張輝

北京交通大學(xué)教授

在旅游學(xué)界，學(xué)者們曾創(chuàng)造出無數(shù)個概念，但沒有一個概念像“全域旅游”這樣獲得了社會的普遍認(rèn)同和廣泛響應(yīng)。這既不是個別學(xué)者的研究成果所致，也不是行政力量的推動結(jié)果，而是因為這個概念的提出來自深厚的市場基礎(chǔ)、現(xiàn)實基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)。隨著今年年初首批262個“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建單位的公布，“全域旅游”正在作為旅游管理部門的重要工作抓手，深刻地影響著我國旅游業(yè)的未來發(fā)展。概念與理論的建立是要指導(dǎo)社會實踐的，旅游概念與理論的建立需要用于指導(dǎo)旅游實踐，推進(jìn)我國旅游產(chǎn)業(yè)向更高級的方向發(fā)展。為此，《旅游學(xué)刊》2016 年第十二期再次增設(shè)了關(guān)于“全域旅游”的筆談討論。討論者的一個初步共識在于：全域旅游跳出了傳統(tǒng)旅游和小旅游的拘囿，將一個區(qū)域整體作為功能完整的旅游目的地來建設(shè)，是一種帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的新理念、新模式。

全域旅游的內(nèi)涵及其發(fā)展階段

楊振之

（四川大學(xué)旅游學(xué)院，四川 成都 610064）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.001

一、全域旅游的核心內(nèi)涵

休閑經(jīng)濟(jì)時代的來臨、供給側(cè)改革的推進(jìn)，對旅游業(yè)的發(fā)展提出了新的要求。國民旅游休閑需求如何滿足？旅游產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)力、生產(chǎn)要素如何優(yōu)化配置？如何推動旅游供給側(cè)的結(jié)構(gòu)改革？“全域旅游”的提出，為這一系列亟待解決的問題提供了終極答案，而其理論溯源可謂清晰且堅實。

一方面，全域旅游與邁克爾·波特提出的競爭戰(zhàn)略理論體系高度契合，是在該理論框架下研究旅游目的地和旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的創(chuàng)新成果，其核心是結(jié)合鉆石理論和區(qū)位理論，著力培育全域旅游產(chǎn)業(yè)集群。地方政府為此應(yīng)著力消除妨礙區(qū)域旅游產(chǎn)業(yè)乃至整個產(chǎn)業(yè)體系生產(chǎn)力成長的障礙，通過充分有效的良性競爭促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率提升和創(chuàng)新發(fā)展。

另一方面，全域旅游是對空間經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的靈活運(yùn)用，其強(qiáng)調(diào)對旅游產(chǎn)業(yè)乃至整個社會經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展序列的把控，踐行空間經(jīng)濟(jì)學(xué)的“點-軸-域面”時空演進(jìn)體系，通過對重大旅游項目、設(shè)施和重要旅游城鎮(zhèn)的集約化、有序性要素投入，令其成為不斷涌現(xiàn)的全域旅游增長極，帶動周邊產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)的自發(fā)性、集群化、聯(lián)動式發(fā)展，繼而帶動整個區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

藉此，筆者認(rèn)為，全域旅游的核心內(nèi)涵是在旅游資源富集地區(qū)，以旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)或引導(dǎo)，在空間和產(chǎn)業(yè)層面合理高效優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，以旅游產(chǎn)業(yè)來統(tǒng)籌引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，持續(xù)增強(qiáng)區(qū)域競爭能力的創(chuàng)新模式；全域旅游也是對“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的貫徹落實，從區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局高度，明確旅游業(yè)的戰(zhàn)略地位和社會價值。

結(jié)合國家旅游局李金早局長對全域旅游的系列論述，筆者認(rèn)為全域旅游的核心要務(wù)應(yīng)包括以下五個方面：

第一，推進(jìn)旅游行政管理體制的變革。只有將全域旅游落實為地方“一號工程”，以其統(tǒng)籌體制機(jī)制配套改革，才能真正實現(xiàn)以旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)或引導(dǎo)，優(yōu)化配置區(qū)域生產(chǎn)要素和落實適旅社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度安排。

第二，在旅游資源富集區(qū)，建立以旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展新平臺、新模式。在以工業(yè)等產(chǎn)業(yè)為優(yōu)勢的地區(qū)，也可以運(yùn)用全域旅游的理念，來促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成更人性化和有益于提高人民群眾幸福指數(shù)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新模式。

第三，引導(dǎo)多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，形成區(qū)域泛旅游產(chǎn)業(yè)集群。以旅游產(chǎn)業(yè)為核心，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)空間布局，集聚多元化業(yè)態(tài)，推進(jìn)三次產(chǎn)業(yè)門類之間的主動融合、充分融合和創(chuàng)新融合。

第四，在適合發(fā)展全域旅游的地區(qū)，以全域旅游規(guī)劃作為區(qū)域頂層設(shè)計，引導(dǎo)實現(xiàn)“多規(guī)合一”，使“全域旅游”理念在城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等法定規(guī)劃及各職能部門規(guī)劃中得到切實體現(xiàn)。

第五，借力供給側(cè)改革，推動全域旅游產(chǎn)品的提檔升級。一是以旅游發(fā)展思維引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)；二是通過產(chǎn)業(yè)交叉融合顯著提升全域旅游服務(wù)容量和豐富服務(wù)門類；三是推動涉旅公共資源管理與公共設(shè)施和服務(wù)體系創(chuàng)新，以滿足國民休閑需求；四是將主導(dǎo)產(chǎn)品門類從單一的觀光產(chǎn)品轉(zhuǎn)型升級為觀光、休閑、度假復(fù)合型產(chǎn)品。

二、旅游功能區(qū)是全域旅游的高級發(fā)展模式

筆者認(rèn)為，全域旅游有其內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展階段，應(yīng)該按照各地旅游發(fā)展能力和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段選擇全域旅游操作模式，這樣才能保證全域旅游與區(qū)域發(fā)展“合拍”，有效助力區(qū)域發(fā)展“破局”。

全域旅游的第一階段是黨政一把手統(tǒng)籌階段。該階段全域旅游多以縣級行政區(qū)劃為單位，有助于高效建設(shè)與強(qiáng)化全域旅游發(fā)展能力，但短板在于行政協(xié)作與制度供給，很大程度上要通過黨政一把手的統(tǒng)籌管理才能解決發(fā)展動力問題。

第二階段是落實公共福利供給和統(tǒng)籌旅游休閑發(fā)展階段。在此階段下，旅游主導(dǎo)功能兼顧經(jīng)濟(jì)收益與公共福利，旅游開發(fā)建設(shè)注重生態(tài)空間、生活空間、生產(chǎn)空間的融合，并全面拓展旅游休閑關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)門類，以達(dá)成主客共享、惠及全民。

筆者研究發(fā)現(xiàn)，美國國家公園的開發(fā)限制多，對周邊社區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng)差，巨額補(bǔ)貼給政府帶來財政負(fù)擔(dān)。與之相對，經(jīng)營性度假設(shè)施大多采取封閉式管理，服務(wù)容量不足，消費(fèi)水平過高，無法滿足大眾旅游休閑需求。為解決這一矛盾，美國將“國家休閑區(qū)”納入國家公園體系，其在公共空間上更為充裕，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上更為多元聯(lián)動，在開發(fā)限制上更加靈活可操作，旨在提供選擇多樣、容量充足的旅游休閑設(shè)施與活動體系，在改善公共福利、以旅游帶動區(qū)域發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面實現(xiàn)良好平衡。

藉此，筆者認(rèn)為，全域旅游的第二階段應(yīng)著眼于打造生態(tài)環(huán)境良好、旅游休閑資源富集、規(guī)模范圍較大、活動空間豐富，宜居品質(zhì)優(yōu)良，旅游休閑產(chǎn)業(yè)聚集，以旅游休閑消費(fèi)和服務(wù)為主導(dǎo)的新型全域旅游發(fā)展區(qū)。其要引導(dǎo)落實旅游資源的公共屬性，著重公共旅游休閑產(chǎn)品供給與設(shè)施建設(shè)，令全域旅游真正成為統(tǒng)籌地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、國民福利提升、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、精準(zhǔn)扶貧與長效富民等各項任務(wù)的可行之道。

第三階段是跨區(qū)域構(gòu)建旅游功能區(qū)，即全域旅游的高級發(fā)展模式。以行政區(qū)劃為發(fā)展單元實際上背離旅游資源的分布規(guī)律和管理邏輯。旅游資源的分布以山系、水系等自然地理單元或文化區(qū)、方言區(qū)等人文地理單元為單位，是“自然而然”形成的，通常涉及多個市級乃至省級行政區(qū)劃，尤其分布在各層行政區(qū)劃的交界地段。更高階段的全域旅游，就是要突破這種行政區(qū)劃藩籬，以自然和人文地理單元為對象，以旅游業(yè)為主導(dǎo)，以協(xié)作共享為原則，打造跨區(qū)域、全方位發(fā)展模式和平臺，令固有的區(qū)間邊緣落后地帶成為新興社會經(jīng)濟(jì)增長極。這將成為旅游業(yè)貫徹落實黨中央國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、保障和改善民生、縮小發(fā)展差距、促進(jìn)全體人民共享改革發(fā)展成果戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵舉措。

筆者認(rèn)為，旅游功能區(qū)是根據(jù)區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r和旅游資源優(yōu)勢，參照全國主體功能區(qū)劃中提出的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ仍u價指標(biāo)所劃定的以旅游業(yè)主導(dǎo)或引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域。其從制度上確認(rèn)旅游業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系中的主導(dǎo)地位，確保生產(chǎn)要素優(yōu)先配置于旅游業(yè)及其關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，迅速增強(qiáng)區(qū)域乃至跨區(qū)域旅游發(fā)展能力。

旅游功能區(qū)規(guī)劃，則是指在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》框架下，建立適宜旅游功能區(qū)域的科學(xué)評價體系，明確旅游業(yè)在區(qū)域發(fā)展中的核心作用與主要功能，統(tǒng)籌區(qū)域空間管理與要素配置，構(gòu)筑區(qū)域旅游業(yè)競爭優(yōu)勢的綜合性規(guī)劃方案。

三、旅游功能區(qū)模式已是國際共識

實際上，基于地理單元跨區(qū)域構(gòu)建旅游功能區(qū)是國際共識。如1991年《阿爾卑斯山公約》（Alpine Convention）便是歐洲第一個旨在協(xié)同保護(hù)山區(qū)環(huán)境并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際公約。公約在能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、自然和景觀保護(hù)、區(qū)域規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展、土壤保護(hù)、旅游業(yè)和交通等方面給出具體方案并不斷優(yōu)化調(diào)整，作為跨區(qū)域協(xié)作的制度體系。在此基礎(chǔ)上，8個簽約國家聯(lián)合成立“年度阿爾卑斯山小城鎮(zhèn)”協(xié)會，每年輪流確認(rèn)一個重點扶持小城鎮(zhèn)，令其成為其他小城鎮(zhèn)學(xué)習(xí)的典范。

再如下轄6個省份的法國蔚藍(lán)海岸-阿爾卑斯-普羅旺斯大區(qū)、下轄10個省份的意大利托斯卡納大區(qū)等世界級旅游業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，都是基于自然和文化地理單元，通過跨省行政聯(lián)動和民間協(xié)作，將旅游功能區(qū)理念付諸實施，從而在二戰(zhàn)后有序?qū)崿F(xiàn)從工農(nóng)業(yè)重鎮(zhèn)向旅游度假重鎮(zhèn)的升級蛻變。

綜上所述，全域旅游示范區(qū)不是品牌建設(shè)，不是全面開花，不是全域景區(qū)化，也不是一種旅游產(chǎn)品形態(tài)，更不是頭腦發(fā)熱的瘋狂投資開發(fā)，其實質(zhì)是旅游業(yè)發(fā)展方式的重大變革，也是新時期我國旅游發(fā)展的總體戰(zhàn)略，代表現(xiàn)代旅游的發(fā)展方向。筆者認(rèn)為，隨著全域旅游理論與實踐體系的不斷成熟，將對我國旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生持續(xù)的積極作用。

（作者系該院教授，博士生導(dǎo)師；收稿日期：2016-09-19）

旅游發(fā)展的理念與模式研究：兼論全域旅游發(fā)展的理念與模式

何建民

（上海財經(jīng)大學(xué)國際工商管理學(xué)院旅游管理系， 上海 200433）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.002

