何志國，胥東海，羅漾明，彭華興

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

基于高原地區(qū)現(xiàn)行退耕還林生態(tài)補償機制研究
——以昌都市為例

何志國，胥東海，羅漾明，彭華興

(國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

通過運用直接成本和機會成本的方法，對高原地區(qū)退耕還林現(xiàn)行的生態(tài)補償標準進行研究，以期進一步建立更為健全的生態(tài)補償機制。結果顯示退耕還林應有的補償標準為9 253.3元/hm2，而現(xiàn)行的補償標準僅為3 600元/hm2，無法滿足退耕還林參與者生產(chǎn)生活和生態(tài)經(jīng)濟建設的需要；根據(jù)實際情況，提出擴展補償途徑及方法，同時建立健全生態(tài)補償保障機制,以促進昌都市退耕還林工程的有序進行。

退耕還林；生態(tài)補償；機制；高原

生態(tài)文明建設是可持續(xù)發(fā)展的必要條件之一，對維護社會穩(wěn)定、人類身心健康起著至關重要的作用[1]。為改善人類社會經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)環(huán)境所造成的傷害，生態(tài)補償被首次提出，并受到社會的廣泛關注。生態(tài)補償是指用在原有經(jīng)濟發(fā)展模式下受益者對社會、環(huán)境的一種反哺，達到社會、經(jīng)濟和生態(tài)間的平衡，并最終實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[2]。我國生態(tài)補償機制起步較晚，到近幾年才逐漸引起關注[3]，主要涵蓋森林、礦藏、草原等方面，但在高原寒冷干旱地區(qū)的研究較少。

西藏自治區(qū)作為世界屋脊，是多個河流的源頭，對氣候的影響起著非比尋常的作用，更是在國家戰(zhàn)略——“兩屏三帶”生態(tài)安全格局中扮演著重要角色，但自然環(huán)境惡劣、生態(tài)薄弱，恢復能力差。對此，國務院于2009年2月，通過了《西藏生態(tài)安全屏障保護與建設規(guī)劃》，標志著西藏生態(tài)安全屏障保護與建設工程上升至國家重點生態(tài)工程[4]。截至目前，西藏已逐步落實退耕(牧)還林(草)等相關生態(tài)建設工程建設，并取得良好效果，生態(tài)環(huán)境日益改善。但在生態(tài)補償規(guī)章制度方面還沒構建相應的體系，在受益者和受害者、保護者和破壞者當中，仍存在分配不公的現(xiàn)象，阻礙著生態(tài)修復、恢復工程的實施與發(fā)展[5]。為改善這一現(xiàn)狀，本文以昌都市為例，研究高原地區(qū)的生態(tài)補償標準，構建相應機制，為推進生態(tài)環(huán)境建設提供理論依據(jù)。

1 昌都概況

昌都市位于西藏東部，屬溫帶濕潤氣候，年平均氣溫8 ℃ ，年均降水量400～600 mm,降水季節(jié)分配極不均勻，11月至次年4月平均降水量僅為41.7 mm，占年降水量9.1%。該區(qū)山高谷深、地形破碎，導致氣候多樣化與帶狀特征十分明顯，植被類型較豐富。2015年政府公告顯示，昌都市總人口76萬人，其中農牧業(yè)人口占76%，藏族是主要民族，占總人口的95%以上[6]。根據(jù)2015年西藏統(tǒng)計年鑒顯示，2015年昌都市生產(chǎn)總值達132.02億元，其中三大產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值分別為：21.63億元、53.45億元和56.94億元，全年財政總收入完成10.24億元；農牧民人均純收入7 311元，增長14.8%。

該區(qū)域人口密度不大，但山高坡陡，適宜聚居的土地資源十分有限，因人口增長迅速導致聚落人地關系緊張，并對脆弱的聚落生態(tài)環(huán)境造成一定的破壞，加之復雜多樣的聚落原生環(huán)境問題，也是我國生態(tài)環(huán)境問題以及農牧矛盾較突出的貧困地區(qū)[8]。

