劉 剛，何 瑩，杜 群

（1.浙江省林業(yè)基金管理服務(wù)中心,杭州 310026；2.安吉縣林業(yè)局，浙江 安吉 313300）

改革實(shí)踐

浙江林業(yè)利用世界銀行貸款項(xiàng)目的實(shí)踐與思考

劉 剛1，何 瑩2，杜 群1

（1.浙江省林業(yè)基金管理服務(wù)中心,杭州 310026；2.安吉縣林業(yè)局，浙江 安吉 313300）

總結(jié)浙江省利用世界銀行貸款發(fā)展林業(yè)項(xiàng)目的實(shí)踐歷程和主要成效，分析當(dāng)前新常態(tài)下開(kāi)展國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)政策為今后利用國(guó)際金融組織貸款提出了建議。

世行貸款；項(xiàng)目；林業(yè)

我國(guó)林業(yè)首次利用世界銀行貸款以來(lái)，國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目已從單一的木材和林果生產(chǎn)向森林生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)、生物多樣性保護(hù)、土地退化治理和林農(nóng)增收致富等多目標(biāo)轉(zhuǎn)變[1]。20世紀(jì)90年代至今，浙江省先后實(shí)施了三期世界銀行貸款林業(yè)項(xiàng)目。這些外資項(xiàng)目在帶來(lái)巨額林業(yè)建設(shè)資金的同時(shí)，也引進(jìn)了先進(jìn)的管理理念、完善的管理機(jī)制和寶貴的技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，在浙江省生態(tài)建設(shè)和林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。黨的十八大以來(lái)，隨著我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等宏觀體制改革的不斷深入，浙江省林業(yè)在利用世界銀行貸款項(xiàng)目上顯現(xiàn)出復(fù)雜的形勢(shì)和局面。在當(dāng)前習(xí)總書(shū)記提出“兩山理論”和建設(shè)生態(tài)文明的新形勢(shì)下，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新林業(yè)外資項(xiàng)目管理，進(jìn)一步發(fā)揮其作用和效益。

1 浙江省林業(yè)外資項(xiàng)目實(shí)施成效

1990年浙江省開(kāi)始實(shí)施“世行貸款國(guó)家造林項(xiàng)目”，由此拉開(kāi)了大規(guī)模利用外資發(fā)展林業(yè)的序幕。20多年來(lái)，浙江省林業(yè)外資項(xiàng)目取得了豐碩成果。先后完成了三期世行貸款項(xiàng)目，分別是“世界銀行貸款國(guó)家造林項(xiàng)目”（一期）和“世界銀行貸款森林資源保護(hù)和發(fā)展項(xiàng)目”（二期）；“世界銀行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”（五期）。

1.1 世界銀行貸款國(guó)家造林項(xiàng)目

“世界銀行貸款國(guó)家造林項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱(chēng)一期項(xiàng)目）于1990—1997年在浙江省慶元縣等12縣（市）實(shí)施，主要內(nèi)容為建設(shè)速生豐產(chǎn)林。經(jīng)過(guò)8年的實(shí)施，項(xiàng)目完成造林面積6.15萬(wàn)hm2，其中：杉木造林5.587萬(wàn)hm2，馬尾松造林0.373萬(wàn)hm2，火炬松造林0.113萬(wàn)hm2，闊葉樹(shù)造林0.073萬(wàn)hm2。實(shí)際完成投資21 287.18萬(wàn)元，其中世界銀行貸款11 416.85萬(wàn)元，國(guó)內(nèi)配套9 870.33萬(wàn)元[2]。世行一期項(xiàng)目建立了完善的組織管理機(jī)構(gòu)、管理制度和運(yùn)作機(jī)制，為此后外資項(xiàng)目的引進(jìn)、實(shí)施、管理等奠定了良好的技術(shù)和隊(duì)伍基礎(chǔ)，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

