劉偉明

長江經(jīng)濟(jì)帶包括上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、云南、貴州、四川和重慶等9省2市，承載總?cè)丝谶_(dá)到6億，在全國經(jīng)濟(jì)總量前50強(qiáng)的城市中占據(jù)了20席的位次。2014 年9月25日，國務(wù)院通過了《長江經(jīng)濟(jì)帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014-2020年）》和《關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》兩個(gè)重要文件，確定加速推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、功能產(chǎn)業(yè)、要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)和公共服務(wù)等多方面的協(xié)同，讓基礎(chǔ)設(shè)施連接起來、要素流動(dòng)起來、市場(chǎng)統(tǒng)一起來，尋找中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新的支撐點(diǎn)。

一、長江經(jīng)濟(jì)帶國家戰(zhàn)略的發(fā)展歷程及重要意義

國務(wù)院發(fā)展研究中心原主任馬洪在上世紀(jì)80年初就率先提出“一線一軸”的構(gòu)想。所謂一線，是指沿海；所謂一軸，是指長江。中國在利用沿海一線便利的交通條件發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，應(yīng)利用長江黃金水道這一主實(shí)現(xiàn)各省之間的要素流動(dòng)和產(chǎn)業(yè)分工，實(shí)行規(guī)?；图刍l(fā)展。上世紀(jì)90年代編制的《2010年遠(yuǎn)景發(fā)展目標(biāo)綱要》中，明確提出“依托沿江大中城市，逐步形成一條橫貫東西、連接南北的綜合經(jīng)濟(jì)帶”的規(guī)劃目標(biāo)。近年來，世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)導(dǎo)致外貿(mào)增速的逐年下降，以及西部地區(qū)資源的過度開發(fā)導(dǎo)致普遍性的產(chǎn)能過剩，長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展戰(zhàn)略再次被提上議事日程。建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶具有如下幾方面的好處：

（一）全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的需要

根據(jù)國家戰(zhàn)略，2020年我國要全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)，從現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平來看，長江經(jīng)濟(jì)帶中的上海、江蘇、浙江等省市已經(jīng)或者基本實(shí)現(xiàn)了這一發(fā)展目標(biāo)，而重慶、湖北、湖南等省市完全有能力實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，但江西、云南、貴州等省份由于地理區(qū)位、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資本等原因，和發(fā)達(dá)地區(qū)一同實(shí)現(xiàn)全面小康的目標(biāo)有一定的難度，需要國家的扶持和幫助，除了財(cái)政補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付等常規(guī)手段，政策規(guī)劃和導(dǎo)向更為關(guān)鍵，畢竟“授人以魚不如授人以漁”。

（二）尋找新的增長點(diǎn)的需要

當(dāng)前，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了“新常態(tài)”，僅僅依賴東部的加工出口和西部的資源開發(fā)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式遇到了困難和障礙，需要找到新的經(jīng)濟(jì)支撐帶。李克強(qiáng)總理就曾經(jīng)指出：要著力打造東北老工業(yè)基地、中西部沿長江區(qū)域、西南中南腹地三大新的經(jīng)濟(jì)支撐帶，這個(gè)新的經(jīng)濟(jì)支撐帶，需要要素自由流動(dòng)、產(chǎn)品自由貿(mào)易的一體化市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移。通過建立長江經(jīng)濟(jì)帶，可以把東部已經(jīng)成熟但由于勞動(dòng)力成本上升等因素發(fā)展?jié)摿Σ蛔愕漠a(chǎn)業(yè)逐步轉(zhuǎn)移到中西部，形成多元化和多層次的發(fā)展格局。

