倪 星， 梁維東

中國(guó)地方改革的類型學(xué)：改革角色與共識(shí)基礎(chǔ)*

倪 星， 梁維東

近年來(lái)，中國(guó)各地方政府推動(dòng)的試驗(yàn)性和創(chuàng)新性改革不斷涌現(xiàn)，有的曇花一現(xiàn)，有的得以全面推廣。在相對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境中，為何出現(xiàn)如此多樣化的局部性改革創(chuàng)新行為？學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論有二：一是地方改革的動(dòng)力是自上而下還是自下而上的，二是地方改革的路徑是漸進(jìn)調(diào)適式的還是全面深化式的。圍繞這兩大分歧，地方改革可以歸類為四種典型模式：孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進(jìn)調(diào)適和創(chuàng)新擴(kuò)散。類型差異背后反映的是地方政府在改革中的角色和地方改革的共識(shí)基礎(chǔ)存在區(qū)別。該類型學(xué)劃分在理論上回應(yīng)了當(dāng)前海內(nèi)外有關(guān)中國(guó)國(guó)家適應(yīng)性和政權(quán)彈性的討論，在經(jīng)驗(yàn)上為進(jìn)一步推動(dòng)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能提供了可預(yù)期的參考模式。

政策試驗(yàn)； 地方改革； 類型學(xué)

在中國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程中，為了激發(fā)市場(chǎng)、社會(huì)和基層的活力，分權(quán)成為必然選擇。尤其在中央與地方政府之間，分權(quán)讓利成為改革時(shí)期調(diào)整政府間財(cái)稅、金融、貿(mào)易等方面權(quán)力的主要思想。分權(quán)賦予地方改革自主權(quán)和積極性，進(jìn)而改變地方的政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生態(tài)。在此背景下，地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強(qiáng)大動(dòng)力。局部地區(qū)的制度創(chuàng)新相繼被周邊地區(qū)學(xué)習(xí)、模仿，進(jìn)而全面擴(kuò)散。各地方政府也有極大的熱忱去學(xué)習(xí)海外的新理念、新制度與新做法，進(jìn)行選擇性的制度移植和調(diào)整來(lái)提升治理能力。創(chuàng)新改革在地方政府之間傳播，甚至成為一種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。那么，在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境中，在缺乏清晰具體的頂層設(shè)計(jì)情況下，何以會(huì)發(fā)生區(qū)域性、局部性的地方改革創(chuàng)新行為？在這些改革中，有不少新模式被推廣，也有許多地方性試驗(yàn)曇花一現(xiàn)。如何理解這種高度差異化的地方改革？

事實(shí)上，對(duì)于轉(zhuǎn)型期中國(guó)的地方改革，學(xué)術(shù)界早已有諸多論述。這些論述大致圍繞兩個(gè)問(wèn)題展開(kāi)討論：一是地方改革的動(dòng)力是自上而下還是自下而上的，二是地方改革的路徑是漸進(jìn)調(diào)適式的還是全面深化式的。本文圍繞這兩大分歧，對(duì)既有文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，在此基礎(chǔ)上提煉出當(dāng)前地方改革的四種典型類型，分別是孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進(jìn)調(diào)適和創(chuàng)新擴(kuò)散。不同類型的差異背后反映的是轉(zhuǎn)型過(guò)程中的地方政府角色和改革共識(shí)基礎(chǔ)的區(qū)別。該類型學(xué)的劃分，在理論上回應(yīng)了當(dāng)前海內(nèi)外有關(guān)中國(guó)國(guó)家適應(yīng)性和政權(quán)彈性的討論，在經(jīng)驗(yàn)上則為進(jìn)一步推動(dòng)地方政府簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能提供了可預(yù)期的參考模式。

一、地方改革的動(dòng)力：自上而下，還是自下而上

對(duì)于中國(guó)地方改革的推動(dòng)力，國(guó)內(nèi)外學(xué)者們進(jìn)行了廣泛的討論。這些討論大致可以分為兩派觀點(diǎn)：自上而下和自下而上。

