孫煒

摘要：行政性串通投標(biāo)是串通投標(biāo)行為的一種形式，是有關(guān)人員借助行政勢(shì)力，不當(dāng)介入招投標(biāo)市場引發(fā)的限制競爭行為。這樣的行為不僅違反了招投標(biāo)法律制度，也違反了反壟斷法和行政法甚至刑法。近年來，隨著我國招投標(biāo)制度的廣泛應(yīng)用，招投標(biāo)違法手段不斷翻新，違法行為也越來越隱蔽，公共權(quán)力干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)等問題層出不窮。如何全面、深入地解決行政性串通投標(biāo)成為一個(gè)迫切問題。反壟斷法作為經(jīng)濟(jì)憲法，在規(guī)制限制競爭行為方面是最基礎(chǔ)的法律，特別是我國有對(duì)行政壟斷的原則性規(guī)定，更是其他國家反壟斷制度所沒有的優(yōu)勢(shì)。我們應(yīng)當(dāng)更好地利用這一立法優(yōu)勢(shì)，借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大行政壟斷的適用范圍，在《反壟斷法》中或以其配套法規(guī)的形式針對(duì)“行政性串通投標(biāo)行為”作出更全面、更嚴(yán)格的規(guī)定，增加《反壟斷法》的威懾力，以利于遏制違法行為的發(fā)生，同時(shí)也避免政出多門、執(zhí)法重疊等問題的發(fā)生，達(dá)到維護(hù)公平、公正、公開的市場競爭秩序的目的。

關(guān)鍵詞：反壟斷法；串通投標(biāo)；日本法

中圖分類號(hào)：DF414

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.06.11

招投標(biāo)制度是保障市場競爭機(jī)制正常運(yùn)行的重要手段，在促進(jìn)市場公平競爭、提高市場效率、節(jié)約公共采購資金、保證采購質(zhì)量、預(yù)防和懲治腐敗等方面起著重要作用，為全世界實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的國家廣泛采用。我國從20世紀(jì)80年代初開始逐步實(shí)行招投標(biāo)制度，先后在利用國外貸款、機(jī)電設(shè)備進(jìn)口、建設(shè)工程發(fā)包、科研課題分配、出口商品配額分配等領(lǐng)域逐步推行，并在1999年后制定了一系列招投標(biāo)立法文件。隨著近年法制建設(shè)的逐步完善，招投標(biāo)制度的實(shí)施也有了長足進(jìn)步。然而，由于長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)仍存在，其方式也從強(qiáng)制干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N變相的干預(yù)。另一方面，高額利益的驅(qū)動(dòng)，也使很多人置公共利益于不顧，利用各種社會(huì)關(guān)系、行政影響力干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，搞暗箱操作，以達(dá)到個(gè)人利益的最大化，其結(jié)果是損害了招投標(biāo)制度的公開性、公平性、公正性，降低了市場配置資源的效率。

日本作為行政主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國家，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的介入由來已久，由此也帶來了政界與商界利益膠著，行政權(quán)力滋生腐敗現(xiàn)象，這種情況一直為其社會(huì)所詬病。在長期的招投標(biāo)制度實(shí)踐中，日本社會(huì)出現(xiàn)的大量“行政性串通投標(biāo)”問題就是一個(gè)直接反映。為解決這一問題，日本制定了相關(guān)專門立法予以嚴(yán)厲規(guī)制，并通過加強(qiáng)對(duì)《禁止壟斷法》的執(zhí)法活動(dòng)，增強(qiáng)企業(yè)對(duì)行政性串通投標(biāo)行為違法性的認(rèn)識(shí)，起到了遏制作用。本文就日本解決“行政性串通投標(biāo)”問題展開專門研究，以期通過對(duì)日本經(jīng)驗(yàn)的探討為我國今后的法制建設(shè)提供些許建議。

一、日本的“談合”與“官制談合”

串通投標(biāo)行為在日本被稱為“談合”，是指在訂貨生產(chǎn)及政府采購活動(dòng)中，相關(guān)企業(yè)事先內(nèi)定誰是該訂單的生產(chǎn)商或中標(biāo)企業(yè)，并在該內(nèi)定企業(yè)參加投標(biāo)活動(dòng)時(shí)由其他企業(yè)協(xié)同合作幫助其中標(biāo)的行為[1]。這種行為是通過預(yù)先商定中標(biāo)企業(yè)，而使其他企業(yè)放棄本次交易競爭的行為，其結(jié)果是損害了通過投標(biāo)競爭形成交易價(jià)格的機(jī)制，從其性質(zhì)上看，屬于反壟斷法中壟斷協(xié)議的一種表現(xiàn)形式。壟斷協(xié)議作為人為地扭曲市場競爭機(jī)制的反競爭行為，被各國反壟斷法所禁止，日本在其《禁止壟斷法》第3條和第8條中對(duì)經(jīng)營者和行業(yè)協(xié)會(huì)的壟斷協(xié)議做了禁止性規(guī)定，其中就包含了對(duì)“談合”的規(guī)制。