1.2 世界銀行貸款森林資源保護(hù)和發(fā)展項(xiàng)目

“世界銀行貸款森林資源保護(hù)和發(fā)展項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱(chēng)二期項(xiàng)目）于1994—2000年在浙江省臨安市等15個(gè)縣（市）實(shí)施，主要內(nèi)容為發(fā)展速生豐產(chǎn)林。項(xiàng)目共完成造林面積5.18萬(wàn)hm2，其中杉木造林1.567萬(wàn)hm2，馬尾松造林0.506 7萬(wàn)hm2，火炬松造林0.36萬(wàn)hm2，濕地松 0.587 萬(wàn) hm2，闊葉樹(shù)造林 0.3 萬(wàn) hm2，毛竹造林0.42萬(wàn)hm2，毛竹墾復(fù)1.44萬(wàn)hm2。項(xiàng)目實(shí)際完成投資19 898.2萬(wàn)元，其中世界銀行貸款7 492.9萬(wàn)元，國(guó)內(nèi)配套12 405.3萬(wàn)元。世行二期項(xiàng)目在實(shí)施范圍、建設(shè)內(nèi)容等方面都較一期有所擴(kuò)大。

1.3 世界銀行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目

“世界銀行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目”（簡(jiǎn)稱(chēng)五期項(xiàng)目）于2011—2016年在環(huán)杭州灣地區(qū)的臨安、富陽(yáng)、安吉和德清4個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施，建設(shè)內(nèi)容為開(kāi)展人工純林生態(tài)修復(fù)，主要采用林下補(bǔ)植的方式進(jìn)行，包括闊松混交林、闊松竹混交林、闊杉混交林、闊杉竹混交林、闊板栗混交林和闊茶葉混交林等6個(gè)技術(shù)模型。項(xiàng)目實(shí)施6年，完成人工純林生態(tài)修復(fù)2萬(wàn)hm2。與前兩期世行項(xiàng)目相比，這期項(xiàng)目圍繞生態(tài)建設(shè)，以純林生態(tài)修復(fù)、改善森林生態(tài)功能、構(gòu)建多功能人工林為目的，在項(xiàng)目的實(shí)施目標(biāo)和內(nèi)容上都作了較大調(diào)整，更加切合當(dāng)前生態(tài)建設(shè)的需求。

2 取得成效和存在問(wèn)題

浙江省林業(yè)利用外資項(xiàng)目由于領(lǐng)導(dǎo)重視、財(cái)政支持、管理完善，同時(shí)加大了科技投入，抓好了關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)化了資金使用和監(jiān)督，取得了顯著成效，為林業(yè)建設(shè)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，在面對(duì)新常態(tài)、新形勢(shì)、新任務(wù)上，林業(yè)利用外資項(xiàng)目還存在著一些急需解決的問(wèn)題。

2.1 取得成效

2.1.1 拓寬了林業(yè)投融資渠道

浙江省實(shí)施的三期世行貸款項(xiàng)目投資分別為2.13億元、1.99億元和2.86億元，分別是全省林業(yè)系統(tǒng)同期單項(xiàng)投資額最大的營(yíng)造林項(xiàng)目，成為全省營(yíng)造林的主力軍。因此，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款的投入，大大拓寬了林業(yè)投融資渠道，有效彌補(bǔ)了林業(yè)建設(shè)資金的不足。

2.1.2 促進(jìn)了林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展

各期林業(yè)外資項(xiàng)目，均圍繞當(dāng)時(shí)的林業(yè)中心工作，在促進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。世行一期、二期項(xiàng)目合計(jì)完成造林面積11.333萬(wàn)hm2，為浙江省增加森林覆蓋率1.1個(gè)百分點(diǎn)，大大促進(jìn)了浙江省速豐林建設(shè)步伐，目前浙江省現(xiàn)存的高質(zhì)量用材林，絕大部分為世行項(xiàng)目林，曾有人稱(chēng)世行項(xiàng)目建設(shè)了“木材倉(cāng)庫(kù)”和“綠色銀行”，可謂名副其實(shí)。2016年底竣工的世行貸款林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目完成純林生態(tài)修復(fù)面積達(dá)2.4萬(wàn)hm2，也將顯著改善項(xiàng)目區(qū)的森林生態(tài)狀況，進(jìn)而改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境。

2.1.3 提高了當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)收入

林業(yè)外資項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大、投入水平高，在提高林農(nóng)收入，提供就業(yè)崗位方面產(chǎn)生了巨大的社會(huì)效益。一方面，世行項(xiàng)目均具有一定的經(jīng)濟(jì)收益，農(nóng)民能從項(xiàng)目中直接增收；另一方面，營(yíng)造林項(xiàng)目勞務(wù)投入比重大，項(xiàng)目實(shí)施和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中能為農(nóng)民提供大量的勞務(wù)收入。如世行一期、二期項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)共投入1 814萬(wàn)工，按每人每年投工250天計(jì)算，兩個(gè)項(xiàng)目在建設(shè)期內(nèi)分別為當(dāng)?shù)卦黾恿? 373人/年和4 700人/年的就業(yè)機(jī)會(huì)。2.1.4 提升了林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平