全域旅游發(fā)展總體戰(zhàn)略的實質(zhì)是一種以旅游業(yè)帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和模式。李金早局長在《人民日報》上發(fā)表的《全域旅游的價值和途徑》一文，對“全域旅游發(fā)展總體戰(zhàn)略”實質(zhì)的說明是：“全域旅游是指在一定區(qū)域內(nèi)，以旅游業(yè)為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，通過對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會資源尤其是旅游資源、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、體制機(jī)制、政策法規(guī)、文明素質(zhì)等進(jìn)行全方位、系統(tǒng)化的優(yōu)化提升，實現(xiàn)區(qū)域資源有機(jī)整合、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、社會共建共享，以旅游業(yè)帶動和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念和模式。”1

本文簡要論述下列4個需要深入研究的問題：（1）什么是旅游發(fā)展的理念與模式？（2）旅游發(fā)展的理念與模式只有一種，還是有多種？（3）選擇不同旅游發(fā)展理念與模式的依據(jù)和適用條件是什么？（4）全域旅游發(fā)展理念與模式的指導(dǎo)意義及如何創(chuàng)新運(yùn)用？

一、對旅游發(fā)展理念與模式的認(rèn)識和界定

外國營銷管理學(xué)中的“理念”經(jīng)常用“concept”（觀念或概念）一詞來表示，即理念等于觀念或概念。按照聯(lián)合國世界旅游組織倡導(dǎo)的《旅游統(tǒng)計的國際建議2008》的觀點，科學(xué)的研究分析需要包括概念（concepts）、定義（definitions）、分類（classifications）、指標(biāo)（indicators）等2。因此，本文認(rèn)為理念與概念“concept”等同，理念是更加偏重于具有全局指導(dǎo)意義的概念，是指對在某一時間（階段）、某一區(qū)域（地點）、影響或決定某一事物發(fā)展或問題解決的主要變量（因素）之間規(guī)律性關(guān)系的描述，為決策提供依據(jù)與指導(dǎo)。例如，營銷管理理念就有“生產(chǎn)理念”（production concept）、“產(chǎn)品理念”（product concept）、“銷售理念”（selling concept）、“營銷理念”（marketing concept）、“社會營銷理念”（societal marketing concept）3、“全方位營銷理念”（holistic marketing concept）4等，這些理念都為營銷管理的全局性決策提供了依據(jù)與指導(dǎo)。

模式是指依據(jù)從實踐經(jīng)驗中歸納出的核心知識體系即理念、概念或規(guī)律，提出的一種解決某一類問題的通用方式，一種固定的組織管理方式或資源配置方式5。在模式指導(dǎo)下，有助于人們高效率的完成好任務(wù)。

基于上述分析，旅游發(fā)展理念就是指對在某一時間（階段）、某一區(qū)域（地點）、影響或決定旅游發(fā)展方向或問題解決的主要變量（因素）之間的規(guī)律性關(guān)系的描述。旅游發(fā)展模式就是指依據(jù)這種發(fā)展理念所選擇的旅游發(fā)展方式。另外，這種發(fā)展理念與發(fā)展模式具有全局性的指導(dǎo)意義。

二、旅游發(fā)展理念與模式的類型分析

旅游發(fā)展從時間演進(jìn)維度考察，將經(jīng)歷具有不同特征的發(fā)展階段；從空間分布維度考察，存在不同區(qū)位、氣候、游客、資源特點的區(qū)域，在這些不同的時間階段上與不同的空間區(qū)域里，面臨的旅游發(fā)展問題是不一樣的，影響或決定旅游發(fā)展問題解決的主要變量（因素）之間的規(guī)律性關(guān)系也是不同的。

從時間維度考察，自新中國成立始，我國旅游發(fā)展先后采用了下列四種理念與模式：（1）1949—1978年，我國主要采用了“外事接待型旅游發(fā)展理念與模式”；（2）1979—1995年，我國逐漸采用了“將旅游業(yè)作為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、特別是重要的創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)的發(fā)展理念與模式”；（3）1996—2014年，我國主要采用了“擴(kuò)大內(nèi)需、平衡我國過多外匯儲備的入境旅游、國內(nèi)旅游和出境旅游全面發(fā)展的理念與模式”；（4）2015至今，逐漸采用了“全域旅游發(fā)展的理念與模式”1。

從空間維度考察，目前我國有采用城市旅游發(fā)展理念與模式的，如上海都市旅游；也有采用鄉(xiāng)村旅游發(fā)展理念與模式的，如浙江安吉的鄉(xiāng)村旅游。

以浙江省旅游發(fā)達(dá)的杭州市為例，位于市中心城區(qū)的西湖，于2002年開始采用了“西湖景點不收門票，帶動杭州全域經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展理念與模式。但位于杭州近郊的西溪國家濕地公園，2005年開業(yè)以來，采用了以“景點收取門票”為主的發(fā)展理念與模式。

三、不同旅游發(fā)展理念與模式的選擇依據(jù)和適用條件分析

旅游發(fā)展理念與模式選擇依據(jù)有《中華人民共和國旅游法》、空間經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論、發(fā)展戰(zhàn)略選擇理論、旅游規(guī)劃理論等。

旅游發(fā)展理念與模式的選擇的內(nèi)容、適用條件和步驟是：（1）要明確選擇的主體是國家、哪一級地方政府，還是從事某一項目開發(fā)與經(jīng)營的旅游企業(yè)。（2）要明確所選擇的旅游發(fā)展理念與模式是適用于哪一個地區(qū)或項目。例如，國家旅游局提出的全域旅游發(fā)展理念與模式適用于國家旅游的總體發(fā)展戰(zhàn)略?！拔骱包c不收門票，帶動杭州全域經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展理念與模式適用于杭州中心城區(qū)。以“景點收取門票”為主的發(fā)展理念與模式適用位于杭州近郊的西溪國家濕地公園。（3）要明確開發(fā)與經(jīng)營項目的性質(zhì)。如果是公共福利性質(zhì)的博物館，就可以免收門票；如果是企業(yè)開發(fā)的旅游經(jīng)營性項目，如上海迪士尼度樂園就要收費(fèi)。屬于公共福利的免費(fèi)項目也要落實財政資金的支持方案，如杭州西湖免收門票獲得了杭州市財政資金的支持。（4）要明確國家、某一地區(qū)或某一項目的旅游市場需求現(xiàn)狀與趨勢，判斷是否存在旅游業(yè)發(fā)展的市場機(jī)會，該機(jī)會有多大，是否可持續(xù)發(fā)展。就地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，還要判斷該項目是獲取旅游景區(qū)點的直接收入大，還是帶動的其他旅游間接收入大，它們之間是存在互補(bǔ)聯(lián)動關(guān)系還是替代選擇關(guān)系。如果它們之間存在互補(bǔ)聯(lián)動關(guān)系，就可以同時收??；如果它們之間存在替代選擇關(guān)系，在旅游直接收入大、旅游帶動的間接收入小的情況下，可以選擇獲取直接收入，如果情況相反，并且旅游直接收入的損失可由財政或其他途徑補(bǔ)償，就可以考慮采用對旅游直接收入免費(fèi)方式，僅收取間接收入。（5）要明確是否存在支持旅游發(fā)展的資源，特別是富有吸引力的景區(qū)點與旅游活動項目。（6）要明確是否存在由旅游信息、交通、餐飲、住宿、娛樂、會展等設(shè)施與服務(wù)構(gòu)成的綜合接待能力的旅游供給體系。（7）要明確旅游業(yè)在當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的地位，以及旅游業(yè)的競爭優(yōu)勢與劣勢狀況。從經(jīng)濟(jì)維度考察，要判斷旅游業(yè)是支柱產(chǎn)業(yè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、進(jìn)口替代產(chǎn)業(yè)、形象產(chǎn)業(yè)，還是弱勢產(chǎn)業(yè)？從社會福利維度考察，要判斷旅游業(yè)是否是滿足居民基本休閑旅游度假需要的公共福利事業(yè)？由此制定相應(yīng)的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策，建設(shè)提供旅游公共服務(wù)與管理的組織和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)以及旅游發(fā)展基金等。

四、全域旅游發(fā)展理念與模式的指導(dǎo)意義和創(chuàng)新運(yùn)用

全域旅游發(fā)展的基本理念是從小旅游格局向大旅游格局轉(zhuǎn)變，基本模式是從景點模式走向全域旅游模式。全域旅游發(fā)展理念與模式的指導(dǎo)意義主要表現(xiàn)在它總體上反映了現(xiàn)階段我國旅游業(yè)發(fā)展的基本特點與要求：（1）旅游具有游客從客源地到目的地的綜合性需求特點，包括對旅游信息、交通、景區(qū)點、會展、文化娛樂活動、購物活動、住宿、餐飲等需求。（2）由此要求與促進(jìn)旅游目的地相應(yīng)的綜合性旅游供給體系的建設(shè)。（3）隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，居民收入與休閑時間的增加，居民旅游需求的收入彈性較高，因此，旅游業(yè)成了國民經(jīng)濟(jì)的新增長點。（4）按照世界銀行2016年衡量進(jìn)入中等高收入水平國家的指標(biāo)：2014年人均國民收入超過4125美元2，據(jù)世界銀行發(fā)布的《2016年世界發(fā)展指標(biāo)》報道，2014年我國人均國民收入為7400美元3，已經(jīng)超過該指標(biāo)；我國目前工作一年以上居民的休閑度假時間至少達(dá)到121天，在這種情況下，發(fā)展旅游業(yè)既可以滿足居民的休閑旅游度假生活需要，又可以成為國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)或優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，成為替代旅游進(jìn)口（出國旅游）、拉動內(nèi)需的重要產(chǎn)業(yè)，同時，這也是政府提供公共服務(wù)與管理的重要方面。（5）我國的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村要從過去偏重于生產(chǎn)，向統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)、休閑與旅游度假轉(zhuǎn)變，旅游業(yè)發(fā)展需要納入國家與地方國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及各相關(guān)部門的日常管理工作。例如，各相關(guān)部門要主動制定該部門為游客提供的服務(wù)與管理規(guī)劃，設(shè)立旅游警察等相應(yīng)的服務(wù)與管理崗位1。

但是，全域旅游發(fā)展的理念與模式比較適合于旅游目的地建設(shè)，事實上還存在著旅游中轉(zhuǎn)地與旅游延伸地的建設(shè)；比較適合于將旅游業(yè)作為優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)來發(fā)展的地區(qū)，但還存在不少地方，旅游業(yè)還不是優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，仍然需要尋找適度發(fā)展旅游業(yè)的理念與模式。這些都是需要我們對全域旅游發(fā)展理念與模式進(jìn)行創(chuàng)新運(yùn)用的地方。

特別值得關(guān)注的是，全域旅游中的“全域”這個詞容易引起誤解。因為，不是所有地方都適合發(fā)展旅游業(yè)的。因此，建議使用“全方位旅游發(fā)展的理念與模式”或者“現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)與公共服務(wù)管理體系建設(shè)的理念與模式”。

（作者系該系主任，教授，博士生導(dǎo)師；收稿日期：2016-08-17）

從理念到實踐——重視以科技創(chuàng)新推動落實全域旅游發(fā)展

邢劍華1，2，石培華3

（1. 北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044； 2. 山西大學(xué)旅游系，山西 太原 030006； 3. 南開大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院，天津 300071）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.003

一、以科技創(chuàng)新推動落實全域旅游發(fā)展的意義

自2015年年初全域旅游發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，因其具有戰(zhàn)略全局性、方向引領(lǐng)性、問題針對性、普遍指導(dǎo)性、國際規(guī)律性和現(xiàn)實可行性，很快成為各地促進(jìn)旅游業(yè)全面發(fā)展以及整體提升區(qū)域發(fā)展水平的戰(zhàn)略選擇。與此同時，不少專家學(xué)者紛紛對全域旅游進(jìn)行了全面解讀和分析。在明確全域旅游發(fā)展思路、重點、措施，厘清全域旅游發(fā)展認(rèn)識誤區(qū)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)順應(yīng)當(dāng)代社會進(jìn)步趨勢，結(jié)合科學(xué)技術(shù)這一促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“第一生產(chǎn)力”，融入由技術(shù)進(jìn)步、制度變革、模式突破共同作用所催生的新經(jīng)濟(jì)中，進(jìn)一步重視強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新在全域旅游推進(jìn)落實中的重大意義、主要路徑等問題，更科學(xué)有效、可持續(xù)地推進(jìn)全域旅游發(fā)展。