在日本的“談合”之中，又有所謂“官制談合”的類型，是指在經(jīng)營者的串通投標(biāo)過程中，有行政部門人員參與其中，采取事前提供應(yīng)當(dāng)保密的信息、默認(rèn)串通投標(biāo)的行為，或者積極參與串通投標(biāo)活動(dòng)的方式謀取利益的行為，以及作為招標(biāo)方的政府部門事先單方面指定中標(biāo)人，促使串通投標(biāo)發(fā)生的行為。對(duì)有政府部門人員介入的“官制談合”行為的規(guī)制，日本法律規(guī)定的規(guī)制對(duì)象并不限于政府人員直接參與串通投標(biāo)的行為，還擴(kuò)展到幫助串通投標(biāo)的行為，如對(duì)投標(biāo)信息的示意、教唆，以及接受經(jīng)營者和行業(yè)協(xié)會(huì)等明示或暗示的請(qǐng)求或行政部門人員主動(dòng)積極地推動(dòng)串通投標(biāo)活動(dòng)等間接參與的行為。

二、日本社會(huì)中串通投標(biāo)行為多發(fā)的原因

串通投標(biāo)是限制競爭的行為，可以帶來很多市場弊害：（1）串通投標(biāo)可以使合同價(jià)格比競爭狀態(tài)下的價(jià)格高，使得作為買方的招標(biāo)單位的利益受損，如果是政府采購，損害的就是納稅人的公共利益；（2）串通投標(biāo)行為可能保護(hù)了效率低下的企業(yè)，而讓效率高的企業(yè)作出讓步，最終使得整個(gè)行業(yè)的效率受損；（3）串通投標(biāo)行為使得交易價(jià)格在私下的商談中就被決定了，而作為納稅人則根本看不到自己所交的稅金是經(jīng)過怎樣的程序被支出的；（4）串通投標(biāo)在有行政人員參與的情況下，還會(huì)出現(xiàn)企業(yè)向政府官員行賄、公職人員泄露秘密信息等問題。

1999年，由日本律師聯(lián)合會(huì)消費(fèi)者問題對(duì)策委員會(huì)所做關(guān)于美國的投標(biāo)制度、有關(guān)串通投標(biāo)的實(shí)際情況和規(guī)制狀況的調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，“日本95%的公共設(shè)施建設(shè)都存在串通投標(biāo)行為”[2]。盡管串通投標(biāo)會(huì)帶來諸多弊端，然而這種行為在日本社會(huì)中卻很難根絕，日本由此在很長時(shí)間內(nèi)被稱作“串通投標(biāo)的大國”。這種現(xiàn)象長期、廣泛存在的原因，概括起來有以下幾個(gè)方面：

（一）為實(shí)現(xiàn)保護(hù)中小企業(yè)的政策

日本曾頒布《關(guān)于在政府及公共事業(yè)采購中確保中小企業(yè)中標(biāo)的有關(guān)法律》，該法規(guī)定：“國家應(yīng)當(dāng)努力增加中小企業(yè)中標(biāo)的概率”，這樣的規(guī)定后來也成了公共事業(yè)采購領(lǐng)域中保護(hù)中小企業(yè)的基本原則。從該法的實(shí)際執(zhí)行情況看，為增加中小企業(yè)的中標(biāo)率，招標(biāo)方通常采取分工種招標(biāo)來減小合同金額以及化整為零的方法，此外，招標(biāo)方也常采用指名招標(biāo)和任意合同的方法[3]。由此，借助公共事業(yè)采購法對(duì)中小企業(yè)保護(hù)的原則，通過采取不透明的分散招標(biāo)、指名招標(biāo)等串通投標(biāo)體制，中小企業(yè)在事實(shí)上已經(jīng)達(dá)到了穩(wěn)定的中標(biāo)結(jié)果。

（二）為實(shí)現(xiàn)收入再分配的職能

產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施使得經(jīng)濟(jì)得到增長，但是也帶來了城市與鄉(xiāng)村開發(fā)的差距，而這有可能造成日本社會(huì)的不安定。為此，政府需要將公共領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)廣泛地交給地方企業(yè)完成，通過政府參與、主導(dǎo)的串通投標(biāo)行為，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間收入的再分配，以達(dá)到社會(huì)安定的目的。像這樣的地區(qū)間收入再分配的情況，在日本《禁止壟斷法》對(duì)報(bào)紙雜志行業(yè)的維持轉(zhuǎn)售價(jià)格的適用除外制度中，以及在對(duì)大型零售業(yè)店鋪的規(guī)制中也有所體現(xiàn)[4]。

