吳敏

摘要：新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)殘疾人扶貧實(shí)踐在不斷的摸索中前進(jìn)，大致經(jīng)歷了五個(gè)階段：社會(huì)救濟(jì)式的非正式扶貧階段、正式扶貧的起步階段、扶貧攻堅(jiān)階段、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃階段和精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制創(chuàng)新階段；其間，扶貧政策的變遷呈現(xiàn)出七種趨勢(shì)：從救濟(jì)式非正式扶貧到專(zhuān)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)、從局部扶貧到全面扶貧、從單一要素扶貧到綜合要素扶貧、從粗略扶貧到精準(zhǔn)扶貧、扶貧目標(biāo)從短期實(shí)現(xiàn)和解決生存問(wèn)題到長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和兼顧生存與發(fā)展、扶貧主體從單一到多元化、扶貧措施從簡(jiǎn)單和非專(zhuān)業(yè)到多樣和專(zhuān)業(yè)化。目前殘疾人扶貧仍然存在重視數(shù)量、不重視質(zhì)量，精準(zhǔn)化程度不夠，各部門(mén)扶貧任務(wù)不明確、考核機(jī)制缺失，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與服務(wù)機(jī)制不完善，注重客觀扶貧、不注重主觀扶貧等問(wèn)題。應(yīng)堅(jiān)持多元、綜合的殘疾人扶貧方向，加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)，建立和完善殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和服務(wù)機(jī)制，并充分發(fā)揮貧困殘疾人的主體能動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：殘疾人扶貧；“造血式”扶貧；“輸血式”扶貧；精準(zhǔn)扶貧；扶貧開(kāi)發(fā)；殘疾人社會(huì)保障體系；社會(huì)救濟(jì)制度；殘疾人聯(lián)合會(huì)

中圖分類(lèi)號(hào)：F126；C913.69文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16748131（2016）06007409

一、引言

在全面建成小康社會(huì)的背景下，中國(guó)仍肩負(fù)著7 000多萬(wàn)貧困人口脫貧的任務(wù)，其中有18%的貧困人口屬于殘疾人參見(jiàn)《未來(lái)五年7 000多萬(wàn)貧困人口全部脫貧》（新華網(wǎng)，2015年10月17日發(fā)布）以及《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人小康進(jìn)程的意見(jiàn)》（新華網(wǎng)，2015年2月5日發(fā)布），其中部分?jǐn)?shù)據(jù)經(jīng)計(jì)算得來(lái)。另?yè)?jù)2016年2月發(fā)布的《2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html），2015年農(nóng)村貧困人口為5 575萬(wàn)人，比上年減少1 442萬(wàn)人。 。與一般貧困人口相比，經(jīng)過(guò)多年脫貧實(shí)踐后剩下的殘疾人貧困人口，由于身體缺陷、勞動(dòng)技能缺失等原因，將是國(guó)家扶貧體系中的重點(diǎn)、難點(diǎn)，也將成為國(guó)家精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中的重要突破口。新中國(guó)成立以后，中國(guó)反貧困實(shí)踐在不斷的探索中前進(jìn)，并取得了舉世矚目的成績(jī)，我國(guó)學(xué)者也對(duì)扶貧理論與實(shí)踐進(jìn)行了深入研究，成果頗豐。其中，關(guān)于扶貧發(fā)展歷程的研究，主要是針對(duì)農(nóng)村扶貧發(fā)展的。

關(guān)于中國(guó)農(nóng)村扶貧發(fā)展階段的劃分，學(xué)界的觀點(diǎn)基本相同，僅在起點(diǎn)時(shí)間上略有差異：其一是基于廣義扶貧視角（包括救濟(jì)式扶貧），認(rèn)為中國(guó)政府一直在致力于改變貧困面貌，因此將新中國(guó)成立作為中國(guó)扶貧的起點(diǎn)時(shí)間（林乘東，1998；鄭榮琦，1999）；其二是基于國(guó)家實(shí)行有組織、有計(jì)劃的扶貧開(kāi)發(fā)視角，將改革開(kāi)放作為扶貧開(kāi)發(fā)的起點(diǎn)（楊占國(guó) 等，2009）。兩種不同的起點(diǎn)確定，關(guān)鍵在于對(duì)“扶貧”內(nèi)涵和外延的理解不同，前者將“輸血式”“輸血式”扶貧主要是指各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)通過(guò)直接給予貧困者錢(qián)物來(lái)幫助貧困者得到暫時(shí)的溫飽，其本質(zhì)是“一種社會(huì)救助”（譚賢楚，2011）。 的救助扶貧納入扶貧歷程，而后者將大規(guī)模、有組織的“造血式”“造血式”扶貧是扶貧主體通過(guò)投入一定的扶貧要素（資源）扶持貧困地區(qū)和農(nóng)戶(hù)改善生產(chǎn)和生活條件、發(fā)展生產(chǎn)、提高教育和文化科學(xué)水平，以促使貧困地區(qū)和農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)自救，逐步走上脫貧致富道路的扶貧行為方式（趙昌文 等，2000）。扶貧作為扶貧的起點(diǎn)。關(guān)于殘疾人扶貧發(fā)展歷程的研究，我國(guó)學(xué)者基本遵循的是第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。楊立雄（2009）以1987年第一次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查為標(biāo)志，將1987年作為中國(guó)殘疾人扶貧歷程的起點(diǎn)時(shí)間并分為三個(gè)階段：起步階段（1987—1997年）、攻堅(jiān)階段（1998—2000年）和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃階段（2001年以后）；而王金艷等（2006）以1991年國(guó)家首次提出開(kāi)展殘疾人的專(zhuān)項(xiàng)扶貧——康復(fù)扶貧為標(biāo)志，將1991年作為中國(guó)殘疾人扶貧歷程的起點(diǎn)。

