高學森

(福建省國土測繪院, 福建 廈門 361013)

農(nóng)村宅基地及集體建設用地使用權確權工作的技術方法探討

高學森

(福建省國土測繪院, 福建 廈門 361013)

農(nóng)村宅基地和集體建設用地問題是我國農(nóng)村急需解決的問題，它關系到國家、集體的利益，更關系到個人的利益，要正確處理好宅基地和集體建設用地的使用權確權發(fā)證相關事宜，這樣就可以協(xié)調(diào)國家和集體、個人之間的關系[1]。本文主要是探討農(nóng)村宅基地和集體建設使用權確權工作在實際工作中的主要技術方法。

農(nóng)村宅基地 集體建設用地 使用權 宗地

1 引言

農(nóng)村宅基地及集體建設用地使用權確權工作是為了進一步明確農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權、農(nóng)村地上房屋及附屬設施所有權，保護農(nóng)民合法權益，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的依法有序流動[2]，加快新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，建立農(nóng)村地籍和房屋調(diào)查數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，為不動產(chǎn)確權登記頒證提供基礎性資料，同時，滿足土地宏觀調(diào)控、土地利用總體規(guī)劃編制、土地管理措施落實、國土資源信息化服務的需要。

2 工作內(nèi)容與工作流程

開展農(nóng)村宅基地及集體建設用地使用權確權工作，是要查清農(nóng)村每宗集體建設用地和宅基地的權屬、位置、面積及利用狀況，形成產(chǎn)權明晰、四至清楚、地類準確、圖數(shù)實地一致、數(shù)據(jù)準確真實的確權登記發(fā)證成果，建立包含二次調(diào)查、集體土地所有權、集體建設用地使用權和宅基地使用權為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)一體土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)。

具體工作開展要立足于已有的工作基礎，嚴格依據(jù)國家有關規(guī)程和標準，以遙感影像資料、1∶500數(shù)字化地形圖、1∶1000新農(nóng)村測繪地形圖、1∶1000村莊規(guī)劃編制地形圖為工作底圖、借助地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星定位和數(shù)據(jù)庫等技術手段，充分利用現(xiàn)有土地調(diào)查成果和登記成果，根據(jù)已在國土資源部門備案的地籍區(qū)、地籍子區(qū)資料，采用地籍總調(diào)查模式，以宗地為地籍調(diào)查的基本單元，通過外業(yè)調(diào)查測量、內(nèi)外業(yè)核實、內(nèi)業(yè)建庫，完成農(nóng)村范圍內(nèi)的宅基地、集體建設用地、國有建設用地及房屋等地上建筑物和構筑物的權屬調(diào)查和房屋測量等工作，建立地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)村房、地調(diào)查的同步開展和調(diào)查成果的統(tǒng)一管理。

農(nóng)村宅基地及集體建設用地使用權確權工作的基本步驟包括:資料搜集、分析→編寫技術設計書→控制測量→調(diào)查底圖制作→資料掃描、整理→地籍、地類及房屋調(diào)查→調(diào)查成果錄入整理→問題修補→相關圖件編繪→數(shù)據(jù)庫建設→成果提交(如圖1)。

3 技術方法

農(nóng)村宅基地及集體建設用地使用權確權工作技術要求高，工序繁多、系統(tǒng)性強，涉及面廣[3]，遇到實際問題也較為復雜，所以在實際工作中我們一定要理清思路，認清工作重點、難點。主要工作包含宗地與房屋測量、宗地權屬界線落圖、權屬調(diào)查范圍、宗地編碼的處理、數(shù)據(jù)庫建設等方面，以永安市農(nóng)村宅基地及集體建設用地使用權確權工作為例，現(xiàn)將主要技術方法總結如下：

3.1 宗地與房屋測量

(1)宗地、房屋的測量，采用1980西安坐標系統(tǒng)，1985國家高程基準，高斯-克呂格投影；并采集控制點2000國家坐標系統(tǒng)與1980西安坐標系統(tǒng)的坐標信息，建立兩個坐標系統(tǒng)的轉換關系，以備坐標系統(tǒng)之間的轉換使用。

(2)對于已有1∶1000地形圖的村莊，首先對收集到的已布設控制點進行精度檢查[4]，符合精度要求的，在原有地形圖的基礎上進行修補側，不合符精度要求的，采用解析法實測房屋及其附屬構筑物、圍墻、柵欄、坎等具有界標意義的地物，其他地形要素從原有地形圖上獲取，并對其進行精度校正。

(3)對于沒有收集到原有地形圖的村莊，采用解析法實測房屋及其附屬構筑物、圍墻、柵欄、坎等具有界標意義的地物，其他地形要素采用圖解法在航空攝影正射影像圖上矢量化獲取。對于偏遠、零星分散且交通不便的房屋，采用圖解法在航空攝影正射影像圖上矢量化獲取。