（三）日本特殊的招投標(biāo)制度

根據(jù)日本的《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，有關(guān)公共事業(yè)的工程建設(shè)應(yīng)采取一般競爭性招標(biāo)、指名招標(biāo)、任意合同等三種方式締結(jié)合同。原則上應(yīng)采用一般競爭性投標(biāo)的方式，在

特殊例外的情況下，可以采取指名招標(biāo)等方式。然而事實(shí)上，幾乎所有的公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目都采取了指名招標(biāo)方式。采取指名招標(biāo)方式的理由有以下幾個(gè)方面：（1）招標(biāo)方比投標(biāo)方的地位更強(qiáng)勢(shì)，承包合同中有更多的單務(wù)性要求；（2）由于中小企業(yè)、小工商戶數(shù)量眾多，為防止在項(xiàng)目中半途而廢、偷工減料造成劣質(zhì)工程的出現(xiàn)，招標(biāo)方更愿意指定那些被認(rèn)為有能力完成該項(xiàng)目的企業(yè)去施工；（3）預(yù)定價(jià)格制度的存在。在日本的公共事業(yè)采購規(guī)定中，劃定中標(biāo)價(jià)格上限的所謂“預(yù)定價(jià)格”，對(duì)于投標(biāo)價(jià)格

超過預(yù)定價(jià)格哪怕是一日元，投標(biāo)企業(yè)也不會(huì)中標(biāo)。因此，投標(biāo)企業(yè)都極力探知預(yù)定價(jià)格是多少，而是否能掌握預(yù)定價(jià)格也就成了能否中標(biāo)的關(guān)鍵。該制度也被認(rèn)為是造成官商勾結(jié)，引發(fā)廣受批判的公務(wù)人員空降到建筑行業(yè)的原因。（4）日本國民的思維方式和行為方式也是造成串通投標(biāo)的一個(gè)重要因素。有研究認(rèn)為，日本民族注重人際關(guān)系，比起嚴(yán)格的法律，他們更習(xí)慣于通過私下協(xié)商的方法解決問題，這也是像《禁止壟斷法》這樣的法律在日本施行起來困難重重的一個(gè)原因[5]。

（四）建筑行業(yè)內(nèi)的習(xí)慣性做法

一直以來，在日本的建筑行業(yè)內(nèi)存在的普遍看法認(rèn)為，建筑領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法中的適用除外制度，其理由是：（1）串通投標(biāo)是為了防止激烈競爭帶來的以賠本價(jià)格中標(biāo)、偷工減料、質(zhì)量低劣等問題的發(fā)生而采取的措施，并不違反公共利益；（2）公共事業(yè)領(lǐng)域的招投標(biāo)幾乎都是通過串通投標(biāo)方式進(jìn)行的，因此有其合法存在的理由，可以通過法律解釋適用反壟斷法除外制度；（3）日本公共事業(yè)領(lǐng)域的招投標(biāo)市場以大量、連續(xù)的政府招標(biāo)為背景，相對(duì)于弱勢(shì)的投標(biāo)方而言，招標(biāo)方所處的買方市場處于優(yōu)勢(shì)地位，而串通投標(biāo)是弱者為了對(duì)抗強(qiáng)者而必須采取的自衛(wèi)手段。

不僅社會(huì)上有這樣的認(rèn)識(shí)，在司法裁判中，也出現(xiàn)了視串通投標(biāo)為合理行為的判決。如在1968年因串通投標(biāo)罪而被起訴的案件中，大津地方法院的判決書中就有如下陳述：“如果禁止投標(biāo)者采取事前協(xié)定行為來促進(jìn)企業(yè)自由競爭投標(biāo)，會(huì)使企業(yè)不得不陷入過度競爭之中。如果法律這樣規(guī)定，事實(shí)上是采用刑罰手段強(qiáng)制追求利潤的企業(yè)用賠本的價(jià)格去實(shí)現(xiàn)中標(biāo)政府項(xiàng)目的目標(biāo)。并且，從常識(shí)角度

看，如果禁止企業(yè)間用串通投標(biāo)的方法實(shí)行借貸協(xié)定，根本無法想象企業(yè)什么時(shí)候才能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目中標(biāo)，這樣一來，有著龐大組織規(guī)模的企業(yè)就無法生存下去?！?/p>