二、以科技創(chuàng)新推動落實全域旅游發(fā)展的幾種路徑

（一）激活全域旅游資源存量

全域景觀并不是盲目地搞全域開發(fā)、全域置景。在目前各旅游目的地高等級、強(qiáng)吸引力旅游資源類型較為穩(wěn)定、土地資源有限的前提下，首先要重視激活區(qū)域內(nèi)的旅游資源存量。以科技創(chuàng)新激活資源存量，是要在現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，運(yùn)用技術(shù)手段挖掘資源的品位和價值，拓展資源的表現(xiàn)力和影響力，增加豐富游客對現(xiàn)有資源的感知體驗。

比如運(yùn)用聲、光、影等技術(shù)以生動、互動的方式展現(xiàn)旅游資源的文化價值，完成從靜到動、從古板到鮮活、從觀光到參與體驗的系列轉(zhuǎn)變。迪士尼主題公園就是通過技術(shù)手段全面展現(xiàn)迪斯尼動畫文化體驗的典型。比如與當(dāng)代科技趨勢結(jié)合，重視科技應(yīng)用及資源的數(shù)字化經(jīng)營。故宮博物院不斷嘗試“藏品活化”，配合開發(fā)了多類故宮深度游App，為游客深度游覽故宮增加了更多的互動體驗和趣味性。比如，利用VR虛擬現(xiàn)實技術(shù)讓游客感受在當(dāng)時當(dāng)下無法親臨的場景，如在景區(qū)的懸崖峭壁間穿行，體驗景區(qū)其他季節(jié)的不同美景，重現(xiàn)歷史遺跡、自然景觀的演變過程等，使人與景發(fā)生突破時空限制的交互作用。運(yùn)用科技激活旅游資源存量，在資源“1”上附加技術(shù)，疊加出“1+N”的資源體驗，使旅游活動的內(nèi)容得到進(jìn)一步延伸。

（二）開發(fā)全域旅游資源增量

在開發(fā)旅游資源增量方面要避免大拆大建，防止簡單復(fù)制，科學(xué)合理開發(fā)新增旅游吸引物和旅游項目，提高在旅游規(guī)劃、建設(shè)中全面運(yùn)用科技手段、科技成果的普遍性?？茖W(xué)開發(fā)旅游資源增量在運(yùn)用科技手段方面有兩個基本思路：

一是依托大數(shù)據(jù)，運(yùn)用信息處理技術(shù)，為旅游資源的規(guī)劃開發(fā)提供數(shù)據(jù)支持和決策參考。要與相關(guān)數(shù)據(jù)信息源企業(yè)合作，全面利用數(shù)據(jù)收集、分析、處理技術(shù)，對目的地容量、游客流量、設(shè)施設(shè)備數(shù)量、交通可進(jìn)入性等做出科學(xué)分析和估算。二是將科技成果、科技手段等全面應(yīng)用于旅游規(guī)劃及建設(shè)中。除了運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行面積測量、坡度分析、道路設(shè)計、游線規(guī)劃外，旅游規(guī)劃行業(yè)應(yīng)該全面應(yīng)用全息技術(shù)、精確影像、定位技術(shù)、遙感技術(shù)、三維仿真技術(shù)、無人機(jī)航測技術(shù)、移動技術(shù)以及可穿戴設(shè)備，更廣泛地應(yīng)用新型照明技術(shù)、建筑材料技術(shù)等，通過科技手段避免開發(fā)建設(shè)的盲目性、無序性和隨意性，使旅游規(guī)劃項目獲得更大的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

（三）串聯(lián)全域旅游吸引要素

在全域旅游戰(zhàn)略下，旅游吸引要素的內(nèi)涵不斷豐富，外延不斷擴(kuò)大，全域旅游不再僅圍繞某個景區(qū)或某個核心吸引力展開，區(qū)域內(nèi)的眾多吸引要素都可能成為旅游吸引物，這既是全域構(gòu)建旅游吸引力的要求，也是實現(xiàn)全域共享旅游發(fā)展的關(guān)鍵。

一處位于深山湖邊的特色民宿，一家隱蔽在街巷弄堂的主題餐廳，一個形態(tài)上“小而美”的產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)等，這些要素都不是傳統(tǒng)意義上的旅游景區(qū)景點，但卻足以吸引游客慕名而來。這些吸引要素分散在區(qū)域內(nèi)的各個角落，也散落在海量的游客評論和游記攻略中。運(yùn)用信息技術(shù)、移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)深挖分散在當(dāng)?shù)氐穆糜挝?，游客可以通過手機(jī)終端，更多地選擇、更容易發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奶厣黝}酒店、精品民宿、最正宗的當(dāng)?shù)孛朗?，住宿、餐飲、購物區(qū)等，更容易形成全域吸引力。

（四）打通全域旅游交通體系

科學(xué)技術(shù)促使交通工具不斷更新?lián)Q代，縮短旅游時空的同時也為實現(xiàn)全域旅游提供了契機(jī)。在大交通方面，高鐵、高速公路、航空、水運(yùn)等交通運(yùn)輸業(yè)以及具有旅游服務(wù)功能的交通集散點、高速服務(wù)區(qū)為游客提供了全域進(jìn)入和全域換乘的便利；在小交通方面，以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)，很多具有輔助功能的旅游交通運(yùn)輸工具，如索道、小型電瓶車、動力小火車、低空飛行器等為全域游覽提供了進(jìn)一步的技術(shù)支持。

與此同時，層出不窮的新型運(yùn)輸科技公司正在通過科技更細(xì)化地改善區(qū)域交通狀況。2016年上半年，全球領(lǐng)先的移動互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)公司優(yōu)步（Uber）與美國的公共交通運(yùn)輸科技企業(yè)TransLoc合作提供結(jié)合了走路、乘坐公共交通工具和優(yōu)步私營服務(wù)的個性化交通路線，解決“第一公里/最后一公里的問題”，這將為包括游客在內(nèi)的人們帶來更加便利且完整的交通出行選擇。

（五）清除全域旅游信息障礙

推動全域旅游，除了要推動交通網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)外，更要注重信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。從需求角度講，游客之所以難以暢游全域，信息障礙是關(guān)鍵因素之一，其主要表現(xiàn)為兩大類：一類是決策信息障礙，一類是服務(wù)信息障礙。在全域范圍內(nèi)建設(shè)旅游服務(wù)信息系統(tǒng)，絕不是做幾個信息網(wǎng)頁或在景區(qū)、旅游場所安裝幾臺信息終端機(jī)就可以實現(xiàn)的，更重要的是將技術(shù)進(jìn)步成果創(chuàng)新應(yīng)用于旅游業(yè)，真正為游客提供解決方案，以更加便捷完善的旅游服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)實際推動全域旅游發(fā)展。

其一，要清除全域旅游決策信息障礙。對游客而言，大量碎片化、分散化、非結(jié)構(gòu)化的旅游信息數(shù)據(jù)，意味著出行需要大量的時間精力分配和決策困難。目前國內(nèi)已有不少科技公司致力于為游客暢游一地做好技術(shù)服務(wù)，開始關(guān)注整合以大量游記評論為代表的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，通過主動學(xué)習(xí)用戶的旅行偏好數(shù)據(jù)，根據(jù)游客的需求和客觀條件，為游客提供旅游路線參考方案，以簡單、明了的信息使用戶在線上輕松獲得智能行程規(guī)劃服務(wù)，在知識圖譜和貝葉斯網(wǎng)絡(luò)算法等技術(shù)的相互配合下，一站式的自動行程規(guī)劃將帶來全新的旅行模式與體驗，讓用戶真正實現(xiàn)一邊旅行一邊決策，在當(dāng)?shù)刈匀绲刈咦咄Ｍ！?

其二，要清除全域旅游服務(wù)信息障礙。在旅游目的地，游客迫切需要當(dāng)?shù)販?zhǔn)確、即時、多功能（咨詢、訂購、投訴等）的智能化旅游信息服務(wù)，不少地域化旅游信息與服務(wù)平臺已開啟了本地化OTA服務(wù)的新模式，以LBS移動位置服務(wù)等技術(shù)為支撐，整合周邊區(qū)域的景區(qū)、酒店、餐廳、演藝、租車等供給信息，加深對大數(shù)據(jù)的應(yīng)用， 從不同緯度去衡量信息點，精準(zhǔn)到每一條街道，游客在周圍一公里內(nèi)就能輕松找到美食、購物、交通信息等，為在該“點”（location）的游客提供旅游目的地全方位信息與預(yù)訂服務(wù)。旅游服務(wù)信息系統(tǒng)是一整套基于移動通信技術(shù)、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、云服務(wù)、虛擬現(xiàn)實技術(shù)等應(yīng)用的旅游服務(wù)解決方案，是清除全域旅游信息障礙的核心內(nèi)容。

（六）完善全域旅游管理系統(tǒng)

全域旅游要構(gòu)建起以旅游領(lǐng)域為核心的社會管理體系，推動旅游的行業(yè)管理向社會管理轉(zhuǎn)變，推進(jìn)建立旅游綜合協(xié)調(diào)管理、旅游綜合執(zhí)法、旅游綜合統(tǒng)計監(jiān)測等體制機(jī)制，創(chuàng)新治理體系，提升治理能力，科技手段的運(yùn)用不可或缺。一方面，要優(yōu)化管理信息平臺，無論是與移動通訊部門合作開通游客流量監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)對游客流量的動態(tài)監(jiān)測，還是開通旅游投訴國家公共信息平臺，迅速將平臺與各地旅游質(zhì)監(jiān)所對接及時處理旅游投訴，管理信息平臺的建設(shè)進(jìn)一步優(yōu)化了全域管理的手段；另一方面，要實現(xiàn)旅游主管部門與相關(guān)管理部門的信息、數(shù)據(jù)共享，更好地監(jiān)督管理旅游市場，致力于應(yīng)用管理軟件、數(shù)據(jù)交換技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等，進(jìn)一步打破數(shù)據(jù)信息壁壘，使全域旅游管理的效率和水平大大提高，從技術(shù)上保障實現(xiàn)“大旅游”全域管理 局面。

三、以科技創(chuàng)新推動落實全域旅游發(fā)展的保障措施

首先，要提高旅游業(yè)應(yīng)用科技創(chuàng)新的廣泛性。以科技創(chuàng)新推動落實全域旅游發(fā)展，應(yīng)該成為全域旅游推進(jìn)的點睛之筆。這不僅因為科技與旅游融合本身就是全域旅游產(chǎn)業(yè)融合的內(nèi)容，更因為科技在化解全域旅游發(fā)展中的矛盾與問題，構(gòu)建全域旅游格局方面具有不可替代的作用。

其次，要吸納大量的應(yīng)用型科技人才到旅游業(yè)中?？萍紕?chuàng)新是包括技術(shù)進(jìn)步與應(yīng)用創(chuàng)新的雙螺旋結(jié)構(gòu)，具有豐富經(jīng)驗的應(yīng)用型科技人才對技術(shù)應(yīng)用具有很強(qiáng)的敏感性，面向科技部門、科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)吸納精通新技術(shù)的專門人才，在全域旅游戰(zhàn)略推進(jìn)過程中，充分發(fā)揮科技的作用，人才是關(guān)鍵。

最后，支持孵化更多與旅游相關(guān)的科技創(chuàng)新項目。一個景區(qū)電子導(dǎo)覽系統(tǒng)就可以解決游客在景區(qū)自助游覽的問題，一個近場通訊技術(shù)即可以支持手機(jī)在公交、地鐵、超市進(jìn)行刷卡消費(fèi)的問題，一個MagicBand腕帶就可以解決迪士尼特定景點快速排隊預(yù)訂、酒店入住等問題。通過技術(shù)研發(fā)、工程化、商品化、產(chǎn)業(yè)化等程序，不斷加大科技興旅力度。

科技發(fā)展變化的速度前所未有，科技對旅游業(yè)影響的深度和廣度也前所未有，追隨并適應(yīng)科技變革是大勢所趨，要重視科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，以科技創(chuàng)新為全域旅游發(fā)展提供技術(shù)支撐和強(qiáng)大動力。

（第一作者系北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，山西大學(xué)旅游系講師；第二作者系南開大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；收稿日期：2016-09-20）

創(chuàng)建全域旅游的背景、誤區(qū)與抓手

劉家明

（中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京100101）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.004

一、全域旅游發(fā)展的時代背景

改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)長期呈現(xiàn)高速增長，資源環(huán)境壓力巨大，霧霾、空氣污染、水土污染、食物中毒等現(xiàn)象倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明建設(shè)，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的旅游產(chǎn)業(yè)被推到了前臺。加之近幾年國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，汽車和房地產(chǎn)等引擎產(chǎn)業(yè)后勁不足，工業(yè)產(chǎn)品出口量下滑，反觀以旅游業(yè)為龍頭的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)了巨大的發(fā)展?jié)摿?。因此，很多地方喊出了要像抓農(nóng)業(yè)、抓工業(yè)那樣地抓旅游業(yè)。旅游業(yè)受到全國各地各級黨政的高度重視，其地位也逐漸從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊緣走向核心，被定位為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略支柱產(chǎn)業(yè)和使人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