2 現(xiàn)行退耕還林補償標準與上一輪對比

目前，昌都市退耕還林補償標準按2014年頒布的《關于擴大新一輪退耕還林還草規(guī)模的通知》規(guī)定執(zhí)行，在5年之內，分別在第一、第三和第五年發(fā)放補助7 500元/hm2,4 500元/hm2和6 000元/hm2。實際發(fā)放補助總計為18 000元/hm2，按5年算，即新一輪補償標準年均3 600元/hm2。

根據(jù)實地調查得知，昌都市在2005年以前，按2 250 kg/hm2標準補償糧食，自2005年開始，改按3 150元/hm2標準發(fā)放補貼，即糧食補貼為3 150元/hm2，總計6 750元/hm2。但是在新一輪退耕還林補償標準中，該項并沒有出現(xiàn)。

昌都市2015年的GDP總值為136億元，相較于2005年(當時為昌都區(qū))的28億元增長了近4倍。而現(xiàn)行的退耕還林補助標準不但沒有在原有基礎上有所增長，反而縮減，只相當于上一輪補助的53.33 %，直接腰斬。這一增一減將嚴重打擊農民退耕還林參與的積極性，阻礙退耕還林工程的穩(wěn)步推進。

3 研究方法

3.1 區(qū)域生態(tài)補償標準計算方法

補償標準作為生態(tài)補償理論研究的核心問題，是生態(tài)補償機制能否順利運行并達到最終效果的關鍵。合理的補償金，既能調動居民保護環(huán)境的積極性，加大政府、社會的關注度，正面影響生態(tài)修復和生態(tài)保護等工程，更是當?shù)刎毨Ь用衩撠毜闹匾緩絒9]。補償標準的制定過程是嚴謹、科學、繁雜的，既要達到生態(tài)修復、保護的效果，也要考慮到各方的接受程度，尤其是補償方的承受力[10]。

生態(tài)補償標準，在區(qū)域尺度上常見的計算方法有：生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)足跡計算和生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失。

生態(tài)系統(tǒng)服務價值，挖掘出生態(tài)服務功能的隱藏價值，及其對于整體的經(jīng)濟影響，可以直觀反映補償標準該有的額度。但是就現(xiàn)實而言，昌都市退耕的農民具有生態(tài)受益者和受損者雙重身份，該價值更多當作理論上限值來參考[3]。

生態(tài)足跡法，通過計算不同類型土地的生態(tài)生產(chǎn)力和生態(tài)承載力的差值，得出該有的補償標準。不過在前期數(shù)據(jù)收集過程中，不同土地類型及生物消耗的前期數(shù)據(jù)收集量過于龐大，在操作過程中容易疏漏造成偏差，不易執(zhí)行。所以，該方法也不適用于計算補償標準。

從制定昌都市生態(tài)補償標準的可操作性方面考慮，本文采用生態(tài)保護者的投入和機會成本的損失的方法。

3.2 昌都市退耕還林補償標準的計算

昌都市的補償標準中，包含了直接成本和機會成本，直接成本是指人財物等資源，機會成本是指人們?yōu)楸Ｗo當?shù)丨h(huán)境放棄了部分經(jīng)濟發(fā)展的利益，這些都是退耕還林工程中必有的補償標準。

昌都市退耕還林工程的直接成本主要是造林、育林、管理和維護成本等。根據(jù)《昌都市退耕還林、退牧還草實施方案》的規(guī)定：中央承擔造林、育林所需種苗和基本建設的成本費；地方政府承擔退耕還林工程的管理費；居民承擔退耕還林工程的整地、栽植、撫育、管理和維護等費用。因昌都市并未開展人均林業(yè)生產(chǎn)費用支出(包括林業(yè)生產(chǎn)資料費和林業(yè)服務性費用)信息方面的統(tǒng)計，參照集體和個人所有的國家級公益林森林生態(tài)效益補償標準，包括管護補助支出和公共管護支出兩部分，為225元/hm2。因為集體和個人所有的國家級公益林森林生態(tài)效益補償標準是國家統(tǒng)一劃定，具有保守性，在此作為管護補助支出和公共管護支出的理論下限值。