參見：（日）《下級(jí)裁判所刑事裁判集》（第10巻第8號(hào)）第873（69）頁。該案件結(jié)果以“沒有損害公正價(jià)格的目的”為由宣判被訴企業(yè)無罪。由此，建筑行業(yè)中的串通投標(biāo)行為雖然在形式上違反了日本《禁止壟斷法》中對(duì)不正當(dāng)交易限制的規(guī)定，但執(zhí)法部門并沒有對(duì)建筑領(lǐng)域的大企業(yè)的違法行為采取措施，這種情況直到1981年發(fā)生了“靜岡縣建筑行業(yè)協(xié)會(huì)事件”之后才有所改變。

三、日本對(duì)行政性串通投標(biāo)行為的規(guī)制

雖然有著各種合理化的理由，串通投標(biāo)體制仍舊帶來了公共事業(yè)領(lǐng)域的非效率性、特權(quán)行為、非法使用資金等社會(huì)問題，因此也失去了大多數(shù)日本國民的支持。在追求自由、公平的競爭環(huán)境的大趨勢(shì)下，人們更需要建立重視合理性、效率性、適應(yīng)復(fù)雜多樣的公眾需求的社會(huì)環(huán)境。此時(shí)，發(fā)生了“靜岡縣建筑行業(yè)協(xié)會(huì)事件”，該事件中建筑行業(yè)協(xié)會(huì)在進(jìn)行政府招標(biāo)的建筑土木工程項(xiàng)目時(shí)采取了事先確定中標(biāo)人的串通投標(biāo)的方法，并組織該行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員實(shí)施。這些行為被日本反壟斷機(jī)構(gòu)（公正交易委員）認(rèn)定為違反了《禁止壟斷法》第8條第1款第1項(xiàng)禁止行業(yè)協(xié)會(huì)反壟斷行為的規(guī)定。該事件引起了日本社會(huì)的關(guān)注，此后日本國內(nèi)很多媒體又相繼報(bào)道了大量其他串通投標(biāo)事件，于是社會(huì)上開始出現(xiàn)批評(píng)建筑行業(yè)陋習(xí)的聲音，并開始討論公共事業(yè)領(lǐng)域的合同制度和刑法中“串通投標(biāo)罪”存在的問題，而圍繞串通投標(biāo)的討論成了當(dāng)時(shí)政治領(lǐng)域中的熱門話題。

然而建筑業(yè)的保守勢(shì)力并不是那么容易被攻破的，雖然公正交易委員在上述靜岡縣事件后于1984年制定了《建筑行業(yè)指南》，但其內(nèi)容卻是毀譽(yù)參半的，特別是該《建筑行業(yè)指南》中明確規(guī)定行業(yè)協(xié)會(huì)向協(xié)會(huì)成員隨意收集、提供其在公共事業(yè)工程中的中標(biāo)業(yè)績情況、投標(biāo)計(jì)劃等信息的行為是合法行為，這更被認(rèn)為是倒退性的規(guī)定而遭到社會(huì)的諸多批判。在此之后，公正交易委員會(huì)對(duì)建筑業(yè)的串通投標(biāo)行為的處理又回到了停滯狀態(tài)。

1991年以解決日美貿(mào)易摩擦為契機(jī)，以維護(hù)市場公平、自由的競爭秩序?yàn)槟康牡摹督箟艛喾ā返玫秸闹匾暎群蟛扇×税l(fā)布“關(guān)于刑事控告的公正交易委員會(huì)的方針”（1990年）、大幅提高《禁止壟斷法》中規(guī)定的行政罰款的比率（1991年）、加重刑事違法責(zé)任（1992年）等手段，加強(qiáng)對(duì)反競爭行為的規(guī)制。自此之后，政府對(duì)串通投標(biāo)行為的處理也開始活躍起來。

對(duì)串通投標(biāo)行為的規(guī)制可以分為兩部分：一個(gè)是對(duì)投標(biāo)企業(yè)之間串通行為的規(guī)制，另一個(gè)是防止招標(biāo)部門參與串通行為的規(guī)制。由于日本的《禁止壟斷法》的規(guī)制對(duì)象僅限于經(jīng)營者，無法追究作為“行政性串通投標(biāo)行為”即“官制談合”的當(dāng)事人中行政人員的責(zé)任，其結(jié)果是《禁止壟斷法》對(duì)這一類型的行為予以處理時(shí)只處理經(jīng)營者，而對(duì)招標(biāo)方不采取法律措施，這樣的法律不公引起了企業(yè)的不滿。日本《刑法》中的“串通投標(biāo)罪”雖然對(duì)主體身份沒有特別限制，但是從該罪的制定歷史來看，“串通投標(biāo)罪雖然當(dāng)初在制定法律提案時(shí)是以所有串通投標(biāo)行為為規(guī)制對(duì)象的，但是在國會(huì)審議過程中的普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，該罪是以侵害公正的價(jià)格為目的的串通投標(biāo)行為作為規(guī)制對(duì)象，而不具有此目的的串通投標(biāo)行為則并不違反該罪名”[6]。因此，刑法對(duì)這類行為的適用也出現(xiàn)了局限性。