我國旅游發(fā)展起步于改革開放后的入境旅游，以適度超前于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的方式，開辟了“定點式購物、定點式住宿、定車式交通、定點式游覽”的旅游發(fā)展之路，那是一種“氣泡真空式”的發(fā)展方式，與大的社會環(huán)境是脫節(jié)的。20世紀(jì)90年代至今，國內(nèi)旅游蓬勃發(fā)展，但那種封閉定點式的旅游發(fā)展思維慣性和實踐慣性依然還在，亟需突破。人民群眾對當(dāng)前景區(qū)高門票愈演愈烈、只能停留拍照、節(jié)假日擁擠、偶爾挨宰的觀光旅游意見很大。大量散客開始避開“到此一游”的景區(qū)拍照式游覽方式，尋求深入城市、鄉(xiāng)村、郊野等無門票而環(huán)境好的地方，去親近自然，去放松身心，去深度體驗。具有多元經(jīng)濟(jì)特征的2.0版的休閑度假旅游部分替代了只有門票經(jīng)濟(jì)的1.0版的觀光旅游，迫使各地開始從景區(qū)供給作為旅游發(fā)展唯一之路或首選之路上跳出來，利用城市、鄉(xiāng)村現(xiàn)有的社會資源去開發(fā)新的旅游產(chǎn)品和旅游空間，將游客從景區(qū)引入城鄉(xiāng)社區(qū)。

二、全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建運(yùn)動

在上述時代背景下，一些旅游專家和地方領(lǐng)導(dǎo)開始提及“全域旅游”，但都影響很小。當(dāng)國家旅游局接受全域旅游這個概念后，迅速推進(jìn)“國家全域旅游示范區(qū)”的創(chuàng)建，迅速制定“全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建的驗收標(biāo)準(zhǔn)”，全域旅游迅速成為我國旅游界最熱的概念和地方最熱的實踐。當(dāng)前，在各級政府都存在懶政怠政和加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，必須承認(rèn)全域旅游創(chuàng)建運(yùn)動是提勁、提精氣神的，是一股春風(fēng)。全國很多省、市、縣（區(qū)）都在搶抓全域旅游規(guī)劃的編制，努力爭取成立“旅游發(fā)展委員會”，積極爭創(chuàng)“國家全域旅游示范區(qū)”，有條件的上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上，掀起了全域旅游創(chuàng)建運(yùn)動的高潮。全域旅游創(chuàng)建運(yùn)動突然爆發(fā)，以至于全域旅游的內(nèi)涵、外延、本質(zhì)屬性等關(guān)系到全域旅游成敗的關(guān)鍵點，政府部門的旅游管理者以及旅游規(guī)劃咨詢者都來不及深入思考，在“不知其然、更不知其所以然”的背景下，紛紛按照標(biāo)準(zhǔn)投入創(chuàng)建的浪潮中，一些民間微弱的異見聲音被淹沒在滾滾洪流巨響之中。但值得注意的是，但凡創(chuàng)建運(yùn)動，有成功的，也有失敗的，如2007年開始的國家5A級旅游景區(qū)的創(chuàng)建成功了，1992年開展的國家旅游度假區(qū)創(chuàng)建就失敗了，那時創(chuàng)建的國家旅游度假區(qū)和省級旅游度假區(qū)很多成為了房地產(chǎn)樓盤，破壞了旅游資源與環(huán)境，沒有實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。一切事物發(fā)展都有其過程和階段性，任何脫離實際、違背規(guī)律的行為最終會成為笑料。1958年大躍進(jìn)，在建設(shè)上追求大規(guī)模，提出了名目繁多的全黨全民“大辦”“特辦”的口號，例如，全黨全民大煉鋼鐵，大辦鐵路。由于要完成那些不切實際的高指標(biāo)，必然導(dǎo)致瞎指揮盛行，浮夸風(fēng)泛濫，廣大群眾生活遇到了嚴(yán)重的困難。因此，是凡創(chuàng)建，就要投入大量財力物力，為規(guī)避失敗的風(fēng)險，首要的就是要正確認(rèn)識和理解全域旅游，評估自身是否具備創(chuàng)建條件，不能一哄而上，以免掉進(jìn)誤區(qū)。

三、烏托邦式的認(rèn)識和實踐誤區(qū)

一些領(lǐng)導(dǎo)和專家過度解讀和教條式地解讀全域旅游概念，抓住“全”字不放，提出“四全（全景、全業(yè)、全時、全民）”。一直在“全”字上做文章的，基本上都存在烏托邦式的認(rèn)識誤區(qū)。而且全域旅游就是全景旅游的認(rèn)識不僅出現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)的講話和文章中，而且貫徹到地方的旅游規(guī)劃實踐中，這種認(rèn)識誤區(qū)影響面大，影響范圍廣。地理空間是差異化的，一些地方有景，一些地方無景，要變無景為有景，就需要人工造景，以省、市、縣這種空間尺度都搞人工造景，不現(xiàn)實，也會得不償失。無中生有是存在的，但無中生有絕對不能遍地化。全域變成全景，抹殺了旅游重點，同時也抹殺了旅游由景區(qū)向休閑體驗活動深化的正確方向，形不成游客規(guī)模集聚，延長不了游客停留時間，增加不了旅游多元消費(fèi)，難以實現(xiàn)旅游發(fā)展的效益最大化和最優(yōu)化。把全域全景化的理念和規(guī)劃是全域旅游規(guī)劃的主流，打著“旅游+”的旗號，生硬地往農(nóng)業(yè)、工業(yè)、鄉(xiāng)村、城市等方面貼，還往往得不到農(nóng)業(yè)、工業(yè)、城建等部門的理解，成了“剃頭挑子一頭熱”。長期實踐表明，發(fā)展旅游是有條件的，不是哪里貼上旅游標(biāo)簽，哪里就能結(jié)出旅游之果的，多少主題公園、多少鄉(xiāng)村農(nóng)家樂的投資都得不償失。在全域旅游創(chuàng)建這股浪潮中，要盡早認(rèn)識到全域景區(qū)化存在的問題。

正確的全域旅游規(guī)劃，還需要客觀分析哪些資源能夠開發(fā)成為旅游市場認(rèn)可的旅游產(chǎn)品，哪些資源不能開發(fā)成為旅游市場認(rèn)可的旅游產(chǎn)品，在區(qū)域時空上做好項目安排，要有選擇性，要有重點區(qū)域，更要有重點項目，不能胡子眉毛一把抓，做出沒有重點的無用的規(guī)劃。一個旅游目的地是由游覽區(qū)、服務(wù)區(qū)、旅游交通、旅游背景環(huán)境等要素構(gòu)成的，不需要都是景區(qū)，也不能都是景區(qū)。旅游產(chǎn)品是由吃住行游購?qiáng)实榷喾N要素有機(jī)組合構(gòu)成的，旅游者花錢購買，體驗的是完整的旅游產(chǎn)品，而不是購買旅游產(chǎn)品的單個要素，總盯著“游”一個要素，讓全域景區(qū)化，也不對。事實上，景區(qū)景點也不是天生的，也是需要打造的，至少要通路、要有游覽步道、要有標(biāo)識標(biāo)牌、要提供講解服務(wù)、要提供環(huán)衛(wèi)設(shè)施、還要保障安全。一個縣、一個市或一個省到處造景，全面提供上述景區(qū)必備的旅游基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施，是不切實際的，所以全域全景化的烏托邦式的認(rèn)識誤區(qū)要及早剎車。“全業(yè)、全時、全民”等認(rèn)識與實踐都是違背客觀規(guī)律的，因篇幅所限，不再批判。另外，還存在著全域旅游規(guī)劃新瓶裝老酒的現(xiàn)象，除了規(guī)劃名稱多加全域兩字之外，沒有創(chuàng)新。

四、創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)的抓手

一個縣、一個市或一個省，要創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，首要的是抓好高等級的優(yōu)質(zhì)景區(qū)。美國旅游學(xué)者Clare C. Gunn說，景區(qū)是旅游發(fā)展的第一生產(chǎn)力。沒有優(yōu)質(zhì)景區(qū)，就沒有旅游，更遑論全域旅游。在當(dāng)前，創(chuàng)建“國家全域旅游示范區(qū)”最好能夠與創(chuàng)建“國家5A級旅游景區(qū)”相結(jié)合，通過5A級景區(qū)招徠游客，通過全域旅游創(chuàng)建留住客人并使他們成為回頭客，實現(xiàn)“留人、留錢、留心”的三留目標(biāo)。高等級景區(qū)向全域旅游和綜合旅游目的地發(fā)展的路徑和方向包括四個階段：第一階段，為單一景區(qū)階段，就是全力培育出一個主打景區(qū)；第二階段，為旅游目的地萌芽階段，圍繞主打景區(qū)集聚一批旅游服務(wù)設(shè)施，如飯店、餐館、商店等，可以是旅游特色小鎮(zhèn)型態(tài)，也可能是旅游度假區(qū)型態(tài)；第三階段，為單一市場的旅游目的地階段，在區(qū)域中圍繞規(guī)模越來越大的市場，創(chuàng)新出延伸類新型旅游吸引物和新的旅游服務(wù)設(shè)施；第四階段，為全域旅游與綜合旅游目的地階段，利用鄉(xiāng)村、城市等社會資源，發(fā)揮“旅游+”的功能，或者是人工創(chuàng)造主題公園、樂園，或者將文化創(chuàng)意、體育運(yùn)動、健康養(yǎng)生、商業(yè)養(yǎng)老等發(fā)展成為旅游資源，創(chuàng)新新型旅游吸引物，形成全域旅游空間點線面的規(guī)劃布局（點：景區(qū)、鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)、園區(qū)、新區(qū)等；線：主要交通干線、支線、旅游動線、旅游綠道等；面：五化集成，含智慧化、生態(tài)化、文明化、富民化、景觀化；點線面一張網(wǎng)、一盤棋、一張圖，布局合理有序，重點突出），實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，實現(xiàn)全域旅游發(fā)展的目標(biāo)，最終成為綜合型旅游目的地。

其次，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，要抓好鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。利用土地流轉(zhuǎn)政策，集群發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，形成“休閑農(nóng)業(yè)園（多數(shù)屬于企業(yè)投資經(jīng)營，企業(yè)追求利益最大化，追求“小而全”和園內(nèi)一條龍配套旅游服務(wù)設(shè)施的理念）企業(yè)+民宿客棧+民俗旅游村”的鄉(xiāng)村旅游集聚區(qū)，具有獨特主題賣點的品牌。也可以是政府投資造景，民宿客棧受益的發(fā)展模式，如北京延慶的四季花海鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。鄉(xiāng)村地域往往在基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、市場經(jīng)濟(jì)體制、消費(fèi)觀念意識等方面較為落后，存在明顯“分散化布局、無序化擴(kuò)張”的分布特征。因此，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游集聚區(qū)，是突破鄉(xiāng)村旅游開發(fā)分散、無序、低效的“瓶頸”，增強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)布局合理性、規(guī)劃科學(xué)性、經(jīng)營高效性、品牌吸引性的有效手段。打造鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入成本很高，所以要有重點選擇。

第三，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，要抓好產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新的示范。堅持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，抓好旅游產(chǎn)業(yè)與文化、體育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，形成可以向全國推廣的示范經(jīng)驗和模式。一個全域旅游示范區(qū)不能追求樣樣示范，要根據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的條件以及旅游資源與環(huán)境條件，有選擇地開展全域旅游示范項目。

第四，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，要抓好特色旅游小城鎮(zhèn)建設(shè)。特色旅游小城鎮(zhèn)是全域旅游的重要旅游服務(wù)節(jié)點，也是游客集中消費(fèi)和深度體驗的場所?？梢哉f，沒有特色旅游小城鎮(zhèn)配套的景區(qū)，很難成為全域旅游的引爆點。

第五，創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，要抓好綠道體系和驛站式服務(wù)網(wǎng)點體系的建設(shè)。全國很多縣區(qū)或市都建有很好的綠道慢游體系，搭建起了線性旅游的平臺。但是多數(shù)綠道因缺乏必要的旅游服務(wù)網(wǎng)點配套，沒有得到應(yīng)有的利用，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。