吳敏：中國(guó)殘疾人扶貧的發(fā)展歷程與政策變遷

筆者認(rèn)為，將新中國(guó)成立作為殘疾人扶貧發(fā)展歷程的起點(diǎn)更為合理，因?yàn)閺呢毨埣踩说娜后w特征來(lái)看，由于“造血式”扶貧較易忽略貧困個(gè)體的差異性，“輸血式”的救濟(jì)扶貧無(wú)論是在過(guò)去還是在現(xiàn)在對(duì)于一般貧困殘疾人的幫助更大。因此，本文綜合已有研究成果和目前扶貧政策的新發(fā)展，將新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)殘疾人扶貧的歷程分為五個(gè)階段，依次分析其扶貧政策的特征與實(shí)踐困境，并總結(jié)殘疾人扶貧政策變遷的特征與趨勢(shì)以及目前殘疾人扶貧政策存在的不足之處，進(jìn)而提出相應(yīng)的對(duì)策與建議，以期為促進(jìn)中國(guó)殘疾人扶貧工作的全面、有效、精準(zhǔn)展開(kāi)提供政策參考。

二、殘疾人扶貧的發(fā)展歷程

新中國(guó)成立之初，全國(guó)人民普遍生活在貧困的狀態(tài)中，中國(guó)政府一直在積極地改變貧困的面貌，扶貧工作一直在進(jìn)行中，而殘疾人扶貧作為國(guó)家整體扶貧體系的一部分，也一直在實(shí)踐中。從新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放初期，國(guó)家通過(guò)社會(huì)保障的形式（主要以社會(huì)救濟(jì)為主）在全民范圍內(nèi)進(jìn)行輸血式扶貧，對(duì)于貧困人群中的殘疾人而言，以社會(huì)保障形式出現(xiàn)的救濟(jì)扶貧，無(wú)疑最能迅速而又直接地解決其生存危機(jī)。直到目前為止，社會(huì)保障在殘疾人扶貧中的作用都不可小覷，社會(huì)保障體系與殘疾人扶貧體系的結(jié)合，能夠更有效地配置資源，在殘疾人扶貧中起到了兜底作用，為貧困殘疾人建筑了生活安全網(wǎng)。因此，本文認(rèn)為救濟(jì)式扶貧在殘疾人扶貧發(fā)展歷程中意義重大。與此同時(shí)，鑒于時(shí)間的推移以及當(dāng)下的扶貧政策的演變，本文將中國(guó)殘疾人扶貧歷程分為五個(gè)階段。

1.社會(huì)救濟(jì)式的非正式扶貧階段（1949—1985年）

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定了社會(huì)救濟(jì)是農(nóng)村濟(jì)貧的主要手段。1956年，一屆人大三次會(huì)議通過(guò)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社要在生產(chǎn)和生活上對(duì)缺乏部分勞動(dòng)能力和無(wú)勞動(dòng)能力的殘疾社員給予照顧，保證他們的吃、穿、燒柴供應(yīng)、受教育與死后安葬，初步確立了我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，使之成為該階段保障農(nóng)村貧困殘疾人基本生活的最重要的制度。

1978年，中國(guó)迎來(lái)了改革開(kāi)放的新時(shí)代。改革開(kāi)放初期，農(nóng)村推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，很大程度上緩解了農(nóng)村的貧困，絕對(duì)貧困人口從1978年的2.7億減少到1985年的1億人（世界銀行，1993）。即使如此，中國(guó)的貧困人口的絕對(duì)數(shù)量仍很大，貧困開(kāi)始呈現(xiàn)地域與人群特征，貧困多集中于自然條件惡劣的地區(qū)，多發(fā)生在社會(huì)弱勢(shì)群體的身上，殘疾人群體就屬于其中之一。在此期間，經(jīng)濟(jì)體制改革尚處于過(guò)渡時(shí)期，對(duì)殘疾人的幫扶并未突破原有的體制與框架，仍延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期城鄉(xiāng)有別的兩條保障路徑，其總體上帶有社會(huì)救濟(jì)特征。

該階段殘疾人扶貧具有兩大特點(diǎn)：一是扶貧行動(dòng)具有事后補(bǔ)救的特點(diǎn)。從新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放初期，國(guó)家的扶貧行動(dòng)并無(wú)系統(tǒng)的計(jì)劃安排，而往往是在產(chǎn)生大量需要救濟(jì)的貧民、災(zāi)民后采取臨時(shí)的補(bǔ)救措施。二是扶貧行動(dòng)以救濟(jì)為主。如上所說(shuō)，在非正式的扶貧環(huán)境中，殘疾人扶貧被嵌入在國(guó)家整體扶貧的行動(dòng)中，通過(guò)多種社會(huì)保障形式幫扶貧困殘疾人；而在當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)保障水平下，相比其他社會(huì)保障形式，社會(huì)救濟(jì)發(fā)揮著主要的幫扶作用。

該階段殘疾人扶貧在國(guó)家整體扶貧行動(dòng)中并未得到重視。在全民物資匱乏的年代，國(guó)家需要迅速解決大多數(shù)貧困人口的溫飽問(wèn)題，因此，在眾多需要解決溫飽問(wèn)題的貧困人口中，貧困殘疾人并不會(huì)因?yàn)樽陨淼奶厥庑远哂袃?yōu)先被照顧的優(yōu)勢(shì)，尤其是農(nóng)村殘疾人在國(guó)家扶貧行動(dòng)處于劣勢(shì)地位。在經(jīng)濟(jì)水平低下的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期和改革開(kāi)放初期，扶貧的對(duì)象基本包含了所有的殘疾人，由于城鄉(xiāng)二元隔離的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，雖然農(nóng)村殘疾人的貧困程度更加嚴(yán)重，但是城鎮(zhèn)殘疾居民和殘疾革命軍人的生活得到了更好的保障。