隨著涉及公共事業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)項(xiàng)目的違法行為越來越多地出現(xiàn)，日本社會(huì)已經(jīng)普遍認(rèn)識(shí)到僅靠《禁止壟斷法》第3條和第8條對(duì)經(jīng)營者和行業(yè)協(xié)會(huì)的規(guī)制，以及《刑法》第96條之3第2項(xiàng)的“串通投標(biāo)罪”的規(guī)制已經(jīng)不能滿足現(xiàn)實(shí)需要了，需要借助《刑法》中第96條之3第1項(xiàng)的“妨礙投標(biāo)競賣罪”，強(qiáng)化《防止斡旋獲利法》的執(zhí)行，改善公共事業(yè)項(xiàng)目投標(biāo)方式，制定《防止參與串通投標(biāo)法》等綜合措施來解決行政性串通投標(biāo)行為。

下面，筆者重點(diǎn)對(duì)與規(guī)制行政壟斷有密切關(guān)系的《防止參與串通投標(biāo)法》的立法和執(zhí)行情況予以具體探討。

四、《防止參與行政性串通投標(biāo)法》的制定和修改

2000年發(fā)生了“北海道上川支廳招標(biāo)的農(nóng)業(yè)土木工程的串通投標(biāo)事件”

即“北海道上川支廳招標(biāo)的農(nóng)業(yè)土木工程施工企業(yè)事件”，日本公正交易委員會(huì)2000年6月16日審決。，在公正交易委員會(huì)的調(diào)查中，招標(biāo)方承認(rèn)曾就中標(biāo)企業(yè)意向?qū)τ嘘P(guān)人員做過提示。隨后，社會(huì)上對(duì)中央、地方公共部門職員參與串通投標(biāo)行為的批判之聲越發(fā)強(qiáng)烈，最終于2001年成立了由眾議院議員林義郎為負(fù)責(zé)人的“執(zhí)政黨防止串通投標(biāo)研究小組”，開始正式對(duì)行政性串通投標(biāo)問題進(jìn)行立法調(diào)研工作。通過公正交易委員會(huì)征求相關(guān)政府部門和地方公共團(tuán)體的意見，對(duì)制定新法的必要性和具體內(nèi)容做了研究，認(rèn)為在圍繞公共事業(yè)工程的各類案件中，對(duì)泄露預(yù)定價(jià)格，在規(guī)范地方公共團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)參與串通投標(biāo)的可疑行為、議員秘書謀取私利的可疑行為的基礎(chǔ)上，有必要通過立法來規(guī)范招標(biāo)方的行為，并最終形成了《防止參與行政性串通投標(biāo)法》（全稱《排除及防止參與串通投標(biāo)等行為的法律》）草案，該草案作為議員立法的法案于2002年6月向國會(huì)提出，經(jīng)過眾、參兩院審議通過，于2003年1月6日開始實(shí)施。

該法意圖通過對(duì)參與串通投標(biāo)的職員的處分表明招標(biāo)方的嚴(yán)正態(tài)度，遏制招標(biāo)方的工作人員隨意介入串通投標(biāo)的現(xiàn)象。該法共9條，第1條明確了該法的制定宗旨、理由與刑法的關(guān)系。第2條規(guī)定了有關(guān)行為、人員的定義。第3條明確規(guī)定了要求有關(guān)部門負(fù)責(zé)人就違法行為采取改善措施的相關(guān)要求。第4條規(guī)定了對(duì)有關(guān)職員的損害賠償要求。第5條規(guī)定了對(duì)有關(guān)人員懲戒事由的調(diào)查。第6條規(guī)定了調(diào)查執(zhí)行人員的指定。第7條規(guī)定了有關(guān)部門之間的合作。第8條規(guī)定了運(yùn)用上應(yīng)注意的事項(xiàng)。第9條規(guī)定了有關(guān)允許委托事項(xiàng)。