國(guó)外金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目管理規(guī)范，對(duì)環(huán)保、勞動(dòng)安全、管理程序等方面的要求高，從而形成了倒逼機(jī)制，促進(jìn)了浙江省林業(yè)項(xiàng)目管理水平的提高。世行貸款項(xiàng)目建立了組織、計(jì)劃、采購(gòu)、質(zhì)量、資金、科技推廣與培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等八大管理支持體系，以及與之相配套的嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾磙k法，形成了系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化、制度化的項(xiàng)目管理體制。實(shí)行了資金支付報(bào)賬制、造林施工合同制等一整套質(zhì)量控制制度，有力保證了工程建設(shè)質(zhì)量和進(jìn)度，真正將林業(yè)工程項(xiàng)目管理引入到了正規(guī)化和科學(xué)化的軌道。這些先進(jìn)的項(xiàng)目管理理念、管理方式和管理技術(shù)滲透到了全省林業(yè)建設(shè)的方方面面，已被越來(lái)越多的項(xiàng)目所效仿和采用，產(chǎn)生了巨大的示范和輻射作用。

2.2 存在問(wèn)題

2.2.1 外資項(xiàng)目管理隊(duì)伍十分薄弱

基層管理隊(duì)伍薄弱是外資項(xiàng)目管理面臨的重大問(wèn)題。外資項(xiàng)目的階段性特征明顯，因此，各項(xiàng)目縣成立的項(xiàng)目管理辦公室大多是臨時(shí)性的，多數(shù)只是掛靠在營(yíng)林或科技推廣部門(mén)的“兼職機(jī)構(gòu)”。項(xiàng)目辦的技術(shù)人員不但人數(shù)少，而且多為兼職，加上崗位變動(dòng)頻繁，嚴(yán)重影響了項(xiàng)目實(shí)施和管理。近幾年各級(jí)政府對(duì)機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量的控制十分嚴(yán)格，有的甚至在壓縮人員編制，因此一些項(xiàng)目縣林業(yè)部門(mén)雖有心增加管理人員，但也往往得不到機(jī)構(gòu)管理部門(mén)的支持。

2.2.2 基層林業(yè)部門(mén)利用外資的積極性有所降低

由于外資項(xiàng)目管理嚴(yán)格、程序嚴(yán)密、手續(xù)繁多、本息收繳不易，項(xiàng)目實(shí)施需滿足國(guó)內(nèi)、國(guó)外兩個(gè)方面的審批和建設(shè)要求，而且檢查、驗(yàn)收、審計(jì)等制約性管理手段多，使一些縣級(jí)林業(yè)部門(mén)產(chǎn)生了消極心理。 加之近年來(lái)各級(jí)財(cái)政對(duì)林業(yè)的投入逐步加大，一部分基層林業(yè)部門(mén)認(rèn)為外資項(xiàng)目不如內(nèi)資項(xiàng)目容易實(shí)施，因此爭(zhēng)取和實(shí)施外資項(xiàng)目的積極性有所降低[3]。

2.2.3 外資項(xiàng)目還貸機(jī)制不夠健全

營(yíng)造林項(xiàng)目點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣，參加項(xiàng)目實(shí)施的造林主體數(shù)量十分龐大，而且面對(duì)的多是經(jīng)濟(jì)實(shí)力不強(qiáng)、契約意識(shí)相對(duì)淡薄的山區(qū)農(nóng)民，由此帶來(lái)的項(xiàng)目還貸資金收繳任務(wù)十分繁重。同時(shí)，由于林業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的周期長(zhǎng)，在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)前期，項(xiàng)目往往還未產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益，更加重了還貸資金收繳的難度。

