（甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030）

甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)現(xiàn)狀分析

岳青海，趙春林，王登臨，楊 虎，兀 征，王 軍

（甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030）

探究甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)綜合執(zhí)法改革現(xiàn)狀，為新一輪獸醫(yī)體制改革提供參考。本文以2014—2016年度甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)數(shù)據(jù)為對(duì)象，著重分析了綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)前后所面臨的管理機(jī)制不完善，監(jiān)督執(zhí)法力量削弱，行使委托執(zhí)法職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)大，縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)設(shè)置有待規(guī)范等新老問(wèn)題，提出了推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法，積極溝通并爭(zhēng)取支持及做好執(zhí)法銜接，減少職權(quán)委托的有關(guān)建議，以適應(yīng)中央的改革部署及更好的依法履職。

綜合執(zhí)法；獸醫(yī)體制改革；監(jiān)督管理；問(wèn)題；建議

自2007年甘肅省正式啟動(dòng)獸醫(yī)管理體制改革以來(lái)，在各級(jí)政府和獸醫(yī)主管部門的支持下，甘肅省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)管理體制改革和機(jī)構(gòu)建設(shè)工作得到了較快推進(jìn)。新時(shí)期，中央對(duì)行政執(zhí)法工作提出了新的要求，重點(diǎn)在農(nóng)林水利等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。如何響應(yīng)中央的決策部署，同時(shí)兼顧改革對(duì)執(zhí)法實(shí)績(jī)的影響，已成為當(dāng)前各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)面臨的重要課題。

1 基本情況

甘肅省現(xiàn)有14個(gè)市州、86個(gè)縣區(qū)、1 246個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。截至2014年底，省、市、縣三級(jí)均設(shè)立了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，其中30個(gè)單位參公管理。工作中多采用在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所基礎(chǔ)上實(shí)施畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的執(zhí)法模式，98%的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承接了獸醫(yī)主管部門委托的獸藥、飼料和動(dòng)物防疫條件審核等執(zhí)法工作。省、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)分別配置工作人員58人、190人、1 413人，在承接執(zhí)法委托或加掛牌子后均沒(méi)有得到機(jī)構(gòu)編制或人員編制的補(bǔ)充。全省機(jī)構(gòu)具有《事業(yè)單位法人證書》《行政執(zhí)法主體資格證》《組織機(jī)構(gòu)代碼證》和獨(dú)立銀行賬戶的比率分別為88%、92%、82%和74%。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)建設(shè)多采用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所牌子的形式，甘肅省86個(gè)縣區(qū)的1 246個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中共加掛設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所1 243個(gè)，設(shè)置率為99.76%。56個(gè)縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所人財(cái)物歸縣獸醫(yī)局管理，占縣區(qū)總數(shù)的65.12%；30個(gè)縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所人財(cái)物歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，占縣區(qū)總數(shù)的34.88%。

2015年，甘肅省政府開展了綜合執(zhí)法管理體制改革的試點(diǎn)工作，選取定西市、嘉峪關(guān)市作為綜合執(zhí)法試點(diǎn)市，其中定西市綜合執(zhí)法改革進(jìn)程較快。定西市所屬7個(gè)縣區(qū)政府要求剝離包括農(nóng)業(yè)口等15個(gè)部門的行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)，交由縣區(qū)綜合執(zhí)法局統(tǒng)一行使，同時(shí)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立綜合執(zhí)法所，作為縣區(qū)綜合執(zhí)法局的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法工作；其中定西市的5個(gè)縣區(qū)已經(jīng)開展了跨行業(yè)綜合執(zhí)法。目前，定西市各縣區(qū)在省市相關(guān)部門協(xié)調(diào)努力下，保留住了縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，但其中的通渭、渭源、漳縣等3縣所被收回了部分人員編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所部分人員也因此有所流失。嘉峪關(guān)市跨行業(yè)綜合執(zhí)法改革的試點(diǎn)工作目前尚未啟動(dòng)。截至2016年10月，除定西市外，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)各項(xiàng)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)與2014年相比基本穩(wěn)定。

2 存在問(wèn)題

甘肅省幅員遼闊，市州之間、縣區(qū)之間存在的問(wèn)題也因地而異，單就動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理體制現(xiàn)狀和綜合執(zhí)法管理體制改革方面而言，主要存在以下問(wèn)題：