具體來講，根據(jù)該法的規(guī)定，所謂“參與串通投標(biāo)等行為”是指國家或地方公共團(tuán)體的職員，或是特定法人的負(fù)責(zé)人、職員參與串通投標(biāo)等活動(dòng)，符合以下任何一種情況的行為：（1）使經(jīng)營者或行業(yè)協(xié)會(huì)實(shí)施串通投標(biāo)的；（2）預(yù)先指定合同交易方或預(yù)先授意、暗示希望某特定人為合同交易方的意向；（3）將應(yīng)當(dāng)保密管理的有關(guān)投標(biāo)或合同中可能方便特定企業(yè)或企業(yè)團(tuán)體實(shí)施串通投標(biāo)的信息告知、暗示給特定的人。在案件的調(diào)查結(jié)果中，被認(rèn)定為國家及地方公共團(tuán)體的職員、特定法人的負(fù)責(zé)人或職員參與了串通投標(biāo)的，公正交易委員可以要求相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人采取必要的改善措施以確保排除參與串通投標(biāo)的行為。相關(guān)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)參與串通投標(biāo)行為是否給國家及其他單位造成損害及造成多大損害進(jìn)行調(diào)查，對(duì)因故意或重大過失給國家等造成損害的職員，依法要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任。相關(guān)部門負(fù)責(zé)人還應(yīng)當(dāng)對(duì)違法職員是否應(yīng)當(dāng)受到懲戒處分作出調(diào)查，調(diào)查應(yīng)當(dāng)由部門負(fù)責(zé)人或有相應(yīng)職責(zé)的人指定人員來實(shí)施。

新法實(shí)施后，2003年3月11日對(duì)“北海道巖見澤市招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目串通投標(biāo)事件”

參見：日本公正交易委員會(huì)2003年1月31日勸告審決。作出了勸告審決。在該事件中，巖見澤市的企業(yè)在該市采取指名競爭投標(biāo)方法招標(biāo)的建設(shè)工程項(xiàng)目中從很早就實(shí)行過串通投標(biāo)行為，最近的一次是1999年后實(shí)行的。該市為保證本地區(qū)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)安定和項(xiàng)目中標(biāo)，在一般的土木、建筑、庭院建設(shè)、管道工程、裝修工程和電氣工程等方面，與巖見澤市招標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的很多工作人員，在該市領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和示意下，以各企業(yè)過去5年內(nèi)的平均中標(biāo)金額為基礎(chǔ)，設(shè)定各企業(yè)在該年度的中標(biāo)金額，并以此為目標(biāo)按照不同工程提前選定中標(biāo)企業(yè)，將企業(yè)名稱和工程設(shè)計(jì)的大致金額告知行業(yè)協(xié)會(huì)的有關(guān)人員。對(duì)此，日本公正交易委員會(huì)認(rèn)為該事件的有關(guān)人員違反了新法第2條第5款第1、2、3項(xiàng)中禁止政府招標(biāo)人員讓投標(biāo)企業(yè)從事串通投標(biāo)行為、禁止事先指定中標(biāo)人、禁止將應(yīng)當(dāng)保密的工程設(shè)計(jì)金額授意給特定企業(yè)等規(guī)定，要求巖見澤市市長采取必要措施制止今后在建筑領(lǐng)域發(fā)生同樣的違法行為。巖見澤市接受公正交易委員會(huì)的檢查，設(shè)置了“內(nèi)部調(diào)查委員會(huì)”和“招標(biāo)程序等緊急研究委員會(huì)”，明確了招標(biāo)程序存在的問題和今后的改善方向，提出了增加透明性和競爭性的招標(biāo)制度設(shè)計(jì)措施，并將相關(guān)內(nèi)容公布在該市的報(bào)紙上。

新法的實(shí)施和投標(biāo)制度改革的進(jìn)行雖然有一定的效果，但是還沒有杜絕這類現(xiàn)象的發(fā)生，社會(huì)上要求修改法律的聲音漸起，特別是2005年后發(fā)生了“橋梁串通投標(biāo)事件”