2.正式扶貧起步階段（1986——1997年）

1986年5月，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室正式成立，之后全國(guó)各地紛紛建立專(zhuān)門(mén)的扶貧機(jī)構(gòu)，我國(guó)開(kāi)始進(jìn)入正式扶貧的階段。作為國(guó)家扶貧的一部分，殘疾人的扶貧也正式邁入制度化的歷程。1987年4月，第一次全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查工作正式展開(kāi)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，殘疾人的生活普遍比較貧困，貧困殘疾人在貧困人口中占的比例較大，部分地區(qū)高達(dá)75%，其中很多殘疾人處于極度貧困的境地參見(jiàn)《1987年全國(guó)殘疾人抽樣調(diào)查研究資料——關(guān)于農(nóng)村殘疾人貧困狀況調(diào)查及建議》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2008年4月7日發(fā)布）。 。顯然，殘疾人的貧困已成為一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題。1988年3月，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)成立，標(biāo)志著殘疾人的扶貧開(kāi)發(fā)已經(jīng)有專(zhuān)門(mén)的組織進(jìn)行管理；同年9月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要（1988—1992年）》，規(guī)定不僅要幫助殘疾人參與勞動(dòng)，而且要發(fā)揮外部力量的帶動(dòng)作用（國(guó)家計(jì)委 等，1998）。1991年，各地紛紛在農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)勞動(dòng)方面制定了相應(yīng)的扶助優(yōu)惠，農(nóng)村殘疾人中60%以上的人口參與了生產(chǎn)勞動(dòng)參見(jiàn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)五年工作綱要執(zhí)行情況》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2007年11月25日發(fā)布）。 。1991年12月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“八五”計(jì)劃綱要（1991—1995年）》， 提出要初步解決殘疾人的溫飽問(wèn)題，同時(shí)首次提出開(kāi)展殘疾人的專(zhuān)項(xiàng)扶貧——康復(fù)扶貧。“八五”綱要實(shí)施5年以來(lái)，全國(guó)505個(gè)縣開(kāi)展了康復(fù)扶貧，211萬(wàn)殘疾人通過(guò)康復(fù)扶貧擺脫了貧困，64萬(wàn)特困殘疾人生活得到保障參見(jiàn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“八五”計(jì)劃綱要執(zhí)行情況》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2007年11月25日發(fā)布）和《中國(guó)殘疾人事業(yè)主要業(yè)務(wù)指標(biāo)完成情況（1988-2007）》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2008年11月7日發(fā)布）。 。1996年，國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)聯(lián)合相關(guān)部門(mén)制定了《中國(guó)殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要（1996—2000年）》。與“八五”綱要相比，“九五”綱要對(duì)扶貧目標(biāo)進(jìn)行了量化，同時(shí)提出了動(dòng)員社會(huì)力量參與殘疾人幫扶活動(dòng)。經(jīng)過(guò)兩年的努力，226萬(wàn)貧困殘疾人通過(guò)扶貧開(kāi)發(fā)擺脫了貧困，138萬(wàn)殘疾人通過(guò)各種救濟(jì)、扶助措施擺脫了貧困參見(jiàn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告——?dú)埣踩朔鲐毥饫闆r》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布）。 。

該階段殘疾人扶貧具有如下特征：一是確立了扶貧開(kāi)發(fā)方針。在未確立扶貧開(kāi)發(fā)方針之前，殘疾人扶貧主要以救濟(jì)為主；在進(jìn)入正式扶貧的階段后，國(guó)家確立了扶貧開(kāi)發(fā)的方針，以開(kāi)發(fā)扶貧取代簡(jiǎn)單的救濟(jì)式扶貧。二是開(kāi)展了專(zhuān)項(xiàng)扶貧?！鞍宋濉本V要首次提出開(kāi)展殘疾人康復(fù)扶貧，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐，康復(fù)扶貧被認(rèn)為具有成本較小、效益較高的優(yōu)勢(shì)，能夠有效且穩(wěn)定地解決殘疾人貧困問(wèn)題。三是扶貧兼顧城鎮(zhèn)和農(nóng)村殘疾人，并逐步向農(nóng)村殘疾人傾斜，但仍然是城鄉(xiāng)分類(lèi)實(shí)施扶貧措施。隨著農(nóng)村貧困殘疾人數(shù)量的增多，貧困程度的加劇，解決農(nóng)村貧困殘疾人的溫飽問(wèn)題逐漸成為殘疾人扶貧的重心，同時(shí)也兼顧城鎮(zhèn)貧困殘疾人的扶貧，在城鎮(zhèn)實(shí)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，在農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)籌扶助參見(jiàn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告——?dú)埣踩朔鲐毥饫闆r》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布）。 。四是注重社會(huì)力量的幫扶作用。在“八五”和“九五”綱要提出加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村大戶(hù)等對(duì)殘疾人的幫扶、鼓勵(lì)社會(huì)力量參與扶貧后，出現(xiàn)了“黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位包村”“黨員、干部結(jié)對(duì)包戶(hù)”等做法，不僅增強(qiáng)了扶貧的力量，而且有利于助殘氛圍的形成（鄧樸方，2004）。

該階段殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃忽視了部分國(guó)定貧困縣以外的殘疾人。在此期間，國(guó)家按照人均收入水平的標(biāo)準(zhǔn)劃分了331個(gè)國(guó)定貧困縣（后來(lái)擴(kuò)大到592個(gè)），并以國(guó)定貧困縣為重點(diǎn)開(kāi)發(fā)對(duì)象投入了大量的人力、物力與財(cái)力。但是，只有少部分殘疾人生活在國(guó)定貧困縣1997年只有30%的貧困殘疾人生活在592個(gè)國(guó)定貧困縣中（鄧樸方，1998）。 ，大部分的貧困殘疾人得不到國(guó)家扶貧的重點(diǎn)支持。此外，部分沒(méi)有勞動(dòng)力的殘疾人得不到扶貧開(kāi)發(fā)的幫扶，生活沒(méi)有保障。1997年，1 700萬(wàn)貧困殘疾人中有260萬(wàn)是無(wú)勞動(dòng)能力的重度殘疾人（鄧樸方，1998）。對(duì)于重度殘疾人而言，他們無(wú)法通過(guò)參與勞動(dòng)生產(chǎn)擺脫貧困，也缺乏健全的社會(huì)保障體系保障其基本生活，生活非常困難。