（作者系該所研究員，博士生導(dǎo)師；收稿日期：2016-08-25）

全域旅游需要全新思維

王衍用

（北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.005

全域旅游的本意就是全域旅游，意指天上西藏、香格里拉、伊犁河谷、呼倫貝爾、黔東南這樣的地方，處處都是優(yōu)美的自然風(fēng)光、良好的生態(tài)環(huán)境和濃郁的民族風(fēng)情，游人可以在全方位差異的環(huán)境中自由行走，深度體驗，身心感受。

全域旅游的借用含義，其實是說旅游全域，是指以旅游業(yè)為主導(dǎo)的地域，通過旅游全域化建設(shè)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各類資源（旅游資源、文化資源、行政資源、社會資源等）有機(jī)整合、相關(guān)產(chǎn)業(yè)深度融合，各行業(yè)及全社會共同參與，從而實現(xiàn)旅游業(yè)引領(lǐng)乃至統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的一種全新的區(qū)域發(fā)展理念、發(fā)展模式。因此，全域旅游需要全新思維。

一、基本層面的全新思維

第一，要有全域旅游資源思維。我們要從觀光旅游時代的景觀資源，延伸至環(huán)境資源、文化資源、精神資源和社會資源的高度。要從景觀時代步入環(huán)境時代！要認(rèn)識到生活方式、人生理念是最高層級的旅游吸引物。要形成處處都是旅游資源的共識。

第二，要有全域旅游產(chǎn)品思維。我們要從單要素差異的旅游產(chǎn)品（游，即景區(qū)景點是差異的，其他五要素是共性的，是配套的），部分提升為全要素差異的旅游產(chǎn)品，即把六要素都打造成旅游吸引物，就是吃文化套餐、住文化主題酒店、購買地方性標(biāo)志商品、乘坐特色交通工具、娛樂以觀看非遺為主的演藝等。最后，就是依托傳統(tǒng)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村老街等，打造全方位差異的旅游產(chǎn)品。

第三，要有全域旅游產(chǎn)業(yè)思維。如要素產(chǎn)業(yè)中的旅游購物，我們除了提供感情寄托物的旅游商品外，還要提供家庭用品和生活食品，要合適的二產(chǎn)轉(zhuǎn)產(chǎn)家庭用品，要裝滿自駕車的后備箱，這是做大做強(qiáng)要素產(chǎn)業(yè)的核心所在。除了優(yōu)化提升要素產(chǎn)業(yè)之外，我們的發(fā)力點主要在關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和融合產(chǎn)業(yè)上，這是全域旅游最為重要的一個方面。

第四，要有全域旅游營銷思維。全域旅游營銷要有全域市場的思路，要區(qū)分客源地、客源層和客源群的不同訴求。不能一個口號包打天下，一個定位覆蓋全球，針對不同市場層面、產(chǎn)品類型，推出不同的促銷口號，要進(jìn)行系統(tǒng)營銷，細(xì)分營銷。同時要從定性營銷向定量營銷提升，從圖像營銷向圖表需要提升，把氣候、生態(tài)、水質(zhì)、海拔、特產(chǎn)等要素用表格表示出來，用數(shù)據(jù)說話。

第五，要有全域旅游建設(shè)思維。筆者認(rèn)為，全域覆蓋要靠“三網(wǎng)”：一是路網(wǎng)，包括風(fēng)景道、綠道、游徑等；二是網(wǎng)路，就是我們稱之為“智慧旅游”的智能旅游體系；三是把布局在點線面上的旅游服務(wù)形成服務(wù)網(wǎng)。

城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)該按照旅居者的需求，為定居者和旅居者一起建設(shè)城鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)村。因為，旅居者對目的地的社區(qū)有四個要求，一是獨特的社區(qū)風(fēng)貌，二是完善的服務(wù)體系，三是和諧的社會環(huán)境，四是豐富的休閑業(yè)態(tài)。按照這個標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的社區(qū)，也符合當(dāng)?shù)乩习傩諘男枨蟆?/p>

第六，要有全域旅游活動。這既包括全天候、全季節(jié)、全時空的旅游活動，也包括旅游活動的沉浸式體驗和旅游活動的著力點（綠道、營地、社 區(qū)等）。

第七，要有全域旅游管理思維。資源管理只能是門票經(jīng)濟(jì)，如森林公園歸林業(yè)局管理。行業(yè)管理則是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，目的地管理才能是區(qū)域經(jīng)濟(jì)。目前，全域旅游管理方式已初露端倪，如武當(dāng)山旅游經(jīng)濟(jì)特區(qū)，如著名景區(qū)的管委會（長白山旅游管委會等）。筆者認(rèn)為，全域旅游必須要靠特區(qū)才能落地，因為省地縣市區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政設(shè)置，都是配套一二三產(chǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的，不可能全力支撐旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。如海南省、云南省、貴州省應(yīng)該成為省級旅游特區(qū)，呼倫貝爾、黔東南、伊犁河谷、桂林、喀什、麗江、大理等地應(yīng)該成為地市級旅游特區(qū)，曲阜、平遙等地應(yīng)該成為縣級旅游特區(qū)等。

目前狀態(tài)下，作為行政主管單位的旅游局要認(rèn)識到，旅游局的性質(zhì)是行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、事業(yè)三業(yè)合一。但是，旅游局要定位旅游事業(yè)，主攻旅游產(chǎn)業(yè)，監(jiān)管旅游行業(yè)，不能本末倒置！這樣才能步入全域旅游的管理層面。

二、轉(zhuǎn)型升級層面上的全新思維

第一是全域旅游規(guī)劃。這是旅游轉(zhuǎn)型升級的根本，是實現(xiàn)全域旅游的基石。什么是全域旅游規(guī)劃？就是用這部規(guī)劃可以指導(dǎo)旅游引領(lǐng)全域發(fā)展的規(guī)劃。也就是說，這是一部區(qū)域發(fā)展旅游規(guī)劃，而不是一部區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃。這也是筆者從2003年之后就倡導(dǎo)的，我們不要再編制區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃，而要編制區(qū)域發(fā)展旅游規(guī)劃。

在目前倡導(dǎo)多規(guī)合一的時代，筆者認(rèn)為，旅游功能區(qū)應(yīng)該推行旅規(guī)引領(lǐng)，多規(guī)合一，因為該區(qū)域的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是旅游業(yè)；在旅游特區(qū)，旅游規(guī)劃就應(yīng)該是總體規(guī)劃，其他規(guī)劃都是總體規(guī)劃的專項規(guī)劃，如文物文化方面的規(guī)劃都是旅游的基礎(chǔ)規(guī)劃，農(nóng)林水規(guī)劃都是旅游發(fā)展的景觀環(huán)境和產(chǎn)業(yè)形態(tài)規(guī)劃等。尤其是旅游規(guī)劃要引領(lǐng)和指導(dǎo)城市規(guī)劃，這是旅游目的地必須要更新的理念，在旅游特區(qū)，城市規(guī)劃就可以成為城市旅游規(guī)劃。

第二是全域旅游的社會化。筆者2008年之前倡導(dǎo)的六個一體化（如城市建設(shè)旅游發(fā)展一體化等），嵐皋添加成的十個一體化，后來升級為十個“圍繞”。一產(chǎn)圍繞旅游調(diào)結(jié)構(gòu)，二產(chǎn)圍繞旅游出產(chǎn)品，三產(chǎn)圍繞旅游搞服務(wù)，交通圍繞旅游保暢通，城建圍繞旅游樹形象，林業(yè)圍繞旅游出景點，文化圍繞旅游出特色，宣傳圍繞旅游造聲勢，公安圍繞旅游保平安，各行各業(yè)圍繞旅游聚合力。

第三是全域旅游鄉(xiāng)村化。鄉(xiāng)村是全域旅游的大本營，全域旅游鄉(xiāng)村化就是從鄉(xiāng)村旅游向美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提升，從觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)向精致農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生農(nóng)業(yè)、生命農(nóng)業(yè)提升；從一村一品向一村一業(yè)提升，從田地私有分散向主題農(nóng)場、家庭農(nóng)場提升。從而實現(xiàn)5個就地：農(nóng)產(chǎn)品就地升值，農(nóng)民就地就業(yè)，農(nóng)業(yè)就地升級，農(nóng)俗就地傳承，農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化。美麗鄉(xiāng)村旅游建設(shè)要以三產(chǎn)進(jìn)入，一產(chǎn)托底，溝通二產(chǎn)，形成第六產(chǎn)業(yè)等。

第四是全域旅游的“+”與“×”?！奥糜?”炒得很火，其實就是說各個部門，方方面面和旅游業(yè)聯(lián)姻都會增加一個附加值。其實，“+”是組合的含義，實質(zhì)上還是兩張皮，1+1=2只是算術(shù)級數(shù)的效能，起不到應(yīng)有的作用；“×”是互相滲透、水乳交融、合二為一，可以達(dá)到乘數(shù)效能，乃至是幾何級數(shù)的效能?！奥糜巍痢斌w現(xiàn)了一種化學(xué)變化，不是簡單的1+1=2的物理變化，而是1+1=X。X是未知，它代表的不僅僅是經(jīng)濟(jì)效益，同樣是社會效益、環(huán)境效益及其他效益?！奥糜巍痢贝砹寺糜螛I(yè)自身發(fā)展的完善與獨立，以引領(lǐng)的角色出現(xiàn)在與其他產(chǎn)業(yè)的融合與貫通中，代表了旅游業(yè)在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的全新地位，是生活方式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展變革的引擎。

第五是全域旅游的轉(zhuǎn)型升級。全域旅游轉(zhuǎn)型升級，體現(xiàn)在景觀向環(huán)境提升，景區(qū)向社區(qū)提升，人數(shù)向天數(shù)提升，觀光向體驗提升，從數(shù)量經(jīng)濟(jì)向品質(zhì)經(jīng)濟(jì)提升，以及游客的組織方式從團(tuán)體向自駕、散客、自助、自由行提升，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、部門利益向經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境等社會綜合效益、區(qū)域整體利益（涉及政府、部門、景區(qū)、企業(yè)、農(nóng)民等多個利益相關(guān)體）提升等方面。

三、全域旅游的思維誤區(qū)

首先，全域旅游不能是行政思維。2015年8月25日國家旅游局發(fā)出《關(guān)于開展“國家全域旅游示范區(qū)”創(chuàng)建工作的通知》（以下簡稱《通知》），每年拿出10%的縣來探索全域旅游，連續(xù)3年形成600多個全域旅游發(fā)展的縣。《通知》要求各市、縣在2015年9月15日之前上報省旅游局申請報告。2016年2月5日公布了262個首批創(chuàng)建“國家全域旅游示范區(qū)”名單。其速度之快實屬空前。然而，是否適合做全域旅游是政府說了算還是市場說了算？毫無疑問，如果還用計劃經(jīng)濟(jì)的行政思維來左右市場必然會出問題。

其次，景點景區(qū)仍然是全域旅游的重點。在大眾旅游時代，許多地區(qū)景點景區(qū)旅游人數(shù)逐年下降，非景點景區(qū)旅游人數(shù)逐年上升，因而，旅游發(fā)展要向“無景點”全域旅游轉(zhuǎn)變。然而，這樣的認(rèn)定是基于北上廣周邊的少數(shù)地區(qū)的現(xiàn)狀提出來的，而我國旅游發(fā)展的現(xiàn)實情況是，景區(qū)景點旅游對絕大多數(shù)異地旅游者（不是就地休閑者）、絕大多數(shù)旅游目的地（不是日常的休閑地）來說，是常態(tài)旅游方式，游客之所以選擇一個地方去旅游，核心品牌景區(qū)還是不可或缺的，即便休閑度假區(qū)也都是依附于核心景區(qū)的。

再次，旅游產(chǎn)業(yè)無邊界和旅游統(tǒng)計的矛盾。我們一方面是強(qiáng)調(diào)“全域旅游”，強(qiáng)調(diào)旅游產(chǎn)業(yè)無邊界，要整合、融合、綜合發(fā)展，一方面又強(qiáng)調(diào)用大數(shù)據(jù)來評估旅游的綜合貢獻(xiàn)率。那么，問題就來了，旅游是無邊界產(chǎn)業(yè)，你的統(tǒng)計有沒有邊界，這個邊界如何界定？旅游的無限與數(shù)據(jù)的有限，這本身就是一對矛盾。延伸至“全域旅游示范區(qū)”的6大考核指標(biāo)，絕大多數(shù)縣、市做不到，沒有普遍指導(dǎo)意義，硬推下去結(jié)果必然是搞數(shù)字游戲。