3 建議

隨著1985年我國(guó)第一個(gè)世行貸款林業(yè)項(xiàng)目的啟動(dòng)，國(guó)際金融組織使用的先進(jìn)的項(xiàng)目管理模式和項(xiàng)目管理方法開(kāi)始引入林業(yè)，開(kāi)啟了我國(guó)林業(yè)對(duì)外合作的全新發(fā)展歷程，有力地推進(jìn)了林業(yè)項(xiàng)目管理體制機(jī)制的創(chuàng)新[4]。利用世界銀行貸款發(fā)展林業(yè)，對(duì)于解決林業(yè)建設(shè)資金不足，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平的提高都有積極的意義。今后，浙江省還可能利用歐洲投資銀行貸款、亞洲銀行貸款等其他國(guó)際金融組織的貸款或贈(zèng)款，從浙江省林業(yè)利用外資現(xiàn)狀看，還存在著一些不利于外資項(xiàng)目規(guī)模擴(kuò)大和質(zhì)量提升的制約因素。為進(jìn)一步做好浙江林業(yè)利用外資工作，需要從以下幾方面抓好落實(shí)。

3.1 緊緊圍繞林業(yè)中心工作做好外資項(xiàng)目管理

浙江省林業(yè)中心工作是實(shí)施林業(yè)外資項(xiàng)目出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只有緊緊圍繞林業(yè)中心工作進(jìn)行謀劃、實(shí)施和管理，外資項(xiàng)目才能顯現(xiàn)強(qiáng)大的生命力。浙江省實(shí)施的每一期外資項(xiàng)目從醞釀構(gòu)思、謀劃籌備到建設(shè)實(shí)施、竣工運(yùn)營(yíng)，始終堅(jiān)持圍繞浙江省林業(yè)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，堅(jiān)持以各個(gè)歷史時(shí)期林業(yè)中心任務(wù)為導(dǎo)向，堅(jiān)持服從和服務(wù)于林業(yè)工作大局。自實(shí)施“世行貸款國(guó)家造林項(xiàng)目”以來(lái)，浙江省經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)型，林業(yè)經(jīng)歷了從以木材生產(chǎn)為主到以生態(tài)建設(shè)為主的歷史轉(zhuǎn)變。伴隨林業(yè)功能地位的變化，外資項(xiàng)目的目標(biāo)任務(wù)和建設(shè)內(nèi)容也悄然發(fā)生變化，但任務(wù)和內(nèi)容的每一次變化都契合林業(yè)工作大局。因此，今后林業(yè)引進(jìn)外資工作要繼續(xù)堅(jiān)持這一原則，在充分分析研究浙江林業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展方向的基礎(chǔ)上，把握中心點(diǎn)，找準(zhǔn)切入口，積極參與到林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)當(dāng)中，這樣才能更好地發(fā)揮外資項(xiàng)目的效益。

3.2 充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)實(shí)施項(xiàng)目的積極性

縣級(jí)林業(yè)部門(mén)是實(shí)施好外資項(xiàng)目的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，承擔(dān)著項(xiàng)目資金管理、技術(shù)管理等具體工作，任務(wù)重、責(zé)任大。由于各方面的原因，近年來(lái)，外資項(xiàng)目的吸引力和縣級(jí)林業(yè)部門(mén)利用外資的積極性有所降低。為了進(jìn)一步做好利用外資工作，提高項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量和成效，迫切需要調(diào)動(dòng)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)的積極性。首先，要加大宣傳，充分展現(xiàn)外資項(xiàng)目在彌補(bǔ)林業(yè)建設(shè)資金不足、帶動(dòng)建設(shè)理念與管理手段升級(jí)、推廣林業(yè)先進(jìn)技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，倡導(dǎo)基層林業(yè)部門(mén)樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光和事業(yè)意識(shí)，積極參與到利用外資工作中去；其次，要針對(duì)基層林業(yè)需求設(shè)置項(xiàng)目，既要圍繞林業(yè)中心工作，又要貼近基層工作實(shí)際，確保項(xiàng)目的可操作性；第三，要建立獎(jiǎng)優(yōu)機(jī)制，對(duì)利用外資工作成績(jī)顯著的單位和個(gè)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并優(yōu)先安排其他建設(shè)項(xiàng)目。