2.1 跨行業(yè)綜合執(zhí)法影響動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)其他保留職權(quán)的正常履職

目前甘肅省定西市的5個(gè)縣區(qū)已經(jīng)正式開展了跨行業(yè)綜合執(zhí)法體系改革的試點(diǎn)。但由于綜合執(zhí)法局屬新設(shè)單位，工作機(jī)制、人員管理等方面還在完善中，縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法案件無(wú)法正常移交，違法行為不能及時(shí)查處，影響動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)其他保留職權(quán)的正常履行。如未來(lái)全面推開跨行業(yè)綜合執(zhí)法，實(shí)行監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)相分離，在改革的同時(shí)必須建立監(jiān)督檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的銜接機(jī)制，建立跨行業(yè)、跨部門的溝通聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2.2 跨行業(yè)綜合執(zhí)法可能削弱動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量

一是省內(nèi)部分縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所一直存在著相當(dāng)數(shù)量的因政策或調(diào)動(dòng)安置的非專業(yè)人員，受專業(yè)技能和任職資格限制，非專業(yè)人員難以較好地參與到動(dòng)物檢疫和監(jiān)督執(zhí)法工作當(dāng)中。二是部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所，尤其是三權(quán)歸鄉(xiāng)政府管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，分所負(fù)責(zé)動(dòng)物防疫工作的人員過(guò)多兼職非本職工作或調(diào)動(dòng)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職從事其他工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所的動(dòng)物防疫日常工作卻被忽視。三是各縣區(qū)所的人員編制數(shù)基數(shù)小，每縣區(qū)所編制平均16.43人，個(gè)別編制緊缺的縣區(qū)所僅有編制4～6人。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量本就薄弱，在機(jī)構(gòu)編制和人員編制“兩個(gè)不突破”的政策背景下，推行跨行業(yè)綜合執(zhí)法，通常要從動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所劃轉(zhuǎn)編制，但除處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)外，其他職責(zé)基本沒(méi)有改變。因此，基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員減少，屆時(shí)將難以承擔(dān)起量大面廣的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所設(shè)置有待規(guī)范

區(qū)別于公安、稅務(wù)、工商等部門，其他部門派出機(jī)構(gòu)設(shè)置均有相應(yīng)的法律、法規(guī)和規(guī)章可依，派出機(jī)構(gòu)職能也有明文規(guī)定。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所的設(shè)置目前沒(méi)有明確的法律依據(jù)，且甘肅省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所多采用縣畜牧獸醫(yī)局發(fā)文（三權(quán)歸縣）或縣畜牧獸醫(yī)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)合發(fā)文（三權(quán)歸鄉(xiāng)）的形式設(shè)置，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站加掛動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所的牌子，執(zhí)行一套人馬、兩塊牌子，這實(shí)質(zhì)上是縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)將行政許可、行政監(jiān)督檢查等法律授權(quán)委托于縣畜牧獸醫(yī)局的派出機(jī)構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所管轄機(jī)構(gòu)，這種作法事實(shí)上于法無(wú)據(jù)。

2.4 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使委托執(zhí)法職權(quán)風(fēng)險(xiǎn)大

為了彌補(bǔ)主管部門執(zhí)法人員的短缺，甘肅省有98%的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)了畜牧獸醫(yī)主管部門或農(nóng)業(yè)主管部門的執(zhí)法委托。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使委托授權(quán)時(shí)必然涉及行政處罰、行政強(qiáng)制、行政監(jiān)督檢查等多類型具體行政行為，任何執(zhí)法職權(quán)種類的缺失都將可能影響到委托執(zhí)法的效率和案件的辦理結(jié)果，但法律明文禁止委托諸如行政強(qiáng)制等的公權(quán)力，執(zhí)法需要和法律規(guī)定之間的矛盾將會(huì)給委托執(zhí)法的主管部門帶來(lái)訴訟風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)期的執(zhí)法委托機(jī)制有必要從制度和機(jī)制上理順。

2.5 縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所機(jī)構(gòu)設(shè)置尚須進(jìn)一步規(guī)范

現(xiàn)今甘肅省部分地區(qū)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)還未能辦理《事業(yè)單位法人證書》《行政執(zhí)法主體資格證》及獨(dú)立銀行賬戶等必要執(zhí)法條件，即使已完成證件辦理的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)還有相當(dāng)一部分單位在人員、工作經(jīng)費(fèi)、硬件等重要方面依賴于主管部門，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)難以依法獨(dú)立開展監(jiān)督執(zhí)法工作，難以保障和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督分所工作。

