●郭維真 馬暢

關(guān)于權(quán)力制衡視角下我國國庫經(jīng)理制的探討

●郭維真 馬暢

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，國家財政權(quán)與人民財產(chǎn)權(quán)的兩權(quán)分離與對立決定了對財政權(quán)力進行制約的重要性，而國家對財政的仰仗與內(nèi)在依賴性決定了對財政進行合理安排的必要性，在諸多安排中，國家金庫具有不可替代的地位。國庫聯(lián)結(jié)著一國的財政收入與財政支出，國庫運行機制的合理安排有利于更好地實現(xiàn)財產(chǎn)從私人部門到國家、再從國家回到私人部門的有序運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)從財政收入到財政支出的有效溝通。從庫藏國庫到委托國庫的變遷，從國庫代理與國庫經(jīng)理的爭議，無不體現(xiàn)著主權(quán)者對國庫功能定位及其實現(xiàn)機制的政策選擇。作為財政權(quán)力制衡的重要環(huán)節(jié)，我國當前國庫經(jīng)理制完善的關(guān)鍵在于國庫管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與運營權(quán)之間的分配與協(xié)調(diào)。

權(quán)力制衡 管理權(quán) 監(jiān)督權(quán)運營權(quán) 國庫經(jīng)理制

一、現(xiàn)代市場經(jīng)濟下國庫的功能定位及實現(xiàn)

（一）國庫功能演進：由庫藏到監(jiān)督

傳統(tǒng)意義上國庫僅是政府預算資金的保管出納機關(guān)，是政府預算執(zhí)行與監(jiān)督的重要組成部分，即所謂“庫藏管理型”。而隨著“行政國”的推進，政府財政職能的擴張，國庫消極被動出納者的角色已經(jīng)遠遠不能適應現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件的需求。

在財政權(quán)運行的諸多環(huán)節(jié)中，由于國庫①直接與一國的財政收入與財政支出發(fā)生關(guān)聯(lián)，在財政收入的入庫、支撥、退庫、財政資金的使用等方面發(fā)揮著重要的作用?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟要求國庫應該變?yōu)橐粋€積極主動的管理者，憑借其財政中樞的特殊地位，利用其信息優(yōu)勢，全面掌握國庫財政資金的流轉(zhuǎn)情況，對政府收支進行全方位的管理和控制?？梢哉f現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的國庫已逐步從庫藏管理型的國庫向?qū)ω斦罩Щ顒舆M行全角度管控的現(xiàn)代國庫轉(zhuǎn)變。

與之相對應，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，“市場經(jīng)濟體制對于民族國家及其公共財政模式具有一種內(nèi)在的依賴性，而國家與社會的分離、政府與納稅人的分離又導致了公共財政權(quán)力被濫用的可能性?！笨梢姡拗普呢斦?quán)力是人類社會的普遍規(guī)律。并且通常情況下，國家公職人員濫用權(quán)力的諸多行為大都與財政權(quán)力的失控、與侵害公民的財產(chǎn)權(quán)有著直接或者間接的聯(lián)系。嚴格約束國家的財政權(quán)力，是從源頭上截斷權(quán)力腐化的關(guān)鍵所在，也是保護公民財產(chǎn)權(quán)的關(guān)鍵所在。因此，從財政控權(quán)的角度來看，要從根本上實現(xiàn)財政權(quán)的合法合規(guī)運行，宜建構(gòu)憲政體制下的權(quán)力制衡機制，使政府財權(quán)理性運作。

由此，國庫也被賦予了現(xiàn)代意義上的監(jiān)督職能。從內(nèi)涵上看，國庫的監(jiān)督職能是指現(xiàn)代國庫作為國家的專門機關(guān)憑借其信息優(yōu)勢與地位優(yōu)勢，對財政收入的入庫、退庫、庫款的支撥等一系列財政收支行為進行監(jiān)察督促的職能。從外延上看，國庫的監(jiān)督職能以國庫監(jiān)督權(quán)為核心，國庫監(jiān)督權(quán)的理性運作成為國庫履行監(jiān)督職能的關(guān)鍵所在。換言之，國庫的監(jiān)督職能主要通過監(jiān)督征收機關(guān)是否及時、足額入庫，各級財政機關(guān)是否正確執(zhí)行上級財政規(guī)定的收支劃分范圍和分成比例，各級財政機關(guān)和主管收入機關(guān)是否按照審批手續(xù)來辦理退庫和庫款直撥等財政行為來實現(xiàn)；作為財政資金運行的最后一道關(guān)卡，國庫的監(jiān)督也被認為是制約與監(jiān)督政府活動的關(guān)鍵所在，是推進財政法治化及政府行為法治化的關(guān)鍵所在。

