□陳雪英

水權(quán)改革與節(jié)水型社會建設探析

□陳雪英

當水資源短缺日益成為社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的瓶頸和社會各界關(guān)注的焦點，以及旨在節(jié)水和對有限水資源進行調(diào)控的政策不斷出臺，強化水權(quán)改革加快節(jié)水型社會建設愈發(fā)刻不容緩。節(jié)水型社會建設是將節(jié)水貫徹到社會各個層面的全方位節(jié)水理念，水權(quán)改革則是對農(nóng)業(yè)節(jié)水領域的政策升級。從全方位節(jié)水到重點領域突破，是我國作為農(nóng)業(yè)大國解決水資源嚴重短缺情勢下的必然趨勢，對我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。

1.背景情況介紹

1977年聯(lián)合國的水會議，向全世界發(fā)出警告：水不久將成為一個深刻的社會危機。盡管無數(shù)有識之士為此憂心忡忡，但當前，水危機已然成為繼石油危機后的又一全球性危機。

1998年，水利部提出開展跨世紀節(jié)水行動，旨在加大節(jié)水工作的力度。2000年，財政部開始重視和支持這項工作，并將“跨世紀節(jié)水行動項目”列為財政專項，給予支持。2006年，水利部開始在全國范圍內(nèi)推動節(jié)水型社會建設，項目的工作內(nèi)容涉及節(jié)水型社會建設的政策制定、改革管理體制、試點工作開展、技術(shù)推廣和加強宣傳等方面。

2011年，國家戰(zhàn)略層面啟動水權(quán)改革。2011年中央一號文件明確提出“三項制度”，具體包括建立用水總量控制，用水效率控制和水功能區(qū)限制納污。2014年，水利部印發(fā)《關(guān)于開展水權(quán)試點工作的通知》，召開水權(quán)試點工作啟動會，提出在寧夏、江西、湖北、內(nèi)蒙古、河南、甘肅和廣東7個省區(qū)開展不同類型的水權(quán)試點工作，為全面推進水權(quán)改革提供經(jīng)驗借鑒。2015年的中央一號文件提出，要“建立健全水權(quán)制度，開展水權(quán)確權(quán)登記試點，探索多種形式的水權(quán)流轉(zhuǎn)方式”。

我國人均水資源占有量僅為世界人均占有量的1/4，可以想象水資源在我們這樣一個農(nóng)業(yè)大國的寶貴程度。要實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建節(jié)約型社會和創(chuàng)新型社會，建立節(jié)水型社會勢在必行。要保證工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水、居民生活用水和良好的水環(huán)境，在水總量不可改變的情況下，水權(quán)改革勢在必行。

2.節(jié)水型社會建設

“節(jié)水型社會建設”是社會全方面節(jié)水、高效用水的社會運行狀態(tài)，是全民參與的運行模式，其核心是大規(guī)模的制度建設。

主要包括以下8個方面內(nèi)容：一是加快節(jié)水型社會體制機制建設；二是保障節(jié)水型社會建設的實施；三是全面展開節(jié)水型社會試點工作；四是建立節(jié)水產(chǎn)品認證和市場準入制度，自2006年開始在全國逐步開展節(jié)水產(chǎn)品認證制度的建立、實施和完善，在節(jié)水型社會試點區(qū)域?qū)嵭泄?jié)水產(chǎn)品市場準入制度；五是召開全國節(jié)水型社會建設座談會、現(xiàn)場會、經(jīng)驗交流會，推動節(jié)水型社會建設向縱深發(fā)展；六是開展節(jié)水型社會建設重大課題研究；七是加強節(jié)水管理機構(gòu)能力建設，培訓管理人員，從整體上提高我國節(jié)水組織和管理水平；八是加強宣傳教育，組織知識競賽，普及節(jié)水知識，通過舉辦活動，運用電視、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等媒體開展宣傳工作，提高全民節(jié)水意識。見圖1。

2.1 節(jié)水型社會建設是提高節(jié)水意識的有效途徑

節(jié)水型社會建設的概念是注重全方位節(jié)水，它涵蓋家庭節(jié)水、社區(qū)節(jié)水、企業(yè)節(jié)水、灌區(qū)節(jié)水、城市節(jié)水等內(nèi)容。只有這樣，才能將節(jié)水的意識真正貫穿到社會生活的每個角落，才能有效的節(jié)約有限的水資源，切實將節(jié)水用水這一概念落實到實處，有效減少對水資源的浪費。

2.2 節(jié)水型社會建設有助于提高用水效率

在我國，水資源短缺與嚴重浪費現(xiàn)象長期并存，這主要反映的是水資源管理模式的落后。從管理層面上認識節(jié)水的必要性和緊迫性，從經(jīng)濟社會發(fā)展的各個層面著手，著力解決實際中存在的可能影響或制約節(jié)水的關(guān)鍵問題，有效提高用水效率，才能全方位達到節(jié)水型社會建設的目的。

2.3 節(jié)水型社會建設體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展理念

我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，加速了城鎮(zhèn)化水平，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與居民消費結(jié)構(gòu)也發(fā)生了明顯的變化。隨之而來的是能源消費的急速增長，其中各行業(yè)對水資源的需求增長過快，嚴重加巨了我國水資源人均占有量嚴重不足的問題。節(jié)水型社會建設，雖然不能從根本上消除這一矛盾，但在一定程度上會使水資源相對分配量上有所緩解，有利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.水權(quán)改革