參見：日本公正交易委員會(huì)2005年9月29日勸告審決。等事件之后，對(duì)《防止行政性串通投標(biāo)法》的修改工作被正式提上日程，

該法的修改案2006年在眾參兩院獲得通過。

修正案在以下幾方面加強(qiáng)了規(guī)制：（1）增加了違法行為的類型。參與串通投標(biāo)行為除現(xiàn)有的三種行為之外新增加了一項(xiàng)行為，即“有關(guān)人員在特定的串通投標(biāo)行為中，接受企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)或其他人明示或暗示的請(qǐng)求或自己主動(dòng)促使，以使串通投標(biāo)行為容易進(jìn)行為目的，違反職務(wù)規(guī)定，指定特定人為投標(biāo)參加人或采用其他方法幫助串通投標(biāo)的行為。”增加這一行為規(guī)定的原因，是因?yàn)楣灰孜瘑T會(huì)在執(zhí)法實(shí)踐中感到除了法律已經(jīng)規(guī)定的三種行為之外，還存在為方便串通投標(biāo)，有關(guān)人員接受企業(yè)方的請(qǐng)求，指明特定企業(yè)，或采用化整為零、降低招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等變相方法的行為大量存在，而這樣的行為并不能直接適用法律已有的規(guī)定，因此，為強(qiáng)化法律規(guī)制效果新增加了這項(xiàng)幫助串通投標(biāo)行為的規(guī)定。（2）規(guī)定了有關(guān)部門負(fù)責(zé)人公布調(diào)查結(jié)果的義務(wù)。公正交易委員會(huì)依法要求相關(guān)部門負(fù)責(zé)人采取改善措施的，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人不僅有義務(wù)做違法行為的各項(xiàng)調(diào)查，還要依照法律規(guī)定公布調(diào)查結(jié)果。（3）新設(shè)了職員妨害投標(biāo)罪。此前的法律中沒有規(guī)定罰則，為強(qiáng)化執(zhí)行效果，修正案規(guī)定“職員在所屬部門舉行的招標(biāo)活動(dòng)中參與締結(jié)買賣、租賃、承包或其他合同時(shí)，違反職務(wù)暗示經(jīng)營者或他人進(jìn)行串通投標(biāo)的或者采取將預(yù)定價(jià)格等有關(guān)投標(biāo)的保密信息授意給經(jīng)營者等的方法損害投標(biāo)公正的，處5年以下徒刑或250萬日元以下的罰金”。該規(guī)定甚至高于《刑法》第96條“串通投標(biāo)罪”所設(shè)的2年以下徒刑或250萬日元罰金的規(guī)定。（4）在公正交易委員會(huì)可以要求采取改善措施的特定法人的范圍中增加了一定的股份公司的內(nèi)容。（5）將該法的名稱改為《排除及防止參與串通投標(biāo)行為及對(duì)職員損害公正投標(biāo)行為處罰法》。

通過對(duì)日本“官制談合”規(guī)制經(jīng)驗(yàn)的研究可以了解到，行政性串通投標(biāo)行為是壟斷協(xié)議中串通投標(biāo)行為的一種形式，是有關(guān)人員借助行政勢(shì)力，不當(dāng)?shù)亟槿胝型稑?biāo)市場引發(fā)的限制競爭行為，它可能是在職的國家工作人員所為，也可能是已離退休的領(lǐng)導(dǎo)干部利用自己的影響力所為；它可能是直接強(qiáng)制串通投標(biāo)行為，也可能是對(duì)串通投標(biāo)行為提供一些幫助，以促其發(fā)生的間接串通投標(biāo)行為；它既可能是為一己私利的行為，也可能是為了維護(hù)某個(gè)地區(qū)、某個(gè)社會(huì)群體的局部利益的行為。這樣的行為不僅違反了招投標(biāo)法律制度，也違反了反壟斷法和行政法甚至刑法，需要全面的法律治理。

近年來，隨著招投標(biāo)制度的廣泛應(yīng)用，我國招投標(biāo)領(lǐng)域的違法手段不斷翻新，違法行為也越來越隱蔽。虛假招標(biāo)方式多樣化，一些領(lǐng)導(dǎo)干部隨意插手干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)，招投標(biāo)當(dāng)事人相互串通圍標(biāo)、串標(biāo)等問題層出不窮。據(jù)2014年3月1日的新華網(wǎng)報(bào)道：“2013年10月29日至12月30日，中央第九巡視組對(duì)三峽集團(tuán)公司進(jìn)行巡視，問題冰山才開始破出一角。近日，巡視組更是直指三峽集團(tuán)存在工程建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)暗箱操作、分包及親友插手工程建設(shè)等問題。此外，三峽集團(tuán)在重大事項(xiàng)決策方面，不規(guī)范不透明，選人用人決策問題非常突出。”[7]由此，如何全面、深入、有力地解決行政性串通投標(biāo)成為一個(gè)迫切問題。

五、我國行政性串通投標(biāo)行為的立法現(xiàn)狀及完善

我國對(duì)行政性串通投標(biāo)行為的規(guī)制主要散布于《招標(biāo)投標(biāo)法》和《反壟斷法》等法律及其配套文件中。1999年，為規(guī)范招投標(biāo)市場秩序，我國頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法》，2002年針對(duì)使用財(cái)政資金采購有關(guān)貨物、工程和服務(wù)的內(nèi)容制定了《政府采購法》，此后，各部委、地方人大、地方政府也頒布了大量部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這些法律、法規(guī)、規(guī)章為制止招投標(biāo)活動(dòng)中的地方封鎖、部門保護(hù)等現(xiàn)象提供了法律依據(jù)。例如，《招標(biāo)投標(biāo)法》第6條的規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招投標(biāo)的項(xiàng)目，其招投標(biāo)活動(dòng)不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個(gè)人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招投標(biāo)活動(dòng)。”該法第62條還對(duì)違法的單位及個(gè)人設(shè)定了相應(yīng)的行政責(zé)任。這也是我國規(guī)制行政性串通投標(biāo)行為的基礎(chǔ)性法律條款。