現(xiàn)代國庫監(jiān)督是指中央及地方國庫部門依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，對財政收支②進行管控。從收入角度而言，國庫審查督促各級預算收入及時、足額入庫，督促各級政府部門在法定授權(quán)的范圍內(nèi)劃分財政收支和分成比例，保障各級預算收入的退庫得到財政部門及其授權(quán)機關(guān)的批準，并且遵循法定的退庫手續(xù)與時效。在系列環(huán)節(jié)中，首先要達到的是對各級政府部門財政權(quán)力理性合法運作的控權(quán)目的。從支出角度而言，預算支出的撥付以收入為前提。財政收入體現(xiàn)了國家對公民財產(chǎn)權(quán)的合法剝奪，其對價則體現(xiàn)在預算支出層面；而預算支出的合法性不僅體現(xiàn)在預算的審批，更需要透過合規(guī)的預算執(zhí)行得以實現(xiàn)，否則即是對公民財產(chǎn)權(quán)的侵犯，破壞公民賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，帶來公民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的巨大威脅。由此可見，國庫的監(jiān)督是在對財政收支行為的間接控制的同時旨在達到保護公民財產(chǎn)權(quán)的目的，以憲法的視野審視，約束國家的財政權(quán)力與保護公民財產(chǎn)權(quán)具有同一意義，其憲政價值絕不亞于對公民人身權(quán)等基本人權(quán)的保護，而這也是現(xiàn)代國庫監(jiān)督權(quán)的終極目標所在。

在此意義上，現(xiàn)代國庫的功能體現(xiàn)為財政權(quán)控制和財產(chǎn)權(quán)保護。因此，國庫的制度設計也應當是圍繞其功能實現(xiàn)而展開的。

（二）國庫功能實現(xiàn)：監(jiān)督權(quán)獨立

在國庫運作的系統(tǒng)中，在財政資金周轉(zhuǎn)的流程中，由于財政資金收支存在著利益刺激，各級預算單位作為資金使用單位，以追求本部門的利益最大化為出發(fā)點，自然產(chǎn)生向作為資金分配單位的財政部門進行尋租的利益誘導。這種資金使用者與分配者之間形成的非法聯(lián)盟，無疑將損及政府利益。因此，在國庫資金收支全過程中，尋租的存在必然要求作為財政管理和預算單位的中間聯(lián)結(jié)者——現(xiàn)代意義上的國庫既要強化對財政分配的監(jiān)督，也要對預算單位的資金申請和使用進行監(jiān)督。換言之，監(jiān)督權(quán)主體必須具有一定的獨立性，依據(jù)其功能發(fā)揮，在設計上體現(xiàn)出對預算單位和財政部門的獨立性。

而國庫在多大程度上獨立，實際上是獨立金庫制、委托金庫制和銀行存款制三種不同國庫管理體制的選擇。無論選擇何種體制，國庫監(jiān)督權(quán)的有效運作也必須是一個國庫與其他機構(gòu)體制相配套相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)。由于多數(shù)國家采用委托金庫制，即國家委托中央銀行辦理國家金庫業(yè)務，而作為一個動態(tài)運行的系統(tǒng)，國庫的運作最主要涉及預算收入的入庫、退庫和庫款的撥付三個環(huán)節(jié)。在每一個環(huán)節(jié)都不可避免地涉及與財政、銀行的協(xié)調(diào)合作，即在財政部門和中央銀行都有承擔不同職能的國庫機構(gòu)存在。換言之，國庫的監(jiān)督是通過財政部門國庫機構(gòu)與央行國庫機構(gòu)的相互配合來完成的，而央行的引入某種意義上也是通過外部監(jiān)督彌補對財政部門內(nèi)部國庫監(jiān)督機制的可能不足。