(一)“自上而下”的視角

有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的地方試點(diǎn)改革實(shí)際上都是中央自上而下推動(dòng)的政策試驗(yàn)。韓博天認(rèn)為：中國(guó)的中央政府與地方政府采取上下分治的運(yùn)行機(jī)制，政策實(shí)驗(yàn)是“先在地方政府執(zhí)行政策過(guò)程中進(jìn)行政策創(chuàng)新，然后把來(lái)自基層和地方的經(jīng)驗(yàn)注入國(guó)家政策的一種機(jī)制，常被視為促進(jìn)制度創(chuàng)新的有力手段和避免因不明情況而導(dǎo)致改革震蕩的有效方法”*韓博天、石磊：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛中的分級(jí)制政策試驗(yàn)》，《開(kāi)放時(shí)代》2008年第5期，第31頁(yè)。。他將其總結(jié)為“分級(jí)制政策試驗(yàn)”。在“分級(jí)制政策試驗(yàn)”的影響下，地方政府改革和創(chuàng)新的動(dòng)因受到上級(jí)政府推行漸進(jìn)改革的影響。地方政府不過(guò)是在中央所允許的范圍內(nèi)盡可能地挖掘新的增長(zhǎng)點(diǎn)，能夠“最大限度地反復(fù)試驗(yàn)”，再把試驗(yàn)的結(jié)果運(yùn)用于整個(gè)國(guó)家的政策，體現(xiàn)了中國(guó)政治制度的開(kāi)放性和適應(yīng)性*韓博天：《中國(guó)異乎常規(guī)的政策制定過(guò)程：不確定情況下的反復(fù)試驗(yàn)》，《開(kāi)放時(shí)代》2009年第7期，第41—42頁(yè)。。

劉培偉認(rèn)為，中國(guó)的地方創(chuàng)新型試驗(yàn)都是在中央選擇性控制之下的。中央對(duì)于如何改革不設(shè)定具體的原則和改革的目標(biāo)，但是會(huì)通過(guò)不斷調(diào)整中央與地方之間以及政府與社會(huì)的制度安排(權(quán)、責(zé)、利)來(lái)對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行控制。在中央牢牢控制主動(dòng)權(quán)的情況下，地方政府往往是以服務(wù)中央主導(dǎo)的權(quán)力秩序?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)和歸宿。一旦出現(xiàn)任何可能威脅到中央統(tǒng)治的越軌行為，中央政府都會(huì)立即回收下放的權(quán)力，從而造成創(chuàng)新的保守性和斷裂性。

地方處于被動(dòng)地位的另外一個(gè)表現(xiàn)是，下級(jí)政府的政策創(chuàng)新呈現(xiàn)出高度同質(zhì)化的特點(diǎn)：(1)試驗(yàn)和創(chuàng)新的周期性；(2)創(chuàng)新遠(yuǎn)離政治類；(3)浮于表面的創(chuàng)新；(4)口號(hào)式創(chuàng)新。劉偉培指出：地方政府缺乏自主性，他們的“創(chuàng)新”實(shí)踐總是跟著上頭發(fā)布的命令，這使得貌似蓬勃的地方改革并無(wú)新意*劉培偉：《基于中央選擇性控制的試驗(yàn)——“中國(guó)改革”實(shí)踐”機(jī)制的一種解釋》，《開(kāi)放時(shí)代》2010年第4期，第71—74頁(yè)。。