第三，全域旅游需跳出旅游看旅游。國家旅游局“全域理論”的體系中，不論是從“小旅游到大旅游”，還是從“門票經(jīng)濟(jì)到產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)”、從“低效旅游向精細(xì)高效旅游”、從“封閉的旅游自循環(huán)向開放的‘旅游+融合發(fā)展”等，都始終還未跳出旅游的范疇，就旅游說旅游，意在通過模式和理念推動各地旅游的發(fā)展。事實上，全域旅游不僅僅是為了解決地區(qū)旅游問題、經(jīng)濟(jì)問題，更重要的是解決的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題。

最后，旅游局無法形成單獨的管理系統(tǒng)。國家旅游局在全域旅游“1+3”旅游管理體制改革中，鼓勵有條件的創(chuàng)建單位率先推廣設(shè)立綜合性旅游管理機(jī)構(gòu)和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局。試問，沒有行政管理的法律權(quán)限，這些部門的執(zhí)法能得到普遍認(rèn)可嗎？旅游關(guān)聯(lián)的執(zhí)法部門沒有行政權(quán)力，就沒法獨立解決旅游發(fā)展中的問題。

（作者系該院教授；收稿日期：2016-10-10）

全域旅游：旅游行業(yè)創(chuàng)新的基準(zhǔn)思維

焦 彥，徐 虹

（南開大學(xué)旅游與服務(wù)學(xué)院，天津 300071）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.006

從實踐引導(dǎo)下的理念思考到行政動員下的路徑探索，“全域旅游”這個概念已然成為當(dāng)下中國旅游發(fā)展的熱詞，業(yè)內(nèi)人士紛紛給出理論解讀和實踐建議，當(dāng)然也不乏一些質(zhì)疑性的思考。事實上，無論是褒是貶，大家對于“全域旅游”提出的時代背景都有著共性的認(rèn)識：越來越成熟的旅游市場已難滿足于某地單一文化符號的吸引，而是追求對更多元文化的體驗，原先清晰可辨的旅游要素界限被打破；專門服務(wù)于游客的旅游要素與專門服務(wù)于居民的休閑要素漸行漸近，專有正在被共享打破；生產(chǎn)要素的破界與市場需求的融合必然帶來旅游產(chǎn)業(yè)的新布局與新發(fā)展。因此，大家都愿意積極反省正在割裂市場、割裂地方經(jīng)濟(jì)的旅游發(fā)展現(xiàn)狀。盡管從理論上來說，旅游目的地管理的相關(guān)理論一直試圖在這方面給以指導(dǎo)，但是“全域旅游”生逢其時，它形象的概述、簡潔的表達(dá)向困境中的實踐者傳遞了最關(guān)鍵的信息——“全域”，只可惜簡單的字眼背后卻往往有著不簡單的內(nèi)涵，人們在強(qiáng)調(diào)“全”時，無論在哪一個空間“域”發(fā)展旅游，都不免會陷入到從一個極端走入另一個極端的詬病中。在筆者看來，“全域旅游”并沒有給出一種精準(zhǔn)的發(fā)展理念和發(fā)展模式，其精辟之處在于它給出了現(xiàn)階段中國旅游行業(yè)創(chuàng)新的一個支點，撬動旅游行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展。

一、創(chuàng)新起點：從無“全”到立“全”

從團(tuán)隊到散客，游客拋開了“環(huán)境空氣泡”的籠罩和團(tuán)隊行程單的束縛，愈來愈自由地穿行于旅游目的地的大街小巷，他們不僅要去造訪那些“神圣化的景觀”，還要去探尋當(dāng)?shù)鼐用竦摹吧钍澜纭保麄兊幕顒臃秶辉俦痪窒抻谀硞€旅游景點、旅游商店、指定餐館、星級酒店，他們會上當(dāng)?shù)氐拇蟊婞c評、也會去詢問出租司機(jī)或路邊老伯，他們無法完全遵循當(dāng)?shù)鼐用竦纳钴壽E，卻希望在吃、住、行、游、購、娛等旅游體驗點上與當(dāng)?shù)鼐用裣嘤?，消費(fèi)地道的當(dāng)?shù)匚幕挠^光到休閑度假等更多元的需求，游客不再走馬觀花、來去匆匆，而有時間、有心情、有興趣去充分享受當(dāng)?shù)刈匀毁Y源、人文設(shè)施所賦予的休閑與放松機(jī)會，他們可能在一個漂亮的街心公園駐足停留半晌，只為享受萬里晴空與芳草清香；他們也可能花大半天時間乘坐地上公共交通，只為慢慢欣賞那獨具特色的城市景觀?？梢?，對現(xiàn)代游客來說，目的地的“美”并不必然鎖定在某些特定的旅游資源上，而是可以無處不在。無界限的旅游需求意味著無處不在的旅游資源和旅游要素，也意味著游客與居民間無屏障的資源共享與服務(wù)共享，更加意味著旅游產(chǎn)業(yè)多元的融合與協(xié)同發(fā)展方向。于是，被需求的資源和要素越來越“全”，共同消費(fèi)的市場越來越“全”，目的地因此可以擺脫傳統(tǒng)旅游資源的束縛，在更“全”的要素領(lǐng)域謀求更具吸引力的發(fā)展，也可以在更“全”的市場領(lǐng)域探求更優(yōu)的資源組合方式；旅游產(chǎn)業(yè)因此可以擺脫同質(zhì)化的發(fā)展思路，在更“全”的要素和市場領(lǐng)域探索新的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展方式。“全”讓旅游在“紅?！敝饪吹健八{(lán)?！薄?

二、創(chuàng)新核心：從立“全”到破“全”

因為市場有需求、資源有潛力、產(chǎn)業(yè)有趨勢、技術(shù)有保障，所以“全域旅游”從一般性上道出了全域發(fā)展旅游的可能性，但是對于任何一個具體的旅游目的地而言，這個抽象的可能性并非必然指向從“全要素”“全行業(yè)”“全時空”“全社會”“全游客”“全部門”等全域?qū)用姘l(fā)展旅游，而是意味著可以在更廣泛的諸多全域?qū)用孢M(jìn)行更加多元的選擇，也就是說，旅游發(fā)展不再局限于特定的景點、特定的服務(wù)行業(yè)、與目的地居民日常生活完全割裂的社會經(jīng)濟(jì)范疇中，而是可以突破傳統(tǒng)的思維束縛，打破行業(yè)局限、市場局限、文化局限，在更大的空間域、資源域、產(chǎn)業(yè)域、游客域等領(lǐng)域中進(jìn)行要素選擇和組合。全域發(fā)展到全域選擇，就是從立“全”到破“全”的過程，全域是前提，“全域”思維的建立意味著打破了傳統(tǒng)對旅游市場、旅游資源（要素）、旅游產(chǎn)業(yè)的認(rèn)知界限，以開放的心態(tài)重新審視全市場、全資源、全產(chǎn)業(yè)與旅游對接的可能性。選擇的過程是面向全域的，但是選擇的結(jié)果則要根據(jù)自有的資源稟賦、發(fā)展環(huán)境、技術(shù)支撐、市場基礎(chǔ)等具體情況最終確定，要有所為、有所不為，這一選擇過程正是目的地、相關(guān)企業(yè)實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展的關(guān)鍵，因地制宜，最終創(chuàng)造差異化競爭優(yōu)勢。破“全”讓旅游在“藍(lán)?！闭业椒较?。

三、創(chuàng)新過程：多元創(chuàng)新模式的形成

（一）全市場審視下構(gòu)建主客共享機(jī)制

游客的“旅游世界”正是居民的“生活世界”，這兩個世界一度被人為地分開，直到游客更加向往自由和真實、居民越來越喜歡本地休閑，于是，在游客與居民的共同推動下，這兩個世界越來越靠近甚至近乎重合，他們開始共享商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)等社會資源，他們也更加頻繁地相互交流并彼此評價。一方面，居民與游客構(gòu)成了一些社會資源的共同市場，使很多資源得以更高效地被利用；但另一方面，居民與游客的主客關(guān)系也可能在愈加頻繁的接觸中表現(xiàn)出更多矛盾和沖突，使旅游業(yè)受到損害甚至帶來社會問題。因此，全市場不容忽視，但要審視，審視游客與居民的行為相似性、文化相容性、利益相關(guān)性，進(jìn)而有重點、有選擇地逐步推進(jìn)建設(shè)目的地社會資源的主客共享機(jī)制，從而實現(xiàn)資源在全市場的高效配置，在游客與居民的利益滿足不能調(diào)和時，要能夠站在社會和諧發(fā)展的立場做出取舍。因為各地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化開放程度等因素的差異，盡管有全市場的指引，但不同區(qū)域的發(fā)展模式和發(fā)展節(jié)奏一定是不同的，各地要因地制宜，探尋適合自己的創(chuàng)新模式。

（二）全資源審視下優(yōu)化目的地競爭力

從旅游資源開發(fā)到旅游目的地營銷，我國旅游目的地發(fā)展的同質(zhì)化嚴(yán)重，傳統(tǒng)旅游資源的認(rèn)知束縛了旅游的創(chuàng)新思維，社會整體服務(wù)能力的低下則羈絆了旅游的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，全資源理念下，傳統(tǒng)旅游資源和一般社會資源都進(jìn)入旅游資源的范疇中，打破了行業(yè)的壁壘、資源的界限，目的地可以更加專注于需求視角，圍繞市場體驗價值最優(yōu)化重新進(jìn)行資源配置，從中發(fā)現(xiàn)自身的獨特優(yōu)勢，實現(xiàn)區(qū)別于其他目的地的差異化發(fā)展。同時，在這個過程中，因為曾經(jīng)邊緣于旅游發(fā)展之外的一般社會資源成為旅游發(fā)展的主角，其被排斥在管理之外的尷尬也將得到有效的解決。但是，到底哪些資源可以為旅游所用，哪些資源可以為目的地即刻帶來旅游吸引力，哪些資源需要長時間培育，哪些資源需要與其他資源組合發(fā)展，已經(jīng)存在的旅游資源要被新資源取代還是探索協(xié)同發(fā)展等問題則是因時因地而發(fā)生變化的，各地要圍繞全市場審視下的市場需求，根據(jù)自身的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景、各種資源的比較優(yōu)勢，探索適合自身資源的創(chuàng)新利用方式，優(yōu)化旅游目的地的競爭力。

（三）全產(chǎn)業(yè)審視下推動旅游產(chǎn)業(yè)升級

旅游市場、旅游資源的跨界發(fā)展為旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)外的相互融合創(chuàng)造了機(jī)會，一方面，旅游從業(yè)者以更加開放的視角打破產(chǎn)業(yè)界限，整合多元領(lǐng)域的資源來優(yōu)化旅游供應(yīng)鏈，服務(wù)于旅游發(fā)展；另一方面，產(chǎn)業(yè)外人士也可借助旅游發(fā)展為更多產(chǎn)業(yè)開辟多元發(fā)展路徑，同時將產(chǎn)業(yè)外思維、資源帶入旅游產(chǎn)業(yè)，以全新的視野和模式推進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展。當(dāng)然無論是旅游+一切，還是一切+旅游，全產(chǎn)業(yè)趨向旅游的融合在優(yōu)化市場體驗價值的同時，也在一定程度上加劇了旅游產(chǎn)業(yè)的競爭，甚至在短期內(nèi)可能帶來資源的浪費(fèi)，但是從長期來看，全產(chǎn)業(yè)審時度勢的融合發(fā)展，將加快推動旅游產(chǎn)業(yè)的升級。

四、創(chuàng)新保障：全社會治理的模式創(chuàng)新

“全域旅游”本是源于市場內(nèi)生動力的產(chǎn)物，市場對“全域旅游”的認(rèn)知必然在實踐中自然形成，市場、資源和產(chǎn)業(yè)的界限也會在市場的作用下被自然打破，但目前的界限和分割狀態(tài)不僅僅只是市場的產(chǎn)物，它已然在一段時間內(nèi)被制度固化了，因此單純依靠市場撬動這根創(chuàng)新杠桿是很難的，還需要制度的創(chuàng)新與變革?！叭颉弊屄糜慰缭搅私缦?，也讓旅游進(jìn)入了更多行政部門的管轄范疇，圍繞“全域旅游”的行政協(xié)調(diào)成本成為掣肘“全域旅游”的首要障礙。同時，“全域旅游”向更多社會資源的滲透，游客與居民全市場的形成也讓居民更直接地參與到當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展領(lǐng)域；“全域旅游”所引致的更多產(chǎn)業(yè)融合則讓不同行業(yè)、不同產(chǎn)業(yè)間有了更多的利益交匯點，所以，居民、行業(yè)組織的參政議政狀況也將成為影響“全域旅游”的重要因素?；诖?，一個單純的綜合性行政協(xié)調(diào)機(jī)制已不足以保障“全域旅游”的發(fā)展，各地需要探索建立涵蓋包括相關(guān)行政機(jī)構(gòu)、居民、行業(yè)組織等更多利益主體在內(nèi)的全社會治理模式，明確各利益主體的責(zé)任義務(wù)，從制度上保障并推動“全域旅游”的創(chuàng)新發(fā)展。