而財政部門國庫機構(gòu)與央行國庫機構(gòu)在業(yè)務流程中扮演著不同的角色。主要表現(xiàn)在：（1）對財政收入行為的監(jiān)督。除了對征收部門的日常征收行為是否合理合法進行監(jiān)督之外，財政部門國庫機構(gòu)還基于對宏觀經(jīng)濟運行整體情況的掌握和判斷，對征收部門在征收過程中出現(xiàn)的與預算不符，尤其是出現(xiàn)的異常變動進行監(jiān)督，從而確保征收部門依法征收，保證財政資金平穩(wěn)入庫。而央行國庫機構(gòu)則通過對單一賬戶資金的入庫流量及結(jié)構(gòu)進行分析，與預算計劃進行比較，將變動情況特別傳遞給財政部門國庫機構(gòu)，并由其向征收部門提出質(zhì)詢。（2）對財政支出行為的監(jiān)督。由于財政部門國庫機構(gòu)直接負責國庫資金的分配，主要審核政策的合法性以及預算單位申請額度的準確性。而央行國庫機構(gòu)則應該是在此基礎(chǔ)之上，對財政部門國庫機構(gòu)的審核進行監(jiān)督管理，并對其審核失誤提出警示。只要預算單位所有的申請和憑證合法完備，經(jīng)過財政部門國庫機構(gòu)的審核，那么央行國庫機構(gòu)就不承擔財政部門國庫機構(gòu)的審核失誤而造成損失的責任，但央行國庫機構(gòu)要承擔資金支付錯誤如支出單位錯誤、支付額度超過財政部門國庫機構(gòu)的審核額度等造成資金損失的責任。在審核和監(jiān)督的授權(quán)和轉(zhuǎn)授權(quán)制度下，必須追究造成損失的相關(guān)國庫管理人員的經(jīng)濟賠償責任。只有建立責任追究制度，才能從機制上保證財政資金支出監(jiān)督管理的效果。

由此可見，國庫監(jiān)督實際上不是一個單一維度的制度設計，而是通過不同的環(huán)節(jié)節(jié)點進行組合，這也許就是程序的意義和價值所在。程序一方面可以限制行政官吏的裁量權(quán)、維持法的穩(wěn)定性和自我完結(jié)性，另一方面卻容許選擇的自由，使法律系統(tǒng)具有巨大的可塑性和適應能力。

二、我國國庫功能實現(xiàn)的變遷：代理制與經(jīng)理制之爭

如前所述，在委托金庫制下，完備的國庫和國庫監(jiān)督必須通過財政與央行的協(xié)調(diào)配合才能達成。然而究竟二者誰擁有更大的話語權(quán)，在我國立法與實踐中存在較大的不匹配。

（一）國庫體制的歷史演進

1950年，中央人民政府政務院通過《中央金庫條例》，第3條規(guī)定，“各級金庫均由中國人民銀行代理”。從1950年到1985年，《中央金庫條例實施細則》歷經(jīng)八次修改，均未對此進行調(diào)整。當然，三十余年國庫代理制自有其產(chǎn)生和存續(xù)的歷史基礎(chǔ)。在長期計劃經(jīng)濟的體制下，國有企業(yè)構(gòu)成了國家財政的主體，國有企業(yè)的運作被納入高度集中的權(quán)威性支配結(jié)構(gòu)中。在這一結(jié)構(gòu)下，財政部門與中國人民銀行都是為了執(zhí)行計劃指令而服務，甚至在1969-1978年間財政部與中國人民銀行總行合署辦公，在機構(gòu)設置方面形成了高度統(tǒng)一，而這種統(tǒng)一反映了政府行政權(quán)力的過度集中和外部約束的監(jiān)督權(quán)實質(zhì)性缺乏。

1985年，國務院頒布《中華人民共和國國家金庫條例》，第2條規(guī)定，“國家金庫負責辦理國家預算資金的收入和支出……發(fā)揮國庫的促進和監(jiān)督作用。”第3條則規(guī)定，“中國人民銀行具體經(jīng)理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責?！备鶕?jù)條例，人民銀行內(nèi)設有專門的工作機構(gòu)辦理國庫業(yè)務，人民銀行總行設有國庫司組織辦理國庫總庫業(yè)務，并分別在人民銀行的分支行設有國庫處、科、股，分別辦理國庫的分庫、中心支庫及支庫的業(yè)務。同時條例的第11條規(guī)定了國庫對違反法律規(guī)定的指令的拒絕執(zhí)行權(quán)。從而在法律上強化了央行對預算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，確認了國庫經(jīng)理制；而財政部與央行經(jīng)理的國庫之間也由代理制時期的“聽令——服從”的從屬關(guān)系向“執(zhí)行——拒絕執(zhí)行”的權(quán)力制衡關(guān)系轉(zhuǎn)變。