沈承誠(chéng)從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，認(rèn)為制度創(chuàng)新是中央政府、地方政府和市場(chǎng)三個(gè)主體反復(fù)博弈的結(jié)果。其中，中央政府和市場(chǎng)主體都缺乏創(chuàng)新的動(dòng)力和能力，只有地方政府能夠承擔(dān)起制度創(chuàng)新的角色，但地方政府往往表現(xiàn)出消極的創(chuàng)新態(tài)度，造成“創(chuàng)新”往往流于口號(hào)和形式*沈承誠(chéng)：《地方政府偽創(chuàng)新的機(jī)理探究及反偽舉措——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量》，《理論與改革》2006年第2期，第16—19頁(yè)。?？蓮囊韵聝蓚€(gè)方面來(lái)看導(dǎo)致“偽創(chuàng)新”的原因：(1)規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)作效應(yīng)、預(yù)期效應(yīng)、策略效應(yīng)等制度設(shè)計(jì)造成的路徑依賴使得政府往往只注重表面工程，而不顧實(shí)際的創(chuàng)新效果，從官員到職員都消極應(yīng)對(duì)，這種無(wú)效的創(chuàng)新反而得到地方政府的爭(zhēng)相效仿，最終導(dǎo)致地方政府的創(chuàng)新被鎖定在了無(wú)效率的偽創(chuàng)新困境。(2)中央與地方之間存在著巨大的信息鴻溝，中央很難有效對(duì)地方形成核查和監(jiān)管，造成地方政府也不愿冒險(xiǎn)進(jìn)行創(chuàng)新，而是偏向選擇風(fēng)險(xiǎn)小、獲利大的“面子”項(xiàng)目，從而導(dǎo)致偽創(chuàng)新。

(二)“自下而上”的視角

與上述學(xué)者所持的“自上而下”視角不同，另一派學(xué)者認(rèn)為在創(chuàng)新試點(diǎn)的過(guò)程中，地方政府自下而上地發(fā)揮了非常積極的角色。諾斯(North)從新制度主義的角度剖析中國(guó)制度創(chuàng)新的動(dòng)力，認(rèn)為中國(guó)的制度結(jié)構(gòu)有一種非常強(qiáng)的適應(yīng)能力，雖然其中存在不確定的因素，但最重要的是它為地方的試驗(yàn)創(chuàng)造了足夠的空間，以此克服體制的固化和障礙，能夠比較靈活地把握時(shí)代的機(jī)遇*[美]科斯、阿爾欽、諾斯著，劉守英譯：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海：上海人民出版社，1991年，第50—112頁(yè)。。白霖認(rèn)為，中國(guó)的改革是自下而上的，最大的動(dòng)力源自于改革所釋放的地方分權(quán)和利益激勵(lì)*轉(zhuǎn)引自劉鵬：《三十年來(lái)海外學(xué)者視野下的當(dāng)代中國(guó)國(guó)家性及其爭(zhēng)論述評(píng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第5期，第192頁(yè)。。

同樣，王紹光認(rèn)為自下而上的注入政策的方式一直是中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家的實(shí)用經(jīng)驗(yàn)。通過(guò)研究農(nóng)村醫(yī)療問(wèn)題，他指出中國(guó)在不斷地進(jìn)行政策試驗(yàn)、調(diào)試和學(xué)習(xí)的過(guò)程中表現(xiàn)出巨大的活力，體現(xiàn)了中國(guó)政治制度的強(qiáng)大適應(yīng)能力*④⑤ 王紹光：《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2008年第6期，第131—133,113—115,131—133頁(yè)。。其中，地方政府扮演了重要的先行者的角色，通過(guò)不斷地探索，積累了成功的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。王浦劬和賴先進(jìn)認(rèn)為：相較于中央政府和下級(jí)政府，省級(jí)政府尤其享有最大程度的政策試驗(yàn)自主權(quán)，所以往往是“自下而上的吸納輻射公共政策擴(kuò)散模式的首創(chuàng)主體”*王浦劬、賴先進(jìn)：《中國(guó)公共政策擴(kuò)散的模式與機(jī)制分析》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2013年第6期，第14頁(yè)。。朱亞鵬在研究中國(guó)貴州的住房貨幣化改革成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)指出：在中央政府的支持下，地方政府能夠充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，即使在資源稟賦并不好的貴陽(yáng)市，政府的試點(diǎn)也能夠收效良好*朱亞鵬：《住房貨幣化改革與社會(huì)公平——貴陽(yáng)房改個(gè)案研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版2006年第5期，第667頁(yè)。。