3.3 切實(shí)加強(qiáng)外資項(xiàng)目管理隊(duì)伍常態(tài)化

隊(duì)伍建設(shè)特別是縣級(jí)管理隊(duì)伍建設(shè)是實(shí)施好外資項(xiàng)目的重中之重。由于外資項(xiàng)目不是經(jīng)常性項(xiàng)目的階段性特征，縣級(jí)林業(yè)部門(mén)一般不會(huì)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的外資項(xiàng)目機(jī)構(gòu)或部門(mén)，而僅僅在承擔(dān)外資項(xiàng)目時(shí)成立臨時(shí)的外資項(xiàng)目管理部門(mén)。針對(duì)縣級(jí)林業(yè)部門(mén)外資項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)缺失、人員不整等問(wèn)題，盡快把隊(duì)伍建設(shè)提上議事日程。在外資項(xiàng)目前期準(zhǔn)備中，要把縣級(jí)管理隊(duì)伍建設(shè)作為縣級(jí)申報(bào)外資項(xiàng)目的基本條件，一是凡實(shí)施外資項(xiàng)目的縣級(jí)林業(yè)部門(mén)，必須成立專(zhuān)門(mén)的常態(tài)化管理機(jī)構(gòu)；二是要充實(shí)專(zhuān)職人員，配備林業(yè)、財(cái)務(wù)等方面有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員。鑒于目前人員編制管理嚴(yán)格的現(xiàn)狀，在增加人員編制的同時(shí)，可采用聘任制的方式，向各社會(huì)聘請(qǐng)項(xiàng)目經(jīng)理、財(cái)務(wù)經(jīng)理等技術(shù)人員參與項(xiàng)目管理，彌補(bǔ)技術(shù)人員不足。

3.4 積極開(kāi)展還貸保障機(jī)制的研究與探索

按時(shí)還貸是事關(guān)國(guó)家信譽(yù)和政府形象，能否按時(shí)償還貸款是外資項(xiàng)目實(shí)施成效的重要評(píng)價(jià)指標(biāo)和金融機(jī)構(gòu)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。要確保貸款及時(shí)、足額償還，關(guān)鍵是要建立完善的還貸保障機(jī)制。對(duì)于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益或收益不足以支付貸款本息的生態(tài)項(xiàng)目，要落實(shí)縣級(jí)財(cái)政全額還款的還貸機(jī)制，確保貸款借得來(lái)、還得上。對(duì)于有經(jīng)濟(jì)收益、由實(shí)施主體承擔(dān)本息償還責(zé)任的項(xiàng)目，縣級(jí)政府與實(shí)施主體之間要明確轉(zhuǎn)貸權(quán)益，積極探索抵押、擔(dān)保等保障方式，一旦發(fā)生實(shí)施主體無(wú)法足額還款的情況，政府有一定的還款資金來(lái)源。由于林業(yè)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化起步晚、進(jìn)展慢，金融工具在林業(yè)上的應(yīng)用還不夠成熟，采用抵押、擔(dān)保等方式來(lái)保障還款來(lái)源還需要進(jìn)一步探索。此外，林業(yè)項(xiàng)目同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，政府須建立風(fēng)險(xiǎn)基金，一旦實(shí)施主體還款不足時(shí)，政府可利用風(fēng)險(xiǎn)基金支付貸款本息。

參考資料：

[1]許傳德,萬(wàn)杰.林業(yè)利用國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目特點(diǎn)分析[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012(2):37-38.

[2]鄢振武,汪傳佳,秦國(guó)峰,等.生態(tài)經(jīng)濟(jì)型林業(yè)經(jīng)營(yíng)技術(shù)[M].北京：中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2001.

[3]王宏,王國(guó)勝,王周緒,等.國(guó)際金融組織貸款營(yíng)林項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)———以世行貸款中國(guó)林業(yè)綜合發(fā)展項(xiàng)目為例[J].林業(yè)資源管理,2016,8(4):19-23.

[4]董暉.我國(guó)林業(yè)利用外資項(xiàng)目發(fā)展歷程研究[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011(4):50-52.

Practice of and Reflections on Developing Forestry with World Bank Loans in Zhejiang

LIUGang1，HEYing2，DUQun1
(1.Zhejiang Forestry Fund Management Service Center,Hangzhou 310026,China;2.Anji County Forestry Bureau,AnjiZhejiang313300,China)

The article sums up the practice and achievements of Zhejiang Province in developing its forestry with World Bank loans.Efforts are also made to analyze the problems and challenges encountered in launching IFC loan projects under the new normal.Then,based on relevant policies in China,suggestions are made regarding how to utilize IFC loans in the future.

world bank loan;project;forestry

F326.2

A

1673-5919（2017）06-0018-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2017.06.004

2017-09-12

劉剛（1980-），男，山東濰坊人，工程師。研究方向：林業(yè)外資項(xiàng)目管理和森林保護(hù)。

鄭德勝］