機會成本主要是農民放棄耕地后的損失部分。昌都市退耕土地主要為坡耕地和沙化地等質量不高的地區(qū)，這些耕地存在土地貧瘠產(chǎn)量低粗放經(jīng)營、管護失調等問題。普遍存在廣種薄收、粗放經(jīng)營、用養(yǎng)失調等問題。例如種植最普遍的青稞，2015年昌都市青稞單產(chǎn)約4 197.5 kg/hm2，取其70 %作為中低產(chǎn)田單產(chǎn)量，約為2 938.25 kg/hm2，按平均4.4元的青稞市場收購價計算[7]，總收益約為12 928.3元/hm2，扣除種子，化肥等物質成本和必要的勞動力等非物質成本共計3 900元/hm2，純收益約為9 028.3元/hm2。這部分收入即為居民的機會成本。直接成本與機會成本之和即為補償標準，約9 253.3元/hm2。

由于生態(tài)效益價值評估理論體系還不夠完善，評估方法尚未確立，核算標準不一，因此生態(tài)補償沒有統(tǒng)一標準[11]，在實際確定補償標準時，還需考慮各級政府的經(jīng)濟實力、補償方的支付態(tài)度和居民的受償?shù)臐M意度等因素，所以最終達成的結果如何，取決于生態(tài)補償項目中受損者和得益者雙方的談判能力，是二者相互博弈的結果[5]。

4 建立健全昌都市生態(tài)補償機制

4.1 生態(tài)補償主體與客體

生態(tài)補償?shù)闹黧w即從生態(tài)資源中獲益的人和損壞生態(tài)環(huán)境的人或者團體[12]。昌都市生態(tài)補償中的主體如下：一是國家及當?shù)卣畽C關，國家及當?shù)卣畽C關作為生態(tài)環(huán)境的管理者，有責任也有義務保護好生態(tài)環(huán)境，也從生態(tài)環(huán)境建設中的獲得主要收益，昌都市嚴重沙化土地以及開墾坡耕地，部分原因是由于上世紀80年代初，實行土地承包制，農民純粹追求最大利益，粗放生產(chǎn)、放牧等，導致部分土地衰退沙化，政府機關要為此承擔一定的責任[12]；二是環(huán)境的損害者，在實際的生活、生產(chǎn)活動中對環(huán)境產(chǎn)生損傷的個人或群體。

生態(tài)補償?shù)目腕w即生態(tài)建設的主要參與者或因此導致自身利益受損的個人或者群體，在現(xiàn)實當中，生態(tài)補償?shù)闹黧w和客體并不明顯，大多數(shù)兼任兩種身份，但其損壞和受益有差別。經(jīng)過引導，農民更多的扮演著客體的角色，通過對農民補償?shù)姆绞絹砀纳粕鷳B(tài)環(huán)境。

4.2 生態(tài)補償途徑及方式

1)現(xiàn)金直補。清晰、明確而直接的方式，經(jīng)過前期調查、計算、協(xié)商等方式，用現(xiàn)金補足相應退耕的農民。本研究中計算得出的9 253.3元/hm2應有補償標準。當然，在實際操作中，協(xié)同其他補償方式和土地實際情況，將適當降低現(xiàn)金補償?shù)牧Χ龋皶r足額完成資金發(fā)放。

2)政策引導。政府應積極承擔政策制定主導者的責任，用政策引導，鼓勵符合要求的農民積極退耕，引導農民再就業(yè)。如：獎勵那些積極響應政策的退耕者，提供護林員、自然區(qū)管護員等相關工作崗位等。

3)實物補償。針對退耕者的生活實際，給予一部分物質補償，如生活物資或者生產(chǎn)資料等。例如：糧食、種子、農具等。

4)技術輸出。一方面對原有優(yōu)良耕地，引進特色種植品種(如松茸、花椒、核桃)，并邀請專家輸出先進種植技術，提高單位產(chǎn)值；另一方面，對已退耕的農戶，積極引導進行林副產(chǎn)品加工、開展林下經(jīng)濟等相關產(chǎn)業(yè)。