3.扶貧攻堅(jiān)階段（1998—2000年）

1997年底，全國(guó)共有1 372萬(wàn)貧困殘疾人，占全國(guó)5 000萬(wàn)貧困人口的三分之一（中國(guó)殘聯(lián)組聯(lián)部，1998）。貧困殘疾人多集中于農(nóng)村地區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村貧困殘疾人占全國(guó)殘疾人數(shù)量的87.9%，中西部21個(gè)省份的貧困殘疾人在全國(guó)貧困殘疾人中比例高達(dá)91.33%（中國(guó)殘聯(lián)組聯(lián)部，1998）。在此背景下，1998年國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組和中國(guó)殘聯(lián)等部門(mén)制定了《殘疾人扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1998—2000年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《攻堅(jiān)計(jì)劃》），該計(jì)劃繼續(xù)堅(jiān)持“九五”綱要目標(biāo)，對(duì)有勞動(dòng)能力的殘疾人進(jìn)行開(kāi)發(fā)扶貧，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的特困殘疾人通過(guò)社會(huì)保障解決溫飽問(wèn)題（國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組 等，1998），但是更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障的作用?！熬盼濉逼陂g，解決了829萬(wàn)農(nóng)村貧困殘疾人的溫飽問(wèn)題，保障了城鄉(xiāng)269萬(wàn)特困殘疾人的基本生活；康復(fù)扶貧貸款數(shù)額與覆蓋面積逐年增長(zhǎng)，截至“九五”末，全國(guó)有2 329個(gè)縣（市、區(qū)）得到康復(fù)扶貧貸款，覆蓋比例達(dá)83.4%， 80%的市縣和60%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都已建立殘疾人服務(wù)社參見(jiàn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告——?dú)埣踩朔鲐毥饫闆r》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布）。 。

在扶貧攻堅(jiān)階段，殘疾人扶貧政策發(fā)生了一些變化：一是扶貧目標(biāo)更加精準(zhǔn)，對(duì)貧困殘疾人分類(lèi)實(shí)施扶貧計(jì)劃。扶貧目標(biāo)得到進(jìn)一步的細(xì)化，不僅在扶貧對(duì)象的數(shù)量上做了詳細(xì)的規(guī)定，而且區(qū)分了有勞動(dòng)能力與無(wú)勞動(dòng)能力的殘疾人以及生活于國(guó)定貧困縣與國(guó)定貧困縣以外的殘疾人。對(duì)有勞動(dòng)能力的殘疾人進(jìn)行開(kāi)發(fā)扶貧，對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力的殘疾人給予社會(huì)保障支持；國(guó)家扶貧資金全部用于國(guó)定貧困縣，其他地區(qū)的扶貧資金由地方政府資助（鄧樸方，1998）。二是注重社會(huì)保障安全網(wǎng)在扶貧中的作用。隨著重度殘疾人貧困問(wèn)題的凸出，《攻堅(jiān)計(jì)劃》明確將社會(huì)保障列為五種扶貧方式之一，提出要積極發(fā)揮社會(huì)保障在重度殘疾人扶貧中的兜底作用。

但是《攻堅(jiān)計(jì)劃》所設(shè)立的目標(biāo)超出國(guó)家實(shí)際的扶貧能力，忽視了扶貧工作的艱巨性與長(zhǎng)期性。扶貧攻堅(jiān)原計(jì)劃三年間共扶持876萬(wàn)名貧困殘疾人，而從“九五”的完成情況來(lái)看，5年間共有829萬(wàn)農(nóng)村貧困殘疾人得到扶持，沒(méi)有完成目標(biāo)任務(wù)。同時(shí)，開(kāi)發(fā)扶貧的返貧率較高。大多數(shù)殘疾人文化程度不高，也缺乏一定的勞動(dòng)技能，因此難以脫貧，也較容易返貧。到2000年末，在不考慮返貧等因素前提下，農(nóng)村可扶持的貧困殘疾人理應(yīng)下降到214萬(wàn)，但實(shí)際農(nóng)村可扶持的貧困殘疾人達(dá)到682萬(wàn)參見(jiàn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告——?dú)埣踩朔鲐毥饫闆r》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2007年11月27日發(fā)布）。 。

4.長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃階段（2001—2010年）

到2000年底，1 000多萬(wàn)貧困殘疾人初步解決了溫飽問(wèn)題，貧困殘疾人數(shù)量已由1992年的2 000萬(wàn)人下降到979萬(wàn)人（國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組 等，2001）。然而，貧困殘疾人扶貧的任務(wù)仍比較艱巨，存在多方面的困難。2001年6月，國(guó)務(wù)院（2001）發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》，提出“盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問(wèn)題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果……要把貧困地區(qū)尚未解決溫飽問(wèn)題的貧困人口作為扶貧開(kāi)發(fā)的首要對(duì)象……要重視做好殘疾人扶貧工作，把殘疾人扶貧納入扶持范圍，統(tǒng)一組織，同步實(shí)施?！睔埣踩说姆鲐毘蔀閲?guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要組成部分之一。同年10月，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合中國(guó)殘聯(lián)等部門(mén)制定了《農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)計(jì)劃（2001—2010年）》，提出不僅要解決貧困殘疾人的溫飽問(wèn)題，還要提高貧困殘疾人的生活質(zhì)量與綜合素質(zhì)（國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組 等，2001）。2006年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006—2010年）》。與“十五”綱要相比，“十一五”綱要的扶貧任務(wù)更加具體，主要集中于解決溫飽問(wèn)題、就業(yè)培訓(xùn)、危房改造三個(gè)方面（國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)，2006）?！笆晃濉逼陂g，共計(jì)932.2萬(wàn)貧困殘疾人得到扶持，其中6184萬(wàn)人次解決了溫飽問(wèn)題；40多萬(wàn)貧困殘疾人參與了實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)；近50萬(wàn)戶(hù)貧困殘疾人的危房完成了改造參見(jiàn)《2006年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2007年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2008年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》《2009年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《2010年中國(guó)殘疾人事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)），其中部分?jǐn)?shù)據(jù)經(jīng)計(jì)算得來(lái)。 。