（三）打破行政壁壘的需要

隨著市場(chǎng)一體化進(jìn)程的加快，高速公路和高速鐵路等交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，以及水和大氣污染的擴(kuò)散性等問題的出現(xiàn)，區(qū)域之間以鄰為壑的做法越來越行不通，需要打破行政壁壘，共同合作和治理。在經(jīng)濟(jì)上，從點(diǎn)化過渡到極化，再到點(diǎn)軸化、網(wǎng)絡(luò)化；在環(huán)境上，需要以流域等為單位，實(shí)現(xiàn)綜合性整體性的治理。長江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)有利于利用流域作為一個(gè)完整自然地理單元內(nèi)部相似性、互補(bǔ)性、整體性、系統(tǒng)性特征，形成共同市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)共管共治。

二、長江經(jīng)濟(jì)帶可持續(xù)發(fā)展過程中存在的問題及障礙

在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中，面臨著上、中、下游三個(gè)不同的部分的可持續(xù)發(fā)展問題，上游主要表現(xiàn)為植被覆蓋面積銳減，水土流失和山地災(zāi)害加劇，在歷史上，長江中上游曾經(jīng)是森林資源非常豐富的流域，但由于毫無節(jié)制的亂砍亂伐，上世紀(jì)初，森林覆蓋率已經(jīng)下降到30%，解放初覆蓋率又下降到20%，60年代又下降到了10%；中游主要是洪澇災(zāi)害不斷，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年洪災(zāi)造成的直接經(jīng)濟(jì)損失就達(dá)到了1660億元；下游由于地處長江三角洲，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，部分城市江段已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的污染帶。據(jù)水利部長江水利委員會(huì)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，2007 年以來，長江流域每年的廢污水排放量均超過300 億噸。以太湖為例，20世紀(jì)60年代太湖水質(zhì)為Ⅰ-Ⅱ類，70年代為Ⅱ類，80年代為Ⅲ類，90年代為Ⅳ類，部分地區(qū)為Ⅴ類或劣Ⅴ類，2008年更是爆發(fā)了非常嚴(yán)重的太湖藍(lán)藻事件。與此同時(shí)，長江中下游霧霾問題愈演愈烈，部分區(qū)域的灰霾天數(shù)已達(dá)100 天/年以上，個(gè)別城市甚至超過200天/年，對(duì)人民的生產(chǎn)生命健康都造成了難以估計(jì)的影響。

由于長江流域涉及到眾多省份和上下游的關(guān)系，這必然存在各省之間的共同治理問題，地方政府在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)尤其是生態(tài)建設(shè)中要采取合作態(tài)度，妥善解決動(dòng)力機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、利益分配機(jī)制以及補(bǔ)償機(jī)制。所謂動(dòng)力機(jī)制分為兩塊：內(nèi)動(dòng)力和外動(dòng)力。內(nèi)動(dòng)力就是沿江地方政府在參加長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中獲得的在更大范圍內(nèi)配置資源所帶來的好處超過所付出的代價(jià)，外動(dòng)力就是中央政府對(duì)地區(qū)環(huán)境狀況的考核，達(dá)不到考核者要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；協(xié)調(diào)機(jī)制是指對(duì)區(qū)域合作中出現(xiàn)的問題進(jìn)行溝通、交流和仲裁的機(jī)構(gòu)和規(guī)則，由于各地方政府利益訴求上的不一致性，如何通過相互協(xié)商使合作成員選擇理性行為同時(shí)又不犧牲個(gè)體的利益成為關(guān)鍵；利益分配機(jī)制是指當(dāng)集體理性導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收益或社會(huì)收益的時(shí)候，各參與主體如何通過行政或市場(chǎng)化手段來分配所獲得的好處；補(bǔ)償機(jī)制是指對(duì)在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中由于集體利益所導(dǎo)致的個(gè)體利益的損失給予的補(bǔ)償?，F(xiàn)有制度安排在上述機(jī)制上都不完善，主要表現(xiàn)以下幾個(gè)方面：