（第一作者系該院講師，博士；第二作者系該院教授，副院長；收稿日期：2016-09-09）

全域旅游發(fā)展觀與新時期旅游業(yè)發(fā)展

曾博偉

（北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院，北京 100101）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.007

關(guān)于全域旅游，業(yè)內(nèi)外叫好之聲很多，批評之聲也有不少。任何一個新提法、新舉措都會引起爭議，這本無可厚非。但更為重要的是，在長遠(yuǎn)和當(dāng)下之間，在理想與現(xiàn)實之間，在理論與實踐之間找到一條切實推動新時期旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的路子。這也許比簡單地“劃線站隊”和打“口水仗”更有意義。

一、如何認(rèn)識全域旅游發(fā)展觀

目前對全域旅游這個提法的爭議很多集中在字面的意思上，即“域”一般而言主要是指空間概念，但從國家旅游局推進(jìn)全域旅游工作的具體舉措以及旅游業(yè)界將全域旅游解讀為全空間旅游、全時旅游、全產(chǎn)業(yè)鏈旅游等不同的“全”旅游來看，全域旅游又絕不僅僅局限在空間范圍上，而更多體現(xiàn)為從不同角度促進(jìn)新時期旅游業(yè)發(fā)展的一套思路。這在國家旅游局局長李金早《全域旅游大有可為》的文章中也已經(jīng)得到清楚的闡釋。從這個視角上看，“全域旅游”不是要將一個旅游目的地變成一個傳統(tǒng)意義上的旅游景區(qū)，也不僅僅是建設(shè)“全域旅游示范區(qū)”，而應(yīng)該是一種“全域旅游發(fā)展觀”，是一種凝聚各方共識、整合各方力量、引導(dǎo)各方發(fā)展的，來自工作實踐的理論。

按照馬克思主義認(rèn)識問題的方法，理論要從實踐中來，最終要回到實踐中去，并指導(dǎo)實踐的發(fā)展，才會產(chǎn)生強(qiáng)大的力量。應(yīng)該說，“全域旅游發(fā)展觀”并不同于純理論或者說一般的抽象理論，也不是在諸如“文獻(xiàn)梳理”式的考據(jù)、所謂“模型范式”的推演中產(chǎn)生的理論，而是一種以問題為導(dǎo)向、以實踐為依托、以實用為目標(biāo)的理論。其實在中國的發(fā)展過程中，這種“土理論”非常之多，像鄧小平理論、科學(xué)發(fā)展觀、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等大都如此。正如馬克思所說，“認(rèn)識世界的目的，是為了更好地改造世界”。像全域旅游這種實用型理論，也許在學(xué)理上并不嚴(yán)密，在論述上也會有不少瑕疵和破綻，但卻往往能在實踐中“管用”。因此，對全域旅游發(fā)展觀的態(tài)度也許不是要從貌似科學(xué)的“學(xué)理”上進(jìn)行學(xué)術(shù)爭議；更適宜的方式可能是沿著這樣一個思路，去看其判斷是否與旅游業(yè)發(fā)展的實際總體吻合，去看其舉措是否合理，去看這種思路下有哪些重點問題是需要高度關(guān)注的，哪些誤區(qū)是應(yīng)該盡可能避 免的。

在筆者看來，全域旅游發(fā)展觀這樣一種理念與當(dāng)下中國旅游業(yè)發(fā)展的實際情況基本是合拍的。從需求方看，目前中國民眾旅游方式正在經(jīng)歷從以“走馬觀花”式的觀光旅游為主向以追求深度體驗為主的復(fù)合旅游轉(zhuǎn)變，在這個過程中，游客越來越深地與旅游目的地的各個環(huán)節(jié)和要素發(fā)生交集。特別是隨著散客旅游取代團(tuán)隊旅游成為國民出游的主導(dǎo)方式，游客活動的范圍大大拓展，這都使得旅游必然要從旅游景區(qū)點拓展到更大的范圍和領(lǐng)域。從供給方看，發(fā)展旅游業(yè)是一個系統(tǒng)工程，絕對不是僅憑旅游部門和幾個旅行社、旅游飯店、旅游景區(qū)就能搞好的，特別是隨著增量的旅游市場和存量的各種自然、人文、社會資源相結(jié)合，越來越多各具特色的旅游產(chǎn)品得以形成；而伴隨越來越多的部門和市場主體參與到旅游業(yè)發(fā)展中來，旅游也不再成為旅游部門一家的“獨唱”，而正在成為全社會的“大合唱”。在這樣的背景下，全域旅游發(fā)展觀的提出可謂水到渠成。也正是因為這種合拍，使得全域旅游發(fā)展觀對當(dāng)下的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性。

二、如何把握全域旅游中的重要關(guān)系

盡管全域旅游發(fā)展觀具有很強(qiáng)的時代性，但如果不能很好把握其中的一些重要關(guān)系，全域旅游發(fā)展的結(jié)果就可能與初衷背道而馳。筆者認(rèn)為，有幾組關(guān)系是值得關(guān)注的。

其一，各個利益主體之間的關(guān)系。一方面，隨著旅游業(yè)向廣度和深度發(fā)展，旅游給更多的人帶來了經(jīng)濟(jì)社會和文化等方面的利益；但另一方面，隨著各種關(guān)系和矛盾的復(fù)雜化，旅游也可能帶來更多的負(fù)面問題。比如，大量游客的涌入使得一些旅游地居民對游客充斥著“愛恨交織”的情緒。再比如，旅游供給各方在旅游業(yè)發(fā)展中也存在更多利益分配問題，像深圳的較場尾民宿，伴隨旅游業(yè)的火爆，房東和租賃房屋開發(fā)民宿旅游的經(jīng)營者之間因房租上漲引發(fā)的矛盾變得越發(fā)突出。因此在全域旅游發(fā)展中，能不能妥當(dāng)周密地處理好各種復(fù)雜的利益問題，對全域旅游的健康發(fā)展至關(guān)重要。

其二，項目建設(shè)和體制改革的關(guān)系。在全域旅游發(fā)展中，項目和體制實際上是面子和里子的關(guān)系。旅游項目對全域旅游很重要，因為沒有旅游項目的支撐，全域旅游很可能就是紙上談兵。但是這種僅靠個別領(lǐng)導(dǎo)對旅游項目的重視而發(fā)展的全域旅游，往往很難持續(xù)。因此更為持久的方式是通過體制機(jī)制的改革，激發(fā)起各方面發(fā)展全域旅游的“內(nèi)生動力”。一般來說，地方抓旅游項目比較容易見到成效，隨著一個個旅游項目，特別是旅游大項目上馬，很容易營造一種全域旅游的繁榮景象。但是抓體制機(jī)制改革往往更難，周期也更長，再加上行政官員的執(zhí)政周期等原因，很多地方對抓改革的興趣遠(yuǎn)不如抓旅游建設(shè)大，旅游改革“雷聲大雨點小”等問題比較普遍。因此，能不能處理好項目和體制的關(guān)系也可以看成全域旅游的一塊試金石。

其三，政府和市場關(guān)系。應(yīng)該說，旅游業(yè)盡管市場化程度較高，但并不是一個純粹市場化的產(chǎn)品。而一個地區(qū)旅游業(yè)的競爭力需要旅游市場主體，但同樣離不開政府對旅游氛圍的營造、旅游市場環(huán)境的凈化、旅游公共服務(wù)的完善。較之其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來說，政府在全域旅游發(fā)展中扮演著更為重要的角色，也擔(dān)負(fù)著更重要的責(zé)任。加之，在中國現(xiàn)有的國情下，政府和市場的邊界還很難劃清，因此理想化的設(shè)想純市場化地實現(xiàn)全域旅游的發(fā)展，也許并不現(xiàn)實。因此，盡管政府在全域旅游發(fā)展中不能大包大攬，但是其發(fā)揮的作用應(yīng)該比過去要更大。

其四，全域和特色的關(guān)系。全域旅游絕對不應(yīng)該是一個面孔，反而越是全域旅游，越要體現(xiàn)一個地區(qū)的特色化，特別是要注重對地域文化的挖掘。全域旅游就像一個舞臺，舞臺只是一個背景和平臺，而特色化就是舞臺上的節(jié)目和演員。所以一個城市最大的亮點還是特色的文化。當(dāng)然抓文化并非是要做一個文化旅游景區(qū)，而是應(yīng)該讓游客在這個城市旅游過程中無時無刻無處不體驗到特色的文化。

三、如何將全域旅游發(fā)展觀落到實處

從研究層面講，把全域旅游發(fā)展觀說清楚就可以了。但是對一個以實用為目標(biāo)的理論而言，如何將其用來指導(dǎo)實踐，推動工作就是必須考慮的問題。

目前，國家旅游部門落實全域旅游發(fā)展觀的主要工作載體就是創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，也正因為這種創(chuàng)建引起了不少專家的非議。但對一個行業(yè)主管部門而言，要指導(dǎo)地方政府按照全域旅游發(fā)展觀重視和推動旅游工作，如果沒有一個工作平臺，那就基本上是一句空話。盡管這種創(chuàng)建的方式還存在不少弊端，但在中國現(xiàn)有的國情下，卻是一種較為行之有效的方式。而從旅游部門推動旅游工作的歷程看，以標(biāo)準(zhǔn)化引導(dǎo)，創(chuàng)建星級飯店、A級景區(qū)以及優(yōu)秀旅游城市等舉措，都在特定的歷史時期促進(jìn)了旅游業(yè)的發(fā)展。因此，更為重要的問題也許并非是否要創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，而是如何有效地創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)，以及如何更好地發(fā)揮示范區(qū)在落實全域旅游發(fā)展觀上的帶動作用。總體來看，旅游行政部門引導(dǎo)全域旅游發(fā)展的大方向是不錯的，如果按照國家全域旅游導(dǎo)則或者標(biāo)準(zhǔn)的要求開展工作，一個地方的旅游業(yè)應(yīng)該會有一個很大的變化。而這其中爭議較大的是全域旅游示范區(qū)量化指標(biāo)的設(shè)定。以國家旅游局《關(guān)于開展國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建工作的通知》中提到的量化指標(biāo)而論，對絕大多數(shù)參與全域旅游示范區(qū)的創(chuàng)建單位來說，旅游業(yè)增加值占本地GDP比重15%以上，旅游從業(yè)人數(shù)占本地就業(yè)總數(shù)的比重20%以上，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年純收入20%以上來源于旅游收入這些指標(biāo)都很難達(dá)到（當(dāng)然通過擴(kuò)大旅游統(tǒng)計口徑來提高數(shù)據(jù)的方式又另當(dāng)別論）。

在筆者看來，全域旅游示范區(qū)應(yīng)該是在落實全域旅游發(fā)展觀方面具有示范引領(lǐng)的地方，而并非旅游業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占比更高的地方。比如像深圳這樣的地方，盡管沒有太多傳統(tǒng)的自然人文旅游資源，但在旅游業(yè)方面卻有不少創(chuàng)新的舉措，可以說是落實全域旅游發(fā)展觀的典型樣本。但由于深圳經(jīng)濟(jì)總量太大，其旅游業(yè)規(guī)模盡管不小，旅游業(yè)增加值卻不可能在本地GDP中占太多的比重。如果僅用相對數(shù)的量化指標(biāo)來否定深圳在落實全域旅游發(fā)展觀上的努力，這可能并不符合決策者的原意。另外，盡管旅游業(yè)可以適度超前發(fā)展，但全域旅游的發(fā)展總體上不能脫離一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的整體發(fā)展水平，而這又會帶來另一個悖論，即經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)發(fā)展好的，旅游所占的份額往往比較低；但經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)差的地區(qū)，旅游業(yè)占的份額反而更高。因此，比較妥當(dāng)?shù)姆绞绞侨趸蚵糜问痉秴^(qū)中的量化指標(biāo)，特別是相對數(shù)的量化指標(biāo)。