該階段殘疾人扶貧發(fā)生了以下變化：一是扶貧行動(dòng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的計(jì)劃。在前幾個(gè)階段，殘疾人扶貧計(jì)劃一般以五年為期；進(jìn)入新世紀(jì)以后，殘疾人扶貧計(jì)劃以十年為期，從長(zhǎng)時(shí)間段著手扶貧計(jì)劃的制定，更有利于看清問(wèn)題，也有利于各項(xiàng)政策間的銜接。二是扶貧目標(biāo)逐漸集中于若干個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域并予以量化。 “十一五”綱要的扶貧目標(biāo)主要集中于解決溫飽、就業(yè)培訓(xùn)和危房改造三個(gè)領(lǐng)域，且對(duì)每個(gè)目標(biāo)在數(shù)量上作了相應(yīng)的規(guī)定，不僅細(xì)化了任務(wù)，而且可以從數(shù)量上對(duì)扶貧目標(biāo)進(jìn)行考核。三是關(guān)注貧困殘疾人的發(fā)展問(wèn)題。從幾個(gè)重要扶貧政策的演變來(lái)看，扶貧目標(biāo)經(jīng)歷了一個(gè)從“解決貧困殘疾人溫飽問(wèn)題”過(guò)渡到“不僅要解決一般貧困殘疾人的溫飽，而且要保障特困殘疾人的生活”，再轉(zhuǎn)為“在解決溫飽問(wèn)題基礎(chǔ)上，鞏固溫飽成果，提高貧困殘疾人的生活質(zhì)量與素質(zhì)”的過(guò)程。該階段的殘疾人扶貧已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注殘疾人的發(fā)展問(wèn)題，在扶貧的質(zhì)量上有一定的突破。

5.精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制創(chuàng)新階段（2011—）

2011年5月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《中國(guó)殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》，聚焦四個(gè)扶貧任務(wù)：一是貧困殘疾人生活狀況的改善，二實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，三是扶貧基地建設(shè)，四是危房改造參見(jiàn)《中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì).農(nóng)村殘疾人扶貧工作“十二五”實(shí)施方案》（中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)，2012年3月6日發(fā)布）。 。同年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，將貧困殘疾人列為重點(diǎn)扶持群體之一，繼續(xù)落實(shí)“將殘疾人扶貧納入規(guī)劃，統(tǒng)一組織，同步實(shí)施”的規(guī)定，并在“同等條件下優(yōu)先安排，加大支持力度”。2012年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》，將十年間的扶貧計(jì)劃按照“十二五”和“十三五”兩個(gè)時(shí)間段進(jìn)行安排，不僅規(guī)定了每個(gè)階段的扶貧任務(wù)和目標(biāo)，而且提出了具體的政策保障與扶持措施。同月，國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施〈農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）〉重要政策措施分工方案》，依據(jù)相關(guān)部門(mén)和單位的職責(zé)，結(jié)合具體的扶持措施，對(duì)相關(guān)部門(mén)和單位進(jìn)行分工，并規(guī)定各自的工作職責(zé)與工作要求。2014年7月，中殘聯(lián)聯(lián)合國(guó)務(wù)院扶貧辦等部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)工作的實(shí)施意見(jiàn)》，提出要建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。精準(zhǔn)扶貧的提出，創(chuàng)新了新時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)模式，有利于提高扶貧工作的效率與效益，成為新一輪扶貧工作的發(fā)展方向。

三、中國(guó)殘疾人扶貧的政策變遷與改進(jìn)

1.殘疾人扶貧政策變遷的特征和趨勢(shì)

從新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)的殘疾人扶貧歷程經(jīng)歷了五個(gè)階段，從每個(gè)階段殘疾人扶貧政策的特征來(lái)看，其演變具有如下幾個(gè)趨勢(shì)：

（1）從救濟(jì)式非正式扶貧向?qū)I(yè)扶貧開(kāi)發(fā)發(fā)展。從新中國(guó)成立初期到改革開(kāi)放前期，殘疾人扶貧以非正式的救濟(jì)式扶貧為主；到了20世紀(jì)80年代中后期，以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)的成立為標(biāo)志，殘疾人扶貧邁入專(zhuān)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)的歷程。

（2）從局部扶貧向全面扶貧發(fā)展。在救濟(jì)式扶貧階段，扶貧的對(duì)象主要是貧困程度較為嚴(yán)重的殘疾人。進(jìn)入正式扶貧階段后，扶貧對(duì)象從以重度殘疾人為主過(guò)渡到兼顧無(wú)勞動(dòng)能力的重度殘疾人與有勞動(dòng)能力的輕度殘疾人，從以國(guó)定貧困縣殘疾人為主過(guò)渡到兼顧貧困與非貧困地區(qū)的殘疾人，從以中西部地區(qū)農(nóng)村殘疾人為主過(guò)渡到覆蓋全國(guó)范圍的貧困殘疾人，逐步實(shí)現(xiàn)全面扶貧。

（3）從單一要素扶貧向綜合要素扶貧發(fā)展。在初期扶貧階段，殘疾人扶貧重點(diǎn)關(guān)注的是殘疾人的溫飽問(wèn)題；隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，扶貧逐漸從單一的關(guān)注溫飽問(wèn)題轉(zhuǎn)向關(guān)注貧困殘疾人和殘疾家庭現(xiàn)代化發(fā)展的全方面扶貧。比如，重視殘疾人和殘疾人子女的教育培訓(xùn)，以減緩貧困的代際傳遞；關(guān)心貧困殘疾人的社會(huì)融合，以幫助貧困殘疾人回歸正常的社會(huì)生活；等等。

（4）從粗略扶貧向精準(zhǔn)扶貧發(fā)展。從扶貧發(fā)展歷程來(lái)看，無(wú)論是扶貧目標(biāo)還是扶貧措施，或是扶貧對(duì)象等，扶貧開(kāi)發(fā)工作呈現(xiàn)出從粗略化、非系統(tǒng)化向精確化、系統(tǒng)化方向發(fā)展的趨勢(shì)。尤其目前確定了精準(zhǔn)扶貧的工作機(jī)制：首先，做好貧困殘疾人建檔立卡的工作，摸清楚扶貧的對(duì)象；其次，對(duì)扶貧對(duì)象分門(mén)別類(lèi)地實(shí)施扶貧計(jì)劃，堅(jiān)持“一戶(hù)一策”；最后，嚴(yán)格和精確地管理扶貧資金，確保扶貧資金不“張冠李戴”。這些舉措進(jìn)一步推動(dòng)了扶貧工作的精準(zhǔn)化發(fā)展。