（一）動(dòng)力機(jī)制不足

毫無疑問，長江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)對(duì)所有省份都會(huì)帶來好處，但由于各地的稟賦條件并不一致，區(qū)域一體化帶來的好處并非平均分配。而在市場(chǎng)分割和產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的情況下，省市之間的競(jìng)爭往往是“相對(duì)績效”的競(jìng)爭，這種相對(duì)績效的競(jìng)爭存在一定的“損人利己”傾向，即使區(qū)域一體化建設(shè)對(duì)自身有好處，如果這種好處和其他省份相比較弱，當(dāng)?shù)卣⒉环e極，內(nèi)動(dòng)力不足。從外部動(dòng)力來看，上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門確實(shí)有監(jiān)管指導(dǎo)的權(quán)力，但地方環(huán)保部門是地方政府的職能部門，在人、財(cái)、物的安排上需要地方政府的配合和支持，因此環(huán)保部門在執(zhí)法上必然失之于寬、失之于軟。

（二）協(xié)調(diào)機(jī)制失靈

在部門協(xié)調(diào)上，以污染治理為例，在功能規(guī)劃、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水量調(diào)配、污染物總量控制和糾紛調(diào)處等方面，環(huán)保部門和水利部門之間存在著機(jī)構(gòu)設(shè)置上的重疊和職能分配上的沖突，出現(xiàn)了“九龍治水”的局面；在地區(qū)協(xié)調(diào)上，長江上游、中游、下游地區(qū)雖然出現(xiàn)了一些區(qū)域合作機(jī)制，比如長三角地區(qū)有常態(tài)化的“主要領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)”和“城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)”，中游地區(qū)有每年一度的三省會(huì)商制度，長江中上游的四川和重慶早在2007年就簽署了《川渝毗鄰地區(qū)合作互動(dòng)框架協(xié)議》和和《川渝毗鄰地區(qū)合作互動(dòng)工作協(xié)調(diào)機(jī)制》，但整體而言，整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶所囊括省市尚未簽訂整體性合作協(xié)調(diào)工作機(jī)制；在政府和民眾協(xié)調(diào)上，民眾的知情權(quán)、建議權(quán)、參與權(quán)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致一些有很好的綜合效益的項(xiàng)目也往往遭到民眾的反對(duì)。

（三）利益分配和補(bǔ)償機(jī)制不明

在省域之間的談判中，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往處于有利地位，而負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)的上游欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往處于不利的地位，現(xiàn)有的制度安排通常由中央財(cái)政對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行縱向的轉(zhuǎn)移支付，鮮見省份之間的橫向的轉(zhuǎn)移支付，縱向轉(zhuǎn)移支付一方面補(bǔ)償數(shù)量不大，無法彌補(bǔ)上游地區(qū)的損失，另一方面也違背了“誰受益，誰付費(fèi)”的原則，不利于調(diào)動(dòng)直接利益相關(guān)方的積極性。而且，這種補(bǔ)償畢竟是“輸血型”而非“造血型”，如果經(jīng)濟(jì)科技水平較高的長江下游地區(qū)不是向中上游地區(qū)輸出生態(tài)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，單純依靠生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹猩嫌蔚貐^(qū)將和下游地區(qū)的發(fā)展水平持續(xù)拉大，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)也將成為空中樓閣。