(4)為了保證全市數(shù)據(jù)的關聯(lián)性、一致性和完整性，需要對村與村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間進行地形圖的接邊處理，可采用圖解法在航空攝影正射影像圖上矢量化村與村之間相連接的道路、水系，村與村連接處的道路水系參考全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)進行接邊。

3.2 宗地權屬界線落圖

(1)對未登記發(fā)證的宗地，應本著尊重歷史、不激化矛盾、統(tǒng)一發(fā)證標準的原則，以村為單位，其權屬界線參照本村已登記發(fā)證的權屬界線進行落圖[5]?？梢苑譃橐韵聨追N情況：

a.如本村已登記發(fā)證的宗地以房屋四周的滴水線為權屬界線，則未登記發(fā)證的宗地也以房屋四周的滴水線為權屬界線；

b.如本村已登記發(fā)證的宗地以房屋外圍的投影邊界為權屬界線，則未登記發(fā)證的宗地也以房屋外圍的投影邊界為權屬界線；

c.如本村已登記發(fā)證的宗地以房屋一層的墻體外圍為權屬界線，則未登記發(fā)證的宗地也以房屋一層的墻體外圍為權屬界線；

d.對房前屋后有圍墻、永久性柵欄等圍起來的宗地，則以圍墻、永久性柵欄為權屬界線。

(2)對已登記發(fā)證的宗地，利用宗地的原權屬界線落圖。分為以下幾種情況：

a.對原權屬界線已有界址點坐標成果的，直接導入坐標數(shù)據(jù)生成宗地權屬界線和界址點，并對現(xiàn)狀測量的界標物進行修正。坐標系統(tǒng)不統(tǒng)一的，應先進行坐標轉換；

b.對原權屬界線沒有界址點坐標成果，但與房屋有相對位置關系的，根據(jù)原宗地圖相關信息(邊長、距離、與四至的關系)進行綜合判斷，在新的地形圖上確定界址點的坐標位置，采用圖解法繪制權屬界線；

c.對原權屬界線沒有界址點坐標成果，同時宗地內(nèi)房屋已發(fā)生變化(翻建、改建)，沒有任何參考信息可以對原權屬界線進行落圖的，按照未登記發(fā)證的宗地進行處理，根據(jù)權屬調(diào)查的相關指界信息和權屬界線落圖要求，重新繪制權屬界線。

3.3 權屬調(diào)查范圍

(1)對于集鎮(zhèn)的已完成的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查范圍內(nèi)的宗地不進行確權，本次只調(diào)查城鎮(zhèn)地籍調(diào)查范圍線外的宗地與房屋。

(2)為了確保調(diào)查范圍的連續(xù)性，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、衛(wèi)生院或具有公益性的事業(yè)單位也一并進行調(diào)查，根據(jù)其權源材料確定權屬性質(zhì)，對于國有土地只調(diào)查確權不發(fā)證。

(3)位于集鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部或周邊的工礦企業(yè)等國有土地不在本次調(diào)查范圍內(nèi)。

3.4 宗地編碼的處理

(1)宗地不可以跨地籍區(qū)、地籍子區(qū)，由于地籍區(qū)、地籍子區(qū)是在1∶10000比例尺的基礎上進行劃分的，難免會出現(xiàn)地籍區(qū)、地籍子區(qū)界線穿越獨立的宗地和房屋的情況，尤其是在集鎮(zhèn)。針對這種情況，需要對原地籍區(qū)、地籍子區(qū)界線進行相應的調(diào)整，宗地按照調(diào)整后的地籍區(qū)、地籍子區(qū)的范圍進行編碼。

(2)由于宗地編碼具有唯一性的特點，地籍調(diào)查的宗地編碼與不動產(chǎn)權登記系統(tǒng)的宗地編碼需要銜接。由于地籍調(diào)查資料繁多復雜，并且對已簽字蓋章的資料難以修改，當宗地編碼與不動產(chǎn)權登記系統(tǒng)的自動編碼存在沖突時，對地籍調(diào)查的宗地編碼修改不可行，而不動產(chǎn)權登記系統(tǒng)的宗地編碼是通過程序設定規(guī)則來實現(xiàn)的，比較可行的辦法就是優(yōu)化不動產(chǎn)權登記系統(tǒng)的宗地編碼程序，使其自動維護宗地編碼與地籍調(diào)查的編碼不發(fā)生矛盾[6]。

3.5 數(shù)據(jù)庫建設

按照項目特點及數(shù)據(jù)日常登記使用更新的頻率情況，將數(shù)據(jù)邏輯上劃分為三類：空間要素數(shù)據(jù)庫、非空間要素數(shù)據(jù)庫、文件存儲?？臻g要素的屬性數(shù)據(jù)存儲在空間要素的屬性表中，非空間數(shù)據(jù)存儲在非空間數(shù)據(jù)的屬性表中?？臻g要素數(shù)據(jù)庫包含：行政區(qū)劃、地籍區(qū)、地籍子區(qū)、不動產(chǎn)單元、土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、數(shù)字線劃底圖等；非空間要素數(shù)據(jù)庫包含：權利人、權籍數(shù)據(jù)、房屋基本信息等；文件存儲包含：宗地和房屋實體照片、分層分戶圖、權屬材料和戶籍資料、項目圖件、文字報告等。