之后，《預算法》（1995）、《中國人民銀行法》（1995）沿用了這一表述。然而國庫支配權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分離的制度設計并沒有提高預算執(zhí)行和國庫運行的效率，反而為不同部門的利益博弈提供了便利。加之“代理制”時期的征收機關(guān)和預算單位設立多重財政資金存款賬戶為基礎(chǔ)的分級分散收付制度仍沿襲下來，央行在國庫資金的賬戶管理方面也呈現(xiàn)出力有不逮；可以說“資金支配者不保管資金、資金保管者不支配資金”的權(quán)力制衡在制度上并沒有實現(xiàn)良好的初衷，而成為國庫雙軌制推進的一個契機。

2000年，順應國庫制度改革，財政部成立國庫司，結(jié)束了“經(jīng)理制”時期財政部門沒有專門管理國庫機構(gòu)的歷史。從國庫管理體制雙軌模式的開啟（2000年），到國庫集中支付制度的建立（2001年《國務院辦公廳關(guān)于財政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》），再到現(xiàn)金管理職能的開啟（2006年《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》），系列改革措施在推進我國國庫制度現(xiàn)代化的同時，也使得部門之間的利益博弈更為明顯。

第十二屆全國人大常委會第十次會議審議通過的《中華人民共和國預算法》已于2015年1月1日開始施行，相較于修訂前的《預算法》，現(xiàn)行《預算法》體現(xiàn)了由“政府管預算”向“預算管政府”邁進，《預算法》控權(quán)和監(jiān)督的品格顯露無遺。在此次預算法的修改中，十載批閱、四次審議的漫長修法充分反映出不同權(quán)力部門之間的博弈與利益糾葛，而國庫體制的選擇便是典型例證之一。2012年《預算法修正案》二審稿、三審稿對國庫經(jīng)理制的否定，再到最終通過的《預算法》中國庫經(jīng)理制的回歸，可以看出“國庫代理制”和“國庫經(jīng)理制”的爭議貫穿《預算法》修改的始終，前者無疑賦予了財政部門極強的主導型，后者則賦予了央行更大的主動性。

雖然修正后的《預算法》看似結(jié)束了國庫經(jīng)理制與代理制之爭，然而在權(quán)力配置和機構(gòu)設置上，仍然無法準確地對國庫經(jīng)理制的應有之義予以明確界定。原則上，各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督③；中央國庫業(yè)務由中國人民銀行經(jīng)理。然而政府對國庫的管理和監(jiān)督，卻有著這樣的趨勢，即演化或者說延續(xù)了“財政部的法定職責包含指導和監(jiān)督中央國庫業(yè)務”④的做法。

而在具體分工上，也延續(xù)著曾經(jīng)的格局：國庫庫款支配權(quán)屬于財政部；國庫現(xiàn)金管理權(quán)按照國務院的規(guī)定由財政部和央行共同行使⑤。雖然經(jīng)理國庫作為央行的法定職責之一，但央行國庫局的職責又限于事務性或輔助性管理工作?？梢哉f看似定分止爭的“經(jīng)理制”下，現(xiàn)有的國庫體制中權(quán)力關(guān)系的紊亂仍然偏離了“經(jīng)理論者”期望的國庫體制模型。

可以說《預算法》在國庫管理權(quán)限劃分上的語焉不詳，《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》對財政部門在國庫管理權(quán)限的擴大，實質(zhì)上已與《預算法》沖突，使央行經(jīng)理國庫的職能名不副實。

（二）國庫體制歷史演進的權(quán)力爭議

無論是爭端還是實踐運行中的諸多矛盾和沖突，可以說分歧與爭端的本質(zhì)仍然是權(quán)力分配問題，即財政部門（及其國庫機構(gòu)）、央行（及其國庫機構(gòu)）之間的權(quán)力制衡。作為實現(xiàn)預算法治的重要環(huán)節(jié)，國庫運行不僅是財政資金在預算框架內(nèi)合法運行的保障，更是實現(xiàn)通過預算將納稅人的財產(chǎn)真正變成其所支付的公共產(chǎn)品和服務的對價的最后一道關(guān)卡。換言之，財政權(quán)力配置的背后，是公民公共財產(chǎn)權(quán)的保護，以及多元主體之間的和諧共生。