（5）扶貧目標(biāo)從短期實(shí)現(xiàn)向長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、從解決生存問(wèn)題向生存與發(fā)展兼顧發(fā)展。2000年以來(lái)，殘疾人扶貧工作設(shè)立了十年的發(fā)展目標(biāo)，目前處于第二個(gè)十年規(guī)劃的中期階段。從目標(biāo)內(nèi)容來(lái)看，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與扶貧開(kāi)發(fā)的進(jìn)行，殘疾人扶貧已經(jīng)從解決基本生存問(wèn)題過(guò)渡到解決溫飽問(wèn)題、鞏固溫飽成果、實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展的階段。

（6）扶貧主體從單一向多元化發(fā)展。在早期的扶貧階段，扶貧主體以政府力量為主。從20世紀(jì)80年代后期起，扶貧主體從政府主導(dǎo)過(guò)渡到在政府主導(dǎo)下多種社會(huì)力量參與；社會(huì)力量從農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村專(zhuān)業(yè)大戶(hù)，擴(kuò)展到黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)機(jī)關(guān)，再擴(kuò)展到各類(lèi)民間公益組織、社會(huì)群眾，進(jìn)一步拓展到國(guó)際公益組織和國(guó)際扶貧組織等，逐步吸收各種社會(huì)力量參與扶貧。

（7）扶貧措施從簡(jiǎn)單向多樣、從非專(zhuān)業(yè)向?qū)I(yè)化發(fā)展。目前殘疾人扶貧有著多樣化的扶貧措施，具體包括就業(yè)扶貧、科技扶貧、康復(fù)扶貧、金融扶貧等。這些扶貧措施是在綜合殘疾人的需求、扶貧的成效以及扶貧的困難等多種因素的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)，相比早期階段簡(jiǎn)單的物資扶貧和救濟(jì)扶貧，更加專(zhuān)業(yè)和科學(xué)，極大提升了扶貧成效。

2.目前殘疾人扶貧政策存在的問(wèn)題

楊立雄（2009）認(rèn)為殘疾人扶貧政策存在以下不足：注重扶貧開(kāi)發(fā)，忽視社會(huì)保障的建設(shè)；重視東部地區(qū)的扶貧，忽略西部地區(qū)的扶貧；重視扶貧基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不重視人力資源的開(kāi)發(fā)；重視實(shí)物扶貧，忽略文化精神扶貧；重視建設(shè)新制度，忽略目前制度間的整合。隨著時(shí)間的推移，其中有些問(wèn)題在逐漸得以解決，比如，國(guó)家逐漸重視社會(huì)保障體系與扶貧體系的結(jié)合，但還有些問(wèn)題仍存在，比如扶貧相關(guān)制度間的銜接。除此之外，筆者認(rèn)為目前中國(guó)的殘疾人扶貧政策還存在以下不足：

（1）注重?cái)?shù)量，不注重質(zhì)量。從殘疾人扶貧實(shí)踐來(lái)看，偏重于扶貧任務(wù)數(shù)量的完成，而缺乏對(duì)扶貧質(zhì)量的考核。以“十二五”綱要為例，“扶持1 000萬(wàn)農(nóng)村貧困殘疾人增加收入、改善生活狀況”是扶貧目標(biāo)之一（國(guó)務(wù)院殘疾人工作委員會(huì)，2011）。2011—2014年，全國(guó)共扶持了913.6萬(wàn)貧困殘疾人參見(jiàn)2012—2015年《中國(guó)殘疾人事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，數(shù)據(jù)經(jīng)計(jì)算得來(lái)。 ，此處“913.6萬(wàn)的貧困殘疾人”是接受“扶持”的人數(shù)，而不是“脫貧”人數(shù)，也不全是“增加了收入、改善了生活”的人數(shù)。在基層扶貧實(shí)踐中，只要給予了殘疾人幫助，都可以被納入扶持的范圍；而扶持的效果（如增加收入、改善生活狀況等），卻無(wú)明確的衡量指標(biāo)，也沒(méi)有被納入扶貧任務(wù)完成情況的考核中。由此來(lái)看，扶貧只完成了數(shù)量上的任務(wù)，而輕視了對(duì)扶貧質(zhì)量的考核。

（2）扶貧的精準(zhǔn)化程度不夠。一是缺乏統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)扶貧對(duì)象認(rèn)識(shí)不清。自對(duì)貧困人口建檔立卡以來(lái)，在貧困殘疾人的數(shù)量方面，中殘聯(lián)統(tǒng)計(jì)的人數(shù)與國(guó)家扶貧辦統(tǒng)計(jì)的人數(shù)有一定的出入。其中很重要的原因之一在于缺乏統(tǒng)一的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致地方相關(guān)部門(mén)在統(tǒng)計(jì)工作中做法不一在貧困線(xiàn)方面，一些地方以國(guó)定貧困線(xiàn)為劃分標(biāo)準(zhǔn)，一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地方則以省定貧困線(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)。在幾個(gè)特殊人群的涵蓋方面，部分地方以“實(shí)際貧困狀態(tài)”為標(biāo)準(zhǔn)，將殘疾人五保戶(hù)、殘疾人低保戶(hù)都納入考慮的范圍；而部分地方則以“家庭收入”為標(biāo)準(zhǔn)，若殘疾人因享有低保而使得家庭收入超過(guò)規(guī)定的貧困線(xiàn)時(shí)，即使有勞動(dòng)能力與勞動(dòng)意愿也將被排斥在扶貧對(duì)象的范圍之外。 。這種缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的做法，容易導(dǎo)致理應(yīng)成為扶貧對(duì)象的貧困人口被排斥在幫扶范圍外，使得建檔立卡工作失去原有的意義。二是政策措施分類(lèi)指導(dǎo)的細(xì)化程度不夠。不同殘障類(lèi)別的貧困殘疾人在扶貧項(xiàng)目的選擇上都有自身的局限性。以失明的殘疾人為例，一般的種養(yǎng)殖業(yè)和手工業(yè)的扶貧項(xiàng)目不太適合失明殘疾人，而小規(guī)模的庭院經(jīng)濟(jì)則較為適合。但是，目前的扶貧項(xiàng)目與實(shí)用技能培訓(xùn)在此方面還有欠考慮，措施細(xì)化的程度仍不足。三是對(duì)扶貧對(duì)象的能力認(rèn)識(shí)不充分。在目前的扶貧過(guò)程中，扶貧主體仍以“有無(wú)勞動(dòng)力”為標(biāo)準(zhǔn)將殘疾人分為可扶持與不可扶持的對(duì)象，這種認(rèn)識(shí)是從殘疾人的生理角度出發(fā)，是被動(dòng)的區(qū)分方式。若從主觀能動(dòng)的角度出發(fā)，依據(jù)殘疾人的需求給予一定的外力，則其可能從無(wú)勞動(dòng)能力變?yōu)橛袆趧?dòng)能力。