全域旅游示范區(qū)盡管是一種有力的工作推進(jìn)方式，但如果僅僅只有這樣一種方式，就可能造成很多沒有列入全域旅游創(chuàng)建單位的地區(qū)成為被“旅游部門遺忘的角落”。對很多地方而言，也許達(dá)不到全域旅游示范區(qū)的要求，但并不妨礙其某些做法和舉措為其他地方落實全域旅游發(fā)展觀帶來啟示和借鑒意義。這就相當(dāng)于有許多地方不一定參加得了全能比賽，但卻同樣可以在單項比賽上“冒尖”一樣。當(dāng)然這就要求旅游部門不能把眼睛僅僅放到全域旅游示范區(qū)上，而應(yīng)該以全域旅游發(fā)展觀的要求去審視全國各地的旅游業(yè)發(fā)展，并及時發(fā)現(xiàn)、總結(jié)、推廣國內(nèi)國際符合全域旅游發(fā)展觀理念的好做法。

全域旅游發(fā)展觀其實是一種“道”，而全域旅游示范區(qū)則是特定時期推動特定工作的“術(shù)”。“道”可以長期不變，但“術(shù)”則可以因時因勢而動。有“道”有“術(shù)”，全域旅游才能成為推動新時期中國旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展的方向和指引。

（作者系該院副研究員；收稿日期：2016-08-28）

全域旅游發(fā)展首在強(qiáng)化旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制

馬海鷹1，吳 寧2

（1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；2.北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院，北京 100101）

Doi： 10.3969 / j.issn.1002-5006.2016.12.008

國家旅游局局長李金早提出的全域旅游應(yīng)當(dāng)具備的5個鮮明特征，包括全域優(yōu)化配置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源、全域按景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)、構(gòu)建全域大旅游管理體制、全域發(fā)揮“旅游+”功能、全民共建共享全域旅游，這5項要能真正落地，都離不開發(fā)揮各級政府和相關(guān)部門的作用。我國實行的是條塊結(jié)合的行政管理體制，行政資源都分散在各個行政部門手中，只有通過黨委政府的統(tǒng)籌才能調(diào)動各個部門的行政資源。在景點旅游時期，政府可以通過集中調(diào)動行政資源，在短時間內(nèi)就能建設(shè)起一個或多個旅游景區(qū)、旅游酒店等。但在全域旅游格局下，要求一個地區(qū)既宜居又宜游，處處是風(fēng)景，處處是旅游，旅游的主體和客體都發(fā)生了明顯變化，這就不僅要求一級政府還要求各個政府部門都能對全域旅游有全面的認(rèn)識和理解，從而構(gòu)建出一個從全局謀劃和推進(jìn)、有效整合區(qū)域各種資源、統(tǒng)籌推進(jìn)全域旅游的體制機(jī)制和工作格局，這就對旅游的綜合協(xié)調(diào)提出了非常高的要求。

綜合協(xié)調(diào)主要運(yùn)用于黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部，目的是讓各部門、機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)運(yùn)行、提高效能，其既包括體制設(shè)置，也包括機(jī)制設(shè)置，還有體制-機(jī)制混合設(shè)置等多種形式。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的看法，在旅游業(yè)發(fā)展的不同階段，政府職能是不同的：在啟動階段，政府主要起先驅(qū)或催化劑作用；在發(fā)展階段，政府主要職能是規(guī)制與服務(wù)；在成熟階段，政府主要職能則是協(xié)調(diào)與中介。李金早局長提出我國旅游業(yè)發(fā)展正在由景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變，這個判斷說明了我國旅游業(yè)正處在從發(fā)展階段向成熟階段的過渡期。當(dāng)前這個階段有幾個非常明顯的時代特征：

一是在以互聯(lián)網(wǎng)為代表的全球新一輪科技革命和高鐵等交通運(yùn)輸業(yè)快速發(fā)展的背景下，旅游業(yè)發(fā)展的跨界融合大大突破了傳統(tǒng)的“小旅游”范圍，已經(jīng)形成了李克強(qiáng)總理所描述的融合一二三產(chǎn)業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)。

二是當(dāng)前旅游業(yè)的事業(yè)屬性越來越突出，一些企業(yè)不愿承擔(dān)或無法承擔(dān)的功能，如旅游就業(yè)、扶貧、環(huán)境保護(hù)、公共服務(wù)、市場秩序等工作都需要政府加強(qiáng)這方面的職責(zé)和力量。

三是隨著旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，各種矛盾和問題日益凸顯，如旅游市場秩序混亂始終得不到根治，旅游低水平開發(fā)和資源破壞層出不窮，旅游公共服務(wù)嚴(yán)重滯后，游客不文明旅游行為時有出現(xiàn)等，這些問題和矛盾使得政府的旅游管理與服務(wù)工作變得日益復(fù)雜化，而對這些問題的治理也都涉及政府多個部門的職責(zé)范圍。正是基于這種背景，《旅游法》明確要求，國務(wù)院要建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，對旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)；縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對旅游工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門或者機(jī)構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。全國有23個省區(qū)市的地方性法規(guī)也同時對旅游綜合協(xié)調(diào)作出了相應(yīng)規(guī)定。

改革開放以來，在國家層面，國務(wù)院一直有旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，這種機(jī)制一般由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任組長，由多個部門組成。各地在推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展過程中也因地制宜地進(jìn)行了各種探索。目前全國的旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制大致有5種基本類型：

一是體制型的旅游發(fā)展委員會。目前全國有17個省區(qū)市成立了旅游發(fā)展委員會，并且多數(shù)為政府組成部門，全國很多市縣也成立了旅游發(fā)展委員會。與傳統(tǒng)意義上的綜合協(xié)調(diào)部門如發(fā)展改革委等相比，旅游委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能還是偏弱的，一個重要原因是目前賦予旅游委協(xié)調(diào)的更多的是責(zé)，而沒有賦予其權(quán)。

二是體制-機(jī)制混合型的部門旅游職能顯性化。長期以來，推動旅游業(yè)發(fā)展的很多職能如規(guī)劃、土地、財稅等都是分散在各個部門手中，但一直較為隱形，旅游部門一直是作為政府主管旅游業(yè)的“正式”部門。但隨著近年來旅游業(yè)的快速發(fā)展和問題矛盾的增多，各相關(guān)部門的旅游職能開始日趨顯性化，較為典型的如近年來涌現(xiàn)出的旅游警察、旅游法庭、旅游工商等，還有一些政府部門以己為主來推動旅游發(fā)展，如建設(shè)部門推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)、林業(yè)部門推動森林旅游發(fā)展、農(nóng)業(yè)部門推動休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展等。在這種體制-機(jī)制混合型的架構(gòu)中，旅游部門更多是配合協(xié)調(diào)這些部門。

三是機(jī)制型的以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)調(diào)模式，并可細(xì)分為“職務(wù)權(quán)威”和“組織權(quán)威”兩種?！奥殑?wù)權(quán)威”指的是部分地區(qū)由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)或重量級領(lǐng)導(dǎo)兼任旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的一把手，由于一把手的權(quán)威性，這種機(jī)制權(quán)威大、成效快，但也容易出現(xiàn)“人治式”、“運(yùn)動式”的發(fā)展旅游?！敖M織權(quán)威”指的是由黨委政府部門中較為強(qiáng)勢的部門如辦公廳或發(fā)展改革委作為牽頭部門，由于這類部門長期在黨委政府體系運(yùn)作中處于強(qiáng)勢地位，因此協(xié)調(diào)力度大、成效快。

四是常態(tài)型的橫向協(xié)調(diào)模式，較為常見的是議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會議制度，國家層面的如2014年國務(wù)院成立的旅游工作部際聯(lián)席會議，有28個成員單位；在地方多為各種名稱和形式的旅游領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等，其共同特點是多由分管旅游工作的政府負(fù)責(zé)人牽頭，其權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力相比上述三種則稍弱。還有部分地區(qū)如江西省選擇與旅游發(fā)展最密切的幾個政府部門建立旅游兼職委員制，其兼職委員由組織部任命，從而在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)了權(quán)威性。

五是其他類型，如北京市成立的首都旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會，聯(lián)合14個中央部委在內(nèi)的85個單位共同推動首都旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。也有個別大型景區(qū)和旅游部門相互混合，有的景區(qū)管委會下轄旅游局，有的旅游局下轄景區(qū)管委會，這一類型總體數(shù)量較少，典型性不足。

總體而言，不管是哪種形式的旅游綜合協(xié)調(diào)，只要能促進(jìn)旅游業(yè)的發(fā)展，都是有利的。但不容忽視的是，在實際運(yùn)作中，有的旅游綜合協(xié)調(diào)卻流于形式，經(jīng)常出現(xiàn)“協(xié)調(diào)失靈”的現(xiàn)象。2015年9月，山東省人大常委會執(zhí)法組對全省貫徹《旅游法》和山東旅游條例的檢查報告中指出：“山東旅游發(fā)展綜合協(xié)調(diào)機(jī)制矛盾凸顯。目前各地實行的旅游工作聯(lián)席會議或旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，并不具有實際管理職能，發(fā)揮作用不夠有力?！痹诘诙萌珖蚵糜瓮七M(jìn)會上，國家旅游局李金早局長提出發(fā)展全域旅游的“八個誤區(qū)”，專門強(qiáng)調(diào)在全域旅游改革中要防止“換湯不換藥、換牌子不換體制、換機(jī)構(gòu)不換機(jī)制、換人不換理念”。因此，要推進(jìn)全域旅游落地，避免“協(xié)調(diào)失靈”，既需要加快建立健全各類旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制，同時更要注重充分發(fā)揮其功能，避免出現(xiàn)“換湯不換藥”情況。具體來說，一是要以法律法規(guī)等形式明確各部門職責(zé)和考核要求。旅游業(yè)發(fā)展涉及方方面面和多個部門，不分清楚職責(zé)，就經(jīng)常會有扯皮推諉現(xiàn)象。因此要針對旅游投資、扶貧、市場秩序治理、文明旅游等綜合性問題進(jìn)行職責(zé)細(xì)分，把不同的工作任務(wù)分配給不同的部門。同時還要對這些具體的工作職責(zé)進(jìn)行目標(biāo)考核，特別是要將旅游的工作指標(biāo)納入對各級政府的考核指標(biāo)中去，推動各級政府將旅游的指標(biāo)細(xì)化為各部門的考核目標(biāo)，在旅游業(yè)重點地區(qū)甚至可以考慮納入干部選拔任用的考核中。今年貴州省委常委會通過的《旅游工作考評辦法》就為全國開了個好頭。二是充分調(diào)動政府的主體作用。根據(jù)憲法有關(guān)要求，國務(wù)院及各級政府有法定職權(quán)去協(xié)調(diào)組織內(nèi)不同行政單位間的沖突，有權(quán)規(guī)定各部門的任務(wù)和職責(zé)。從景點旅游向全域旅游轉(zhuǎn)變，一個重要轉(zhuǎn)變就是要由旅游部門管旅游變?yōu)辄h政統(tǒng)籌管旅游，從旅游管理變?yōu)槁糜沃卫恚@就要求各級黨委政府更好地關(guān)注到全域旅游帶來的就業(yè)、稅收、環(huán)境、文明、秩序等方面的綜合作用，并將其工作任務(wù)分配到各個部門去。三是加強(qiáng)對現(xiàn)有旅游綜合協(xié)調(diào)制度的精細(xì)化設(shè)計。目前從中央到地方建立的旅游綜合協(xié)調(diào)體制機(jī)制框架，應(yīng)該說在形式上并不落后，但更關(guān)鍵的是要體現(xiàn)其實際協(xié)調(diào)效果。因此需要各地進(jìn)一步加強(qiáng)對旅游綜合協(xié)調(diào)制度設(shè)計的精細(xì)化，明確協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立、分工及運(yùn)行的標(biāo)準(zhǔn)，使每一項旅游工作內(nèi)容和協(xié)調(diào)任務(wù)都看得見、摸得著，確保政府旅游工作的各個流程、環(huán)節(jié)、部門之間都有良好的銜接與配合。四是加快建立涉旅類政府信息的跨部門共享機(jī)制。政府信息資源的跨部門共享是部門間有效協(xié)調(diào)的前提，但長期以來，由于涉旅類信息沒有得到真正的共享而影響了旅游業(yè)的發(fā)展，特別是由于缺乏準(zhǔn)確的旅游統(tǒng)計數(shù)據(jù)而影響了各級政府和社會對旅游業(yè)功能作用的認(rèn)知和重視。因此，當(dāng)前要加快形成跨部門之間以共享為特征的旅游政府信息運(yùn)行環(huán)境，打破政府信息資源“孤島”，使得部門間能以共享必要的旅游信息為前提，從而在政策形成和執(zhí)行層面有更好地協(xié)調(diào)。

（第一作者系北京交通大學(xué)博士研究生；第二作者系北京聯(lián)合大學(xué)旅游學(xué)院講師；收稿日期：2016-09-15）

[責(zé)任編輯：吳巧紅；責(zé)任校對：魏云潔]

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