如前所述，經(jīng)理與代理之爭看似塵埃落定，卻依然留下各種困惑。究其原因，筆者認為是政策制定者更關(guān)注行政權(quán)力的分割而非分配，在一切以權(quán)力為邏輯起點的國庫制度設計中恰恰忽略了國庫的公共財產(chǎn)屬性，而以對“由私人財產(chǎn)轉(zhuǎn)化而來并由政府依法持有，但本質(zhì)上是政府基于‘公共性’代替公眾持有的‘集合化的私人財產(chǎn)’”的保護以及保值增值為制度構(gòu)建的核心才是回歸制度的本源。

三、我國國庫體制的優(yōu)化路徑

如前所述，具有中國特色的雙軌制國庫體制實質(zhì)就是權(quán)力斗爭：一方面，權(quán)力在不同部門之間的交叉重疊，實際上反映了權(quán)力膨脹和不受控制的本性；另一方面，權(quán)力約束和控制的缺位體現(xiàn)了公民作為預算主體的主體權(quán)利缺失的實質(zhì)。只有通過對權(quán)利的保護，通過權(quán)力制衡實現(xiàn)對權(quán)力的控制，這樣的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)才有效率并具有合法性、正當性。

（一）理念轉(zhuǎn)型：從權(quán)力制衡向權(quán)利保護邁進

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，提出“深化預算約束、規(guī)范政府行為”，而《預算法》修訂中立法宗旨的修改正是對此的回應。從僅僅作為國家賬本，到成為人民對政府權(quán)力的控制手段，預算過程不僅體現(xiàn)了國家、市場、社會在公共經(jīng)濟內(nèi)協(xié)調(diào)運行這一表象，更通過建構(gòu)國家與納稅人的和諧關(guān)系，最終實現(xiàn)了納稅人的權(quán)利保護。從形式上看，預算由一系列技術(shù)性參數(shù)和數(shù)據(jù)組成，然而正是這些看似中性不具評判意義的數(shù)據(jù)與圖表，劃定了政府的活動范圍，界定了國家與市民社會的邊界，最終體現(xiàn)了人民參與預算的價值和意義。

何種國庫體制可以真正實現(xiàn)權(quán)利保護？一方面，國庫運行必須實現(xiàn)對預算過程的有效監(jiān)督。一般認為納稅人參與預算的基礎(chǔ)便是人民代表通過法定職權(quán)的行使，審議并決定預算的內(nèi)容，決定納稅人財產(chǎn)權(quán)的最終流向。除了人民和各級人大的監(jiān)督，我國法定的財政預算監(jiān)督主體還包括各級審計機關(guān)。黨的十八屆四中全會決定在“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”中把審計監(jiān)督看作“科學有效的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”的重要組成部分。

現(xiàn)行的監(jiān)督機制更多體現(xiàn)為事后的、靜態(tài)的監(jiān)督，這種具有外部性和獨立性的約束機制無疑體現(xiàn)了對財政權(quán)力的控制。然而如何構(gòu)建財政資金流動的事中監(jiān)督機制，以便更有利于實現(xiàn)對預算執(zhí)行的動態(tài)監(jiān)管，則是系統(tǒng)性構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵。作為全方位參與財政資金的入庫、支撥、退庫、財政資金使用等系列流程的國庫，更有利于對預算執(zhí)行實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)督。

另一方面，國庫運行必須實現(xiàn)預算資金的有效利用。納稅人通過預算過程決定財政資金的使用方向，唯有其合理使用才能體現(xiàn)納稅人財產(chǎn)權(quán)讓渡的價值所在。換言之，如果監(jiān)督體現(xiàn)了透過權(quán)力制衡間接保護納稅人的權(quán)利；那么運營的效率性則開辟了直接保護納稅人權(quán)利的新的路徑，或許這也是“經(jīng)理”一詞背后的真正含義。

無論在理念層面，用辭藻可以勾勒出多么理想的藍圖，都不可能離開對權(quán)力和權(quán)利的制度設計。在“經(jīng)理制”下，“經(jīng)理”所代表的權(quán)力的內(nèi)涵與外延究竟是什么，央行對國庫在現(xiàn)有的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與運營權(quán)之間究竟如何選擇與平衡，才是所有理想主義者無法回避的命題。

