永泰人，教授，博士后，博士生導師。研究方向：森林生態(tài)經濟和林業(yè)財務會計。