鑒于國家工作人員利用職權(quán)非法干涉招投標(biāo)活動(dòng)的情況更為突出，2011年我國又頒布了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，其第6條規(guī)定了“禁止國家工作人員非法干預(yù)招投標(biāo)活動(dòng)”。該條例沒有列舉非法干預(yù)的具體形式，根據(jù)國家發(fā)改委等三部門出版的“釋義”，違法形式歸納為兩種形式：一是國家工作人員直接違反法律、法規(guī)、規(guī)章有關(guān)不得非法干涉招投標(biāo)活動(dòng)的規(guī)定；二是非法干涉了依法應(yīng)當(dāng)由市場主體和評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員自主決策的事項(xiàng)[8]。

另一方面，我國2007年頒布了《反壟斷法》，其中不僅規(guī)定了壟斷協(xié)議的內(nèi)容還規(guī)定了行政壟斷的內(nèi)容，而關(guān)于行政壟斷的規(guī)定正是我國反壟斷法的一大特色。我們知道，串通投標(biāo)行為是壟斷協(xié)議的一種表現(xiàn)形式，也是各國反壟斷法重點(diǎn)規(guī)制的對(duì)象之一。我國《反壟斷法》不僅可以規(guī)制作為壟斷協(xié)議的串通投標(biāo)行為，還有對(duì)因?yàn)E用行政權(quán)力造成的行政性壟斷行為的規(guī)定，如第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織不得濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招投標(biāo)活動(dòng)?！?/p>

可以看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》與《反壟斷法》有關(guān)招投標(biāo)條款的主要目的是制止地區(qū)封鎖、部門壟斷，而且《反壟斷法》規(guī)定的主體范圍僅限于“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”，這與現(xiàn)實(shí)中行政性串通投標(biāo)行為主體多樣、形式多變的實(shí)際情況已不相適應(yīng)。在執(zhí)法分工方面，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定由國家發(fā)改委指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標(biāo)工作，工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、鐵道、水利、商務(wù)等部門按照規(guī)定的職責(zé)分工實(shí)施監(jiān)督管理，此外還增加了財(cái)政部和監(jiān)察機(jī)關(guān)，而《反壟斷法》則規(guī)定行政壟斷的執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)是否涉及價(jià)格壟斷由工商行政管理機(jī)關(guān)和發(fā)改委分別管理。這樣的多元管理體制維持了以往的行政部門職責(zé)分工，卻并不科學(xué)，更容易造成多重管理、政出多門、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等后果。在法律責(zé)任方面，現(xiàn)有法律還沒有對(duì)行政性串通投標(biāo)行為設(shè)立獨(dú)立的刑事責(zé)任，目前主要是國家工作人員承擔(dān)行政責(zé)任。因此，法律規(guī)定缺失、違法成本低、覆蓋范圍小成為行政性串通投標(biāo)行為多發(fā)的一個(gè)原因。

反壟斷法作為經(jīng)濟(jì)憲法，在規(guī)制限制競爭行為方面是最基礎(chǔ)的法律，特別是我國已有對(duì)行政壟斷的原則性規(guī)定，更是其他國家反壟斷制度所沒有的優(yōu)勢(shì)。我們應(yīng)當(dāng)更好地利用這一立法優(yōu)勢(shì)，借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大行政壟斷的適用范圍，在《反壟斷法》中或以其配套法規(guī)的形式針對(duì)“行政性串通投標(biāo)行為”作出更全面、更詳細(xì)、更嚴(yán)格的規(guī)定，增加法律的威懾力，以利于遏制違法行為的發(fā)生，同時(shí)也避免政出多門、執(zhí)法重疊等問題的發(fā)生，達(dá)到維護(hù)公平、公正、公開的市場競爭秩序的目的。

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Abstract：Administrative bidrigging is a form of bidrigging behaviors. Persons with administrative powers involved in the bidding markets improperly cause the restrictive competition actions. Such behaviors violate not only the tendering and bidding law， but also the antimonopoly law and administrative law， even the criminal law. In recent years， with the extensive application of bidding system， the illegal bidding means are everchanging and become more elusive. Some officials meddle in the bidding markets casually. How to solve the administrative bidrigging problem fully and deeply becomes a pressing issue. As an economic constitution， the antimonopoly law is the most basic law for the restrictive competition actions. Especially， we have the advantage for the terms of administrative monopoly， which can be used for the administrative bidrigging regulation. In order to contain illegal acts， avoid policies from different departments， enforcement overlap and other issues， we should expand the scope of administrative monopoly or make its supporting regulations for the “administrative bidrigging act” more fully and strictly. So that we can increase the deterrent force of the Antimonopoly Law and maintain a fair， equitable and open competitive market order.

Key Words： antimonopoly law； bidrigging； Japanese law