（二）結(jié)構(gòu)升級：管理、運營、監(jiān)督權(quán)能的合理配置

如前所述，目前管理國庫的權(quán)力由財政部和央行分享。然而現(xiàn)實是財政部國庫與央行國庫之間既存在過度制衡，也存在無效制衡，這種結(jié)構(gòu)性缺陷的根源便在于“經(jīng)理制”定位不明。

在“庫藏管理型”國庫向“財政及貨幣管理型”的現(xiàn)代國庫轉(zhuǎn)變的過程中，經(jīng)理不僅包含了“管理”（權(quán)力特征顯著），還包含了“運營”（市場特征顯著）。然而，一直以來對央行經(jīng)理的理解囿于央行經(jīng)理僅限于管理權(quán)，從而誘發(fā)兩個部門長期的權(quán)力爭奪。因此只有擯棄權(quán)力對抗的部門偏見，以開放的心態(tài)來審視何謂經(jīng)理，才能使得經(jīng)理制下的國庫體制朝著現(xiàn)代國庫和有利于國家治理的方向發(fā)展。

1、管理權(quán)與運營權(quán)的分離。從管理權(quán)看，其一，國庫庫款支配權(quán)目前已由法律明確屬于財政部門，財政部門按照人大通過的預算授權(quán)行使國庫庫款支配權(quán)。其二，現(xiàn)金管理權(quán)目前由財政部門與央行分享，在處理這一可能存在矛盾糾紛的關(guān)鍵點之前，首先要對國庫現(xiàn)金管理進行界定。

國庫現(xiàn)金是指納入國庫管理且暫未實現(xiàn)支付的財政預算資金，它不僅包括各級財政部門存放在同級人民銀行金庫的存款（國庫存款），也包括國庫將財政資金轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行形成的存款和國庫利用財政預算資金購買的金融工具等。由此可見，國庫現(xiàn)金管理的對象既包括庫款，也包括購買的金融工具。財政部門對現(xiàn)金管理權(quán)的享有以國庫庫款支配權(quán)為基礎(chǔ)。

從宏觀層面來看，金融市場是開展國庫現(xiàn)金管理的基本環(huán)境，適應金融市場環(huán)境需積極主動與政府債務管理政策及貨幣政策相協(xié)調(diào)；從微觀層面來看，做好國庫現(xiàn)金流的預測與控制是實現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理目標的基本方式。與財政部門相比，央行的公信力與專業(yè)特長在現(xiàn)金管理方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。

因此，可以說在公權(quán)力運行層面的國庫管理在很大程度上屬于財政管理權(quán)的范疇。而商業(yè)運行層面的國庫管理更多體現(xiàn)的是以央行為基石的運營權(quán)。管理權(quán)與運營權(quán)的分離既體現(xiàn)了國庫庫款的公共性，也在保證安全的前提下還原了貨幣的資本屬性。當然這種分離，也有學者從權(quán)力劃分的角度，指出財政部門作為財政收支的決策者，擁有庫款支配權(quán)，如由其進行現(xiàn)金管理的具體操作則易滋生尋租的空間。

2、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)的剝離。從監(jiān)督權(quán)看，國庫的監(jiān)督權(quán)目前包括兩個層面，財政部國庫司和央行國庫局分享監(jiān)督權(quán)。前者隸屬于財政部門，級別較低，獨立性弱，且在某種程度上與央行監(jiān)督權(quán)存在重合。而后者對國庫資金的審核監(jiān)管在形式性審核之外，觸及實質(zhì)性審核，具有管理預算和執(zhí)行預算的性質(zhì)，超越也削弱了央行監(jiān)督權(quán)的應有之義。

因此，權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)的優(yōu)化應以管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的剝離為路徑。首先，強化央行的現(xiàn)金管理職能（運營權(quán)），財政部門發(fā)揮代表政府對央行國庫現(xiàn)金管理活動制定規(guī)則并監(jiān)督的職能；其次，在財政收支過程中，提升財政部門內(nèi)部承擔實質(zhì)審查機構(gòu)的地位，明確央行在辦理財政收支中的“拒絕辦理”的監(jiān)督職能；再次，強化央行對代理行或信用社國庫經(jīng)收處的監(jiān)督；最后，在財政部和央行之間就國庫的管理與監(jiān)督建立聯(lián)絡機制，并建立涉及國庫實質(zhì)審查和形式審查對人大的報告制度，從而落實最高權(quán)力層面——人大對財政的監(jiān)督。