4.3 建立健全生態(tài)補償保障機制

生態(tài)補償機制的有效運行，需要一套行之有效的保障機制，根據(jù)昌都市實際情況，建議如下：

4.3.1 健全監(jiān)管機制

生態(tài)補償款要做到?？顚Ｓ?，一方面需要完善的資金使用方案，第一時間兌現(xiàn)補償款；另外一方面要保證信息透明公開，發(fā)放金額、款項等具體數(shù)據(jù)向社會公開，健全相關的規(guī)章制度。同時要監(jiān)管好“退耕還林”中的“林”，利用3S技術、遙感技術等做好造林情況的監(jiān)測工作[13]。

4.3.2 市場化激勵機制

昌都市現(xiàn)在所實行的補償資金主要依靠國家財政和地方政府撥款，資金來源單一，壓力大。應加大農業(yè)、交通等基礎設施建設，引導農民種植效益較好的經(jīng)濟樹種，引入相關企業(yè)，發(fā)展形成以林業(yè)為中心的產(chǎn)業(yè)鏈，激勵更多符合退耕要求的農民參與其中。

4.3.3 生態(tài)保護責任機制

生態(tài)不能光靠建設，更多的是需要保護維護。在“退耕還林”的執(zhí)行過程中，應做到誰拿補償誰維護，誰破壞誰保護。對于沒有切實履行造林護林的個人或者群體，應給與一定的懲罰，如退還補償金等。對于破壞者，可以用罰款、義務護林等方式進行引導教育。

5 結論

生態(tài)補償機制是生態(tài)文明建設重要途徑與保障，本文選取西藏高原地區(qū)東部的昌都市為研究對象，對當?shù)厣鷳B(tài)補償機制進行研究，按直接成本與機會成本計算得出補償標準應為9 253.3元/hm2，現(xiàn)有的補償標準僅為應有補償?shù)?8.90 %，對比上一輪補償標準6 750元/hm2，也只53.33 %的水平，縮減近一半。實際補償遠滿足不了實際需求，就現(xiàn)實情況來看，昌都市地處高海拔地區(qū)，地勢起伏大，當?shù)鼐用癯示勐涫椒植?，良田較少，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，“退耕還林”項目參與者多為低收入或者貧困家庭，現(xiàn)有補償標準還無法達到居民的實際需求和生態(tài)建設的需要。國務院頒布的補償標準沒有按地區(qū)予以區(qū)分，本文按照經(jīng)濟學中的直接成本與機會成本得出的數(shù)據(jù)應更加貼近實際情況，更有利于當?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟建設。補償方式主要以現(xiàn)金方式發(fā)放，略顯單一，應加大在政策、技術和生產(chǎn)資料方面的補助，彌補農戶損失的5 653.3元//hm2機會成本。同時健全生態(tài)補償保障機制，做好監(jiān)管工作，從本質上做到，誰受益誰負責、誰破壞誰治理。

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BoostingtheProperEcologicalCompensationMechanismofReturningLandfromCroplandtoForestryinPlateauArea：A Case Study of Qamdo City

HE Zhiguo，XU Donghai，LUO Yangming，PENG Huaxing

(Central South Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration,Changsha 410014, Hunan, China)

Using the method of direct cost and opportunity cost, this paper took the typical city Qamdo as the research example,studied the current ecological compensation standards of returning farmland to forest in plateau area, so as to establish a proper ecological compensation mechanism. The result showed that the standard of compensation for returning farmland to forest should be 9 253.3 yuan/hm2, while the current compensation standard is 3 600 yuan/hm2, which is impossible to meet the needs of ecological economic construction and the people who participate in returning farmland to forest. So this thesis put forward the further ways of expanding the compensation, establish and improve the security mechanism, aiming to promote the progress of returning farmland to forest project in Qamdo city.

returning land from cropland to forestry；ecological compensation；mechanism； plateau

2017—06—05

何志國(1977—)，男，工程師，碩士研究生，主要從事林業(yè)資源監(jiān)測與調查工作。

F 307.2

B

1003—6075(2017)02—0018—04

10.16166/j.cnki.cn43—1095.2017.02.005