3 幾點(diǎn)建議

3.1 嘗試推行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法

畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章眾多，執(zhí)法類別和執(zhí)法內(nèi)容也很廣泛，在中央推進(jìn)綜合執(zhí)法體制的政策背景下，也可嘗試爭(zhēng)取地方政府編制部門的支持，整合現(xiàn)有畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法資源，改革當(dāng)前畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法管理體制機(jī)制，在動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，設(shè)立畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，推行畜牧獸醫(yī)系統(tǒng)內(nèi)的綜合執(zhí)法，這將有助于管理權(quán)與執(zhí)法權(quán)的專業(yè)化分工，進(jìn)一步提高行業(yè)管理工作和執(zhí)法工作效率。

3.2 做好前期溝通，積極爭(zhēng)取支持

各地綜合執(zhí)法體制改革目前都處在試點(diǎn)探索階段，編制部門也缺少綜合執(zhí)法改革的成功經(jīng)驗(yàn)，為了避免改革對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的過(guò)度沖擊，動(dòng)物衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)關(guān)注綜合執(zhí)法改革動(dòng)向，將履職情況和有關(guān)建議與主管部門、編制部門及時(shí)溝通，爭(zhēng)取有效政策支持，確保未來(lái)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督其他保留職能能夠正常履行，避免諸如“編走人留、編走事留”等情況的發(fā)生。

3.3 做好執(zhí)法銜接

對(duì)于已經(jīng)剝離行政處罰權(quán)等權(quán)力的地區(qū)，要做好與綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的銜接，積極履行案件移送義務(wù)。對(duì)可能出現(xiàn)的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以人員未配置到位等理由拒絕接收案件移送的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要做好相關(guān)記錄。必要時(shí)，可采取類似執(zhí)法送達(dá)的形式做好案件移交，并保留移交證據(jù)。

3.4 減少委托職權(quán)

目前相當(dāng)一部分基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)承擔(dān)了農(nóng)業(yè)或獸醫(yī)主管部門大量的委托職權(quán)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法力量與執(zhí)法任務(wù)不對(duì)等情況嚴(yán)重。對(duì)未有意向啟動(dòng)綜合執(zhí)法改革的地區(qū)，國(guó)家和省級(jí)層面主管部門有必要啟動(dòng)政策干預(yù)措施，著力解決過(guò)渡職權(quán)委托的問(wèn)題，防止動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督本職弱化以及法律法規(guī)授權(quán)和行政委托職權(quán)瀆職風(fēng)險(xiǎn)增加等問(wèn)題。

[1] 黃朝雄，袁磊，劉期華.基層大部門制農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法體制改革對(duì)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作的影響[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2016，33（10）：58-59

[2] 文煉鋼，羅冬生，陳宇明，等.湖南省長(zhǎng)沙市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作調(diào)研[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2016，33（2）：46-49.

（責(zé)任編輯：孫榮釗）

Analysis on the Building of Animal Health Supervision System in Gansu Province

Yue Qinghai，Zhao Chunlin，Wang Denglin，Yang Hu，Wu Zheng，Wang Jun
（Gansu Animal Health Supervision Institution，Lanzhou，Gansu 730030）

For the purpose of exploring the reform status of comprehensive law enforcement by Gansu animal health supervision system，and providing reference for the next round of veterinary system reform，an analysis was conducted based on data relating to the building of this system during 2014—2016. Major problems faced before and after pilot reform were analyzed emphatically，which included the unsound manage system，poor supervision and law enforcement，high risk of exercising the power of entrusted law enforcement，as well as the improper institution setting in counties and townships. In order to adapt to the reform of central government and to better ful fi ll the responsibilities by veterinary personnel，related proposals were given，such as implementing comprehensive law enforcement in animal husbandry and veterinary industry，communicating actively to rally support，attaching importance to issues concerning coordination for law enforcement，and reducing authorization of functions and powers，and so on.

comprehensive law enforcement；reform towards veterinary system；supervision and management；problems；suggestions

S851.32

C

1005-944X（2017）03-0051-03

10.3969/j.issn.1005-944X.2017.03.013