三、長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和協(xié)同治理的政策建議

（一）調(diào)整產(chǎn)業(yè)分工，完善績效考核，重構(gòu)動(dòng)力機(jī)制

國家應(yīng)盡早出臺(tái)長江經(jīng)濟(jì)區(qū)總體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，從全國一盤棋的角度考慮長江經(jīng)濟(jì)帶全流域的產(chǎn)業(yè)布局和梯度轉(zhuǎn)移，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、信貸工具、土地供給等多種手段鼓勵(lì)下游部分逐步失去比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)向中上游轉(zhuǎn)移，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合作鏈條在更大范圍內(nèi)的展開，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行準(zhǔn)入制度，實(shí)行區(qū)域和行業(yè)限批制度，確保“騰籠換鳥”過程中不出現(xiàn)污染轉(zhuǎn)移。完善長江航道和沿江高鐵等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低區(qū)域內(nèi)的要素流動(dòng)成本，減少產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的阻力。重構(gòu)績效考核制度，將環(huán)保考核目標(biāo)納入政府官員的任期成績和晉升依據(jù)，加強(qiáng)對(duì)重大污染事故的問責(zé)制度，對(duì)于出現(xiàn)問題的地區(qū)實(shí)行一票否決制度。改變環(huán)保部門的管理體制，逐步在省內(nèi)垂直管理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全國性垂直管理體制。

（二）加快流域立法，加強(qiáng)溝通合作，理順協(xié)作機(jī)制

我國的水污染防治法對(duì)流域管理有原則性的規(guī)定，但針對(duì)長江流域需要進(jìn)一步細(xì)化，因此，需加快制定專門的法規(guī)章程，提高規(guī)劃在流域環(huán)境治理中的地位和效力，規(guī)范沿長江各省市的行為準(zhǔn)則，防止地方政府在水環(huán)境保護(hù)區(qū)際合作過程中的機(jī)會(huì)主義行為，對(duì)地方政府的非規(guī)范行為對(duì)其他地區(qū)造成的損失詳細(xì)規(guī)定賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。要參考經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和水污染防治的目標(biāo)任務(wù)不斷調(diào)整相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，分階段提高長江流域的防治水平。應(yīng)借鑒美國田納西河流域管理局的經(jīng)驗(yàn)，成立集農(nóng)業(yè)、水利、交通、生態(tài)、能源等多方發(fā)展與管理功能于一體的綜合機(jī)構(gòu)——長江經(jīng)濟(jì)帶管理局，協(xié)同處理長江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)協(xié)作和水污染防治問題。同時(shí)，可成立長江經(jīng)濟(jì)帶有關(guān)省市參加的長江流域合作發(fā)展委員會(huì)，圍繞產(chǎn)業(yè)投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)不定期召開各級(jí)別層次的協(xié)調(diào)會(huì)，增強(qiáng)各地方政府互相信任，提高地方政府參與合作的積極性。

（三）明確各方權(quán)責(zé)，改革融資手段，建立補(bǔ)償機(jī)制

首先要明確河流省市跨界斷面，簽署政府間水資源保護(hù)和發(fā)展合作協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，提出上下游之間水質(zhì)水量達(dá)到協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)的激勵(lì)措施以及達(dá)不到預(yù)期目的的懲罰性措施。要逐步建立起上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償管理辦法，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償內(nèi)容、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償資金的使用、管理和監(jiān)督等作出詳細(xì)的安排。要建立多元化流域環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制，除加大中央財(cái)政、地方財(cái)政、國債資金對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入力度之外，還應(yīng)該通過建立環(huán)境保護(hù)基金、發(fā)行環(huán)境保護(hù)彩票、引入社會(huì)投資等方式擴(kuò)大環(huán)境保護(hù)的投資來源。要盡快開征環(huán)境保護(hù)稅，相關(guān)稅收除用于環(huán)境治理外，余額用于長江經(jīng)濟(jì)帶全流域管網(wǎng)建設(shè)、河道疏浚等工程建設(shè)。

基金項(xiàng)目：本文系江西省高校人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“江西省經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境治理協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制設(shè)計(jì)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：JC1409）、江西省教育廳科技項(xiàng)目“波特假說的微觀機(jī)制及其驗(yàn)證：理論與政策”（項(xiàng)目編號(hào)：GJJ150467）、江西省社會(huì)科學(xué)研究“十二五（2013）”規(guī)劃項(xiàng)目“江西生態(tài)文明建設(shè)的策略和路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13JL07）。

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)江西經(jīng)濟(jì)發(fā)展與改革研究院）

責(zé)任編輯：張莉莉