（三）對策選擇

首先，在國庫內(nèi)部機構(gòu)的設置上，應該明確劃分央行國庫機構(gòu)與財政部門國庫機構(gòu)的職責。財政部門國庫機構(gòu)主要對政策的合法性以及預算單位申請額度是否符合預算規(guī)定加以審核，央行國庫機構(gòu)則應該在此基礎(chǔ)之上，對財政部門國庫機構(gòu)的審核進行監(jiān)督管理，并對其審核失誤提出警示。必要時在國庫部門內(nèi)部設立國庫監(jiān)督委員會，定期或不定期地對國庫經(jīng)收處、征收機關(guān)的稅款入庫進行監(jiān)督檢查，督促專業(yè)銀行經(jīng)收處及時收繳代收款項，對違法行為進行制裁。

其次，在財、稅、庫以及外部監(jiān)督部門之間應該建立起相互制約的監(jiān)督機制。征收部門、審計部門未經(jīng)批準不能設置過渡賬戶，各級財政部門必須定期向同級國庫提供年度預算計劃和預撥款單位的名單，以使國庫準確、及時地辦理預算撥款業(yè)務，同時方便對國庫資金進行監(jiān)督檢查。而財政部門各級總預算會計應該建立起嚴密的內(nèi)部稽核制度，撥款、記賬、復核工作應該分工負責。而審計部門則應該逐步提高其獨立性，在此基礎(chǔ)之上，對各級預算單位財政收支行為的合規(guī)性與合理性進行監(jiān)督。

最后，加快國庫法律體系的完善，明確國庫監(jiān)督制度。一是通過修訂《預算法實施條例》與《國家金庫條例》明確國庫實施監(jiān)督的權(quán)限。二是制定法規(guī)條例，確保預算信息對國庫的全面公開，由財政部門向國庫部門提供預算執(zhí)行的依據(jù)，使國庫部門在辦理收支時，對財政部門國庫機構(gòu)的審核進行監(jiān)督時有據(jù)可依。三是繼續(xù)探索推進省本級以下的國庫現(xiàn)金管理，探索適合我國國庫管理體制和現(xiàn)狀的國庫現(xiàn)金管理模式?！?/p>

（本文為國家社科基金青年項目“公共財政的法制監(jiān)督研究”〈12CFX077〉的階段性研究成果）

（作者單位：中央財經(jīng)大學法學院）

注釋：

①值得注意的是，目前國際上對國庫概念的理解，一般采用國際貨幣基金組織的定義，即國庫不單是指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算執(zhí)行、保管政府資產(chǎn)和負債的一系列管理職能。因此現(xiàn)代意義上的國庫不僅僅單指國家金庫，更包括與國家金庫有關(guān)的國庫相關(guān)機構(gòu)。

②根據(jù)《國家金庫條例》第10條，國庫的基本職責首要的便是辦理國家預算收入的收納、劃分和留解以及辦理國家預算支出的撥付。

③《中華人民共和國預算法》（2014年）第59條規(guī)定，各級政府應當加強對本級國庫的管理和監(jiān)督。

④《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)財政部主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2008〕65號）。而2015年公布的《中華人民共和國預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》則直接將指導和監(jiān)督權(quán)賦予各級政府財政部門。中國人民銀行經(jīng)理國庫業(yè)務直接對本級財政負責，并規(guī)定由各級政府財政部門履行包括國庫現(xiàn)金管理、組織實施國庫集中收付業(yè)務等多項具體國庫管理職責。

⑤《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》（2006年）第5條規(guī)定，財政部會同中國人民銀行開展國庫現(xiàn)金管理工作。

1.鄧大悅.2004.現(xiàn)代國庫職能與管理研究[D].成都：西南財經(jīng)大學。

2.劉貴生.2014.現(xiàn)代國庫論[M].北京：中國金融出版社。

3.劉劍文、王樺宇.2014.公共財產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯[J].中國社會科學，8。

4.馬海濤.2015.新預算法與我國國庫集中收付制度改革[J].中國財政，1。

5.孫宏偉.2007.會計集中核算向國庫集中收付轉(zhuǎn)軌問題研究[D].上海：同濟大學。

6.周剛志.2005.論公共財政與憲政國家——作為財政憲法學的一種理論前言[M].北京：北京大學出版社。

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>