（3）各部門(mén)間的扶貧任務(wù)分工不明確，且缺乏對(duì)部門(mén)扶貧成效的考核機(jī)制。2012年，國(guó)務(wù)院殘工委印發(fā)《關(guān)于貫徹實(shí)施〈農(nóng)村殘疾人扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）〉重要政策措施分工方案》，分工方案明確了各項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)的牽頭單位與相關(guān)參與單位，但各單位間的扶貧任務(wù)不夠明確。比如，由農(nóng)業(yè)部、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、扶貧辦、中國(guó)殘聯(lián)等部門(mén)參與的就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，提出由政府部門(mén)舉辦或資助的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目要優(yōu)先對(duì)殘疾人培訓(xùn)，“陽(yáng)光工程”和“雨露計(jì)劃”要積極培訓(xùn)殘疾人和殘疾人家庭?！皟?yōu)先”與“積極”的表達(dá)實(shí)際上是非常的模糊，也是無(wú)法度量的，在基層操作中，很容易因此而忽視了貧困殘疾人的利益。各部門(mén)承擔(dān)的扶貧任務(wù)模糊不清，進(jìn)而難以對(duì)各部門(mén)扶貧成效進(jìn)行考核，導(dǎo)致一些部門(mén)在殘疾人扶貧中行動(dòng)不到位，減緩了扶貧的進(jìn)程。

（4）殘疾人扶貧的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與服務(wù)機(jī)制不完善。扶貧是一項(xiàng)需要社會(huì)各方合力完成的事業(yè)。長(zhǎng)期以來(lái)，殘疾人扶貧工作都是由國(guó)務(wù)院扶貧辦領(lǐng)導(dǎo)、各部門(mén)配合進(jìn)行。具體到殘疾人扶貧各項(xiàng)任務(wù)的落實(shí)上，不同的任務(wù)分別由不同部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施。例如，殘疾人的收入增加、危房改造、康復(fù)救助、實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)分別由扶貧辦、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、衛(wèi)生部、中殘聯(lián)牽頭負(fù)責(zé)。但如上文所說(shuō)，各部門(mén)在殘疾人扶貧中所被分配的任務(wù)并不清晰，使得部分部門(mén)難以發(fā)揮自身的領(lǐng)導(dǎo)作用，也難以在扶貧過(guò)程中為貧困殘疾人爭(zhēng)取利益。由于某些部門(mén)對(duì)殘疾人扶貧的輕視，原本一些由該部門(mén)負(fù)責(zé)的扶貧項(xiàng)目或者一些邊緣性的項(xiàng)目被推給殘聯(lián)，而殘聯(lián)沒(méi)有足夠的力量或資源獨(dú)立完成某些項(xiàng)目或解決某些問(wèn)題，導(dǎo)致貧困殘疾人的利益受損。另外，在基層扶貧實(shí)踐中，各部門(mén)間不僅缺乏有效的溝通和交流，而且各自掌握的有關(guān)殘疾人的信息也非全部共享，導(dǎo)致扶貧資源浪費(fèi)、殘疾人求助無(wú)門(mén)等問(wèn)題。

（5）重視客觀扶貧，輕視主觀扶貧。從扶貧政策變遷歷程來(lái)看，在扶貧過(guò)程中，無(wú)論是在扶貧項(xiàng)目推行的過(guò)程中，還是在尋找解決扶貧困境對(duì)策的過(guò)程中，多遵循由外入內(nèi)的工作思路，即“我能為扶貧對(duì)象做些什么？我能改善哪些客觀的外在條件幫助其脫貧？”而較少立足于“扶貧對(duì)象”，讓扶貧對(duì)象在外界施予援助前進(jìn)行自我剖析：“我能為擺脫貧困做些什么？我需要改變些什么以擺脫貧困？”。目前扶貧在一定程度上忽視了被扶持者內(nèi)在的主觀能動(dòng)作用，導(dǎo)致一部貧困殘疾人“等扶貧”“靠扶貧”“被扶貧”的現(xiàn)象，將扶貧解困當(dāng)作只是國(guó)家和政府的事情。對(duì)此，需要對(duì)目前“扶貧主體”與“扶貧對(duì)象”之間的角色重新進(jìn)行思考，誰(shuí)才是真正的扶貧的主體？

3.對(duì)策與建議

（1）堅(jiān)持多元、綜合的殘疾人扶貧方向。在堅(jiān)持扶貧主體多元化的前提下，扶貧不應(yīng)局限于狹隘的扶貧范圍，還要兼顧與貧困有關(guān)的社會(huì)保障領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、康復(fù)領(lǐng)域和就業(yè)領(lǐng)域等。建立完善的殘疾人社會(huì)保障體系，是殘疾人扶貧的關(guān)鍵，具有兜底的作用；促進(jìn)農(nóng)村殘疾人及其家庭就業(yè)增收，是提高殘疾人生活水平、加快殘疾人小康進(jìn)程的關(guān)鍵舉措；加強(qiáng)殘疾人的技能培訓(xùn)和殘疾人家庭子女的教育，不僅可以提高殘疾人的勞動(dòng)素質(zhì)，增強(qiáng)其就業(yè)能力，還可以有效地遏制貧困的代際傳遞。