數(shù)據(jù)建庫采用GIS軟件，將生產(chǎn)平臺軟件生產(chǎn)的數(shù)據(jù)根據(jù)定義的屬性結構導出；對非生產(chǎn)平臺生產(chǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)根據(jù)建設流程建立文件數(shù)據(jù)庫。空間要素數(shù)據(jù)庫與非空間要素數(shù)據(jù)庫建立圖屬關聯(lián)，與文件數(shù)據(jù)庫按規(guī)范化命名建立映射關聯(lián)。以便今后與不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫銜接。空間數(shù)據(jù)庫、對空間數(shù)據(jù)進行圖層合并、規(guī)范化分層、數(shù)據(jù)接邊等操作，形成符合《不動產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫標準》要求的空間數(shù)據(jù)以及與之關聯(lián)的屬性數(shù)據(jù)；進行地籍區(qū)、地籍子區(qū)、宗地以及建筑物、構筑物等空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一編碼；通過對整理后的非空間數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)歸并、冗余數(shù)據(jù)剔除、信息補錄等操作，形成不動產(chǎn)登記登記簿。

(1)對土地和房屋登記資質(zhì)資料和電子資料、宗地和房屋實地照片、權源材料和戶籍資料進行掃描加工，建立地籍與房屋檔案數(shù)據(jù)庫；

(2)對地籍要素和房屋測量數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查、數(shù)據(jù)分層，建立地籍與房屋圖形數(shù)據(jù)庫；

(3)對權屬核實成果數(shù)據(jù)進行屬性錄入整理，建立地籍與房屋屬性數(shù)據(jù)庫；

(4)將地籍與房屋檔案庫、地籍與房屋圖形數(shù)據(jù)庫和權屬核實成果數(shù)據(jù)通過宗地編號進行圖屬關聯(lián)掛接，建立圖屬一致的地籍和房屋數(shù)據(jù)庫，并將數(shù)據(jù)導入到數(shù)據(jù)庫。

4 結束語

本文是對宅基地及集體建設用地使用權確權工作實施過程中主要技術方法的探討，并提出了重點環(huán)節(jié)的一些疑難問題解決辦法?？傊?，這些問題都是切實和農(nóng)民相關的，直接關系到農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，關系到我國的新農(nóng)村建設，其意義不言而喻。除此之外，在實際工作開展過程中，我們還可以從加大宣傳力度、編制詳細工作方案和規(guī)范指導、強化工作隊伍建設、規(guī)范確權任務等形式來提升確權工作效率。因此，我們一定要對宅基地及集體建設用地使用權確權工作高度重視，在工作中多注意細節(jié)，多對照原有發(fā)證資料，認真對外業(yè)測量成果進行修改和補充完善。做到尊重歷史，實事求是，從而切實保障農(nóng)民的利益。

[1] 操禮年. 農(nóng)村宅基地和集體建設用地使用權確權登記問題探討[J].工程管理前沿, 2014(11): 12-12.

[2] 劉佳星 . 集體土地權利沖突與構造[J]. 中國土地科學 , 2015 (05)：41-42.

[3] 楊明秀. 淺議農(nóng)村宅基地中的地籍調(diào)查與地籍測量[J]. 建筑遺產(chǎn), 2014(01): 68-69.

[4] 方樂道、高凱莉、呂寶奇. 利用ArcGIS檢查CASS宗地的面積誤差[J].河南科技, 2011(9): 208.

[5] 高芳群、劉小濤、付標. 農(nóng)村宅基地測繪項目探討[J].城市建設理論研究, 2013(10): 20-23.

[6] 周榮根、聞衛(wèi)明. 宗地圖的標準化制作[J].現(xiàn)代測繪 , 2008(02): 8-8.

Work Methods Discussing on Rural Homestead and Collective Construction Land Use Rights Counterpoising truly

GAO Xue-sen

(Land Surveying and Mapping School of Fujian Province, Xiamen Fujian 361013,China)

the rural collective construction land problem is China's rural homestead and problems needed to resolve, it is related to the interests of the state, the collective, more related to the interests of the individual, to correctly handle the collective construction land use rights and land approval certificate, so we can coordinate the relationship between the state and the collective, individual, this essay mainly focused on house-site in the countryside and the right to use collective construction approval work on the main technical methods in the practical work.

rural homestead; collective construction land; right of use; a ground

2016-06-07

P271

B

1007-3000(2016)06-3