水權(quán)就是賦予用水者對水資源處置、轉(zhuǎn)讓、收益等權(quán)能。水權(quán)制度體系由水資源所有權(quán)制度、水資源使用權(quán)制度、水權(quán)流轉(zhuǎn)制度三部分內(nèi)容組成。水權(quán)改革是水資源配置制度創(chuàng)新的核心內(nèi)容，而水權(quán)改革的核心是建立水權(quán)交易制度。水權(quán)改革的重點內(nèi)容包括：水權(quán)確權(quán)、水價改革等。見圖2。

3.1 水權(quán)確權(quán)是水資源配置的重要組成

水資源配置包括兩個方面：宏觀配置和微觀配置。宏觀配置是指政府對水資源進行總量控制、水量分配、跨流域調(diào)水等。微觀配置是指通過取水許可或水權(quán)交易等，將水資源使用權(quán)配置到取用水戶。在宏觀配置中，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為明確區(qū)域取用水總量和權(quán)益；在微觀配置中，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為確認取用水戶的權(quán)利義務。因此，水權(quán)確權(quán)是水資源配置的重要組成部分。

3.2 水權(quán)分配體現(xiàn)節(jié)水理念

水權(quán)分配既要嚴格按照各地的用水總量紅線，又要考慮各地現(xiàn)時的實際用水量、用水效率、未來經(jīng)濟社會發(fā)展的需求等因素。水權(quán)分配是在參照各行業(yè)的用水定額和區(qū)域水資源總量的基礎上進行的，且充分考慮了未來經(jīng)濟社會發(fā)展的增量因素，最后，以不超過當?shù)氐挠盟偭考t線為合理判定依據(jù)。定額供給，使用水者有了量的概念，同時將節(jié)水的理念進行了深化和固化。

3.3 水權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)節(jié)水升級

水權(quán)流轉(zhuǎn)也就是在水權(quán)確權(quán)的前提下，對權(quán)限內(nèi)的水資源進行流轉(zhuǎn)，也就是說，經(jīng)過確權(quán)登記的水權(quán)，用水者可以在水權(quán)交易市場通過水權(quán)交易平臺或其他相關(guān)機構(gòu)認可的水權(quán)交易方式(如水票等)進行自主交易。這樣一來，如果水權(quán)用完了，那么需要到市場購買，必然導致用水成本增加；如果用不完，則可以通過轉(zhuǎn)讓而獲益，閑置的也不會累加，從而實現(xiàn)節(jié)水的進一步升級。

圖2 水權(quán)改革框架圖

4.節(jié)水型社會建設和水權(quán)改革的關(guān)系

水權(quán)改革與節(jié)水型社會建設相輔相成，水利部原部長汪恕誠曾明確提出：“節(jié)水型社會的本質(zhì)特征，是建立以水權(quán)、水市場理論為基礎的水資源管理體制，形成以經(jīng)濟手段為主的節(jié)水機制，不斷提高水資源的利用效率和效益?！睒?gòu)建節(jié)約型社會和創(chuàng)新型社會，水權(quán)改革勢在必行。

4.1 節(jié)水型社會建設為水權(quán)改革奠定基礎

節(jié)水型社會建設是水利部在節(jié)水機制體制方面的初始性工作，是社會全面實施節(jié)水的開端，水權(quán)改革可以說是社會全面節(jié)水的具體措施落實，是節(jié)水理念的進一步實施。只有將節(jié)水的高度提到制度的層面，才能提高大家對于節(jié)水重要性和緊迫性的認識，才能給下一步的節(jié)水措施實行打開通路，所以說節(jié)水型社會建設是為水權(quán)改革奠定了基礎，是為水權(quán)改革的順利實施創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

4.2 水權(quán)改革可促進節(jié)水型社會建設

水權(quán)改革使節(jié)水措施在各行業(yè)真正得以落實。首先，水權(quán)確權(quán)是全面推進節(jié)水型社會建設在水資源使用量上的具體落實，有了明確的水權(quán)指標，用水者就有了使用量的界限概念，進一步在量上明確了到底多少為節(jié)水；其次，水價改革是用經(jīng)濟杠桿對節(jié)水的進一步刺激，節(jié)約水就等于省錢，使每一個用水者都對節(jié)水觀念進一步加強，會將節(jié)水化為自主自覺的行動，相比督促的效果有明顯提高；最后，水權(quán)流轉(zhuǎn)是對節(jié)水效果的進一步激勵，節(jié)約的水可以通過交易的方式進行流轉(zhuǎn)，可以轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟效益，用水者的節(jié)水主動性會大大提高。水權(quán)改革將節(jié)水理念有效的轉(zhuǎn)化成了用水者的自覺行動，會很大程度上促進節(jié)水型社會建設。

5.結(jié)論

水權(quán)改革與節(jié)水型社會建設在制度推行的時間上有順承關(guān)系，節(jié)水型社會建設在前，水權(quán)改革在后，但兩者旨在推動經(jīng)濟社會全面節(jié)水的意圖一致，是推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要制度組成部分。只有將節(jié)水的理念深深扎根于生活、工作的各個角落，節(jié)水制度才能確切的落實到實處，才能達到通過監(jiān)督和制裁等其他手段不能達到的效果，才能將寶貴的水資源用在 “刀刃”上，發(fā)揮其最大的效益，為經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮其應有的作用，而不再是制約的“瓶頸”?！?/p>

2016-09-10

陳雪英，女，漢族，河北省水利技術(shù)試驗推廣中心，高級工程師。