（2）加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)，加大保障力度。面對(duì)長(zhǎng)期存在的貧困殘疾人數(shù)量大、貧困程度深、返貧率高等問(wèn)題，必須加強(qiáng)殘疾人社會(huì)保障體系建設(shè)，提高社會(huì)保障水平。在社會(huì)保障體系建設(shè)中，首先，應(yīng)該做好殘疾人社會(huì)保險(xiǎn)工作，尤其應(yīng)拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的覆蓋面，將所有殘疾人納入保障的范圍，并盡量給予保費(fèi)補(bǔ)貼，提高保障水平，比如拓寬醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的項(xiàng)目、增加醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)的比例等。其次，要增加殘疾人的社會(huì)福利優(yōu)惠，重點(diǎn)推行殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度在全國(guó)范圍的建立并適當(dāng)提高補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，積極拓展有關(guān)殘疾人的社會(huì)福利項(xiàng)目，在堅(jiān)持普惠殘疾人的基礎(chǔ)上要偏重對(duì)重度殘疾人及其家屬的照顧。最后，要積極對(duì)殘疾人實(shí)施社會(huì)救濟(jì)，將符合政策標(biāo)準(zhǔn)的殘疾人納入最低生活保障范圍，并做好最低生活保障政策與扶貧政策的銜接工作；同時(shí)，還要加大低保政策的靈活性，適當(dāng)放寬貧困殘疾人的資格準(zhǔn)入條件，把收入超標(biāo)但有實(shí)際生活困難的殘疾人納入低保范圍。

（3）建立和完善殘疾人精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。一是在政策上統(tǒng)一扶貧對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，并將殘障類(lèi)別、年齡段甚至性別納入分類(lèi)施展扶貧措施和項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，同時(shí)也允許地方根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)條件狀況有所變動(dòng)；二是明晰各部門(mén)的扶貧任務(wù)，將扶貧任務(wù)分解到各部門(mén)職責(zé)范圍內(nèi)，不僅要做到切實(shí)可行，而且要避免扶貧任務(wù)在部門(mén)間的重疊；三是精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象的所能、所需，開(kāi)發(fā)殘疾人的潛能，根據(jù)所需和所能給予扶持；四是對(duì)扶貧成效進(jìn)行精確化考核，不僅要注重?cái)?shù)量的完成，還要注重質(zhì)的提升，將扶貧質(zhì)量納入扶貧成效考核機(jī)制中；五是精準(zhǔn)管理扶貧資金和資源，建立扶貧資金的責(zé)任機(jī)制和監(jiān)督反饋機(jī)制，加大對(duì)扶貧資金的監(jiān)管，不僅做好自上而下的部門(mén)監(jiān)管，也要做好自下而上的公眾監(jiān)督。

（4）完善殘疾人扶貧的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制與服務(wù)機(jī)制。在國(guó)務(wù)院扶貧辦的領(lǐng)導(dǎo)下，各部門(mén)在明確自身扶貧任務(wù)的基礎(chǔ)上，要提高對(duì)殘疾人扶貧的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮各自在殘疾人扶貧中的積極作用。殘聯(lián)作為代表和服務(wù)殘疾人的組織，在殘疾人扶貧中起到關(guān)鍵的作用，因此可以適當(dāng)在資金和相關(guān)資源方面向殘聯(lián)傾斜，增加殘聯(lián)的能力，發(fā)揮殘聯(lián)在相關(guān)部門(mén)間的紐帶作用。此外，要加強(qiáng)部門(mén)間的溝通與合作，構(gòu)建部門(mén)間交流暢通的扶貧信息網(wǎng)絡(luò)，協(xié)力做好扶貧工作。

（5）變客體為主體，發(fā)揮貧困殘疾人的主體能動(dòng)作用。解決殘疾人的貧困問(wèn)題，不能一味地依靠外界的援助，也不能完全依靠殘疾人自食其力。在目前的情況下，“扶貧主體”與“扶貧對(duì)象”間的角色應(yīng)該相互融合，重視殘疾人自身在扶貧過(guò)程中的主觀能動(dòng)作用，將殘疾人融合在扶貧行動(dòng)中。對(duì)此，一是要注重殘疾人的精神扶貧、心理扶貧，讓殘疾人認(rèn)識(shí)自我，堅(jiān)定其擺脫貧困的決心與意志；二是要注重對(duì)殘疾人人力資源的開(kāi)發(fā)，使其在扶貧過(guò)程中積極貢獻(xiàn)自身的力量；三是要塑造健康的扶貧氛圍，以參與生產(chǎn)勞動(dòng)為榮，以通過(guò)自身努力擺脫貧困為榮，減少和杜絕“等扶貧”“靠扶貧”的現(xiàn)象。

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The Development Process and Policy Evolution of

Chinas Poverty Alleviation for the Disabled People

WU Min

（School of Graduate Students， Chinese Academy of Social Science， Beijing 102488， China）

Abstract： Since the founding of new China， Chinas poverty alleviation practice for the disabled people has been in the continuous exploration and roughly experienced such five mechanism innovation stages as the informal poverty alleviation stage with the characteristics of the social relief， the initial stage of formal poverty alleviation， a crucial stage for poverty alleviation， a longterm planning stage， and the stage for precise poverty alleviation. During these stages， poverty alleviation policy evolution has such seven tendencies as from reliefstyle informal poverty alleviation to specialized poverty alleviation development， from local poverty alleviation to global poverty alleviation， from single factor poverty alleviation to comprehensive factors poverty alleviation， from rough poverty alleviation to precise poverty alleviation， poverty alleviation goal from shortterm realization and solving survival problems to longterm plan and solving both survival and development problems， the main body of poverty alleviation from single to diversification， and poverty alleviation measure from simple and nonspecialized to diversification and specialization. Presently， the poverty alleviation for the disabled people still has problems in laying emphasis on the quantity not on quality， insufficient precision， unclear poverty alleviation task of each department and short of examination mechanism， incomplete leadership mechanism and service mechanism， the importance attached to objective poverty alleviation not to subjective poverty alleviation and so on. China should stick to multiple and comprehensive poverty alleviation direction for the disabled people， consolidate social security system construction for the disabled people， set up and perfect the working mechanism， leadership mechanism and service mechanism of precise poverty alleviation for the disabled people， and let the disabled people sufficiently play their subjective and active role.

Key words： poverty alleviation for the disabled person； bloodmakingstyle poverty alleviation； bloodtransfusionstyle poverty alleviation； precise poverty alleviation； poverty alleviation development； social security system for the disabled people； social relief system； the disabled people league

CLC number：F126；C913.69Document code：A Article ID：16748131（2016）06007409

（編輯：楊睿；段文娟）