至于上級(jí)在下級(jí)試點(diǎn)創(chuàng)新過(guò)程中所施加的影響，這批學(xué)者認(rèn)為上級(jí)扮演的更像是一種把關(guān)者和倡導(dǎo)者的角色④：中央只為地方創(chuàng)新提出了模糊的目標(biāo)，這就使得基層試點(diǎn)有了更高的合法性和活動(dòng)空間。同時(shí)，為了加快政策的成功，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)也會(huì)保護(hù)地方試驗(yàn)的結(jié)果⑤。即使遇到比較大的結(jié)構(gòu)性障礙，地方政府也有一套應(yīng)對(duì)的措施，能夠在自己的權(quán)限范圍之內(nèi)通過(guò)各種正式和非正式的渠道，繞過(guò)這些制度障礙而繼續(xù)推動(dòng)改革*張楠、迪揚(yáng)：《基層政府行政審批制度改革的路徑分析———以順德為案例》，《公共行政評(píng)論》2014年第2期，第45頁(yè)。。這同樣表明基層政府能夠發(fā)揮的主動(dòng)性。

二、地方改革的路徑：漸進(jìn)調(diào)適，還是深化改革

第二個(gè)爭(zhēng)論點(diǎn)在于從地方政府推進(jìn)改革的路徑出發(fā)，探討中國(guó)從20世紀(jì)70年代末以來(lái)推動(dòng)的市場(chǎng)化改革何以取得了顯著的經(jīng)濟(jì)成就。對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的成功原因，中國(guó)研究的學(xué)者們展開(kāi)了曠日持久的爭(zhēng)論。學(xué)者們的觀點(diǎn)大致可以分為兩派：漸進(jìn)主義派和深化改革派。

(一)地方政府推動(dòng)的漸進(jìn)改革

漸進(jìn)主義派認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革成功的關(guān)鍵不是全盤(pán)西化，而是漸進(jìn)改革。例如，巴里·諾頓(Barry J. Naughton)就認(rèn)為中國(guó)改革成功的關(guān)鍵在于漸進(jìn)改革和允許有限競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的漸進(jìn)模式帶來(lái)一種計(jì)劃(經(jīng)濟(jì))外的增長(zhǎng)——非國(guó)有企業(yè)的快速發(fā)展和外資廠商進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，對(duì)國(guó)有企業(yè)造成巨大的壓力；計(jì)劃部門的重要性越來(lái)越低，直到整體經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)到計(jì)劃之外。劉遵義、錢穎一和羅蘭也以價(jià)格雙軌制為案例說(shuō)明了這一點(diǎn)*轉(zhuǎn)引自田偉：《雙軌制改革的歷史回顧及評(píng)價(jià)》，《理論學(xué)刊》2009年第4期，第56頁(yè)。。他們認(rèn)為中國(guó)的價(jià)格雙軌制有帕累托改進(jìn)的特性，使得市場(chǎng)改革沒(méi)有輸家。一般而言，在價(jià)格自由化過(guò)程中，必然有人受損而有人獲利。但是中國(guó)的價(jià)格雙軌制可以在現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行隱性的一次性的總補(bǔ)償，通過(guò)計(jì)劃與市場(chǎng)之間進(jìn)行利益轉(zhuǎn)移。這種轉(zhuǎn)移利用了已有的計(jì)劃結(jié)構(gòu)，不需要額外的財(cái)政或額外的信息。

“漸進(jìn)派”提出的最有力證據(jù)是中國(guó)地方政府直接介入地方經(jīng)濟(jì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)。90年代后期中國(guó)的地方政府直接投入到房地產(chǎn)和旅游業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)熱潮之中，地方政府公司化的特征愈發(fā)明顯*戴慕珍：《中國(guó)地方政府公司化的制度化基礎(chǔ)》，戴慕珍、甘陽(yáng)、崔之元編：《中國(guó)改革的政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》.香港：牛津大學(xué)出版社，1997年，第99頁(yè)。。蘇南和山東農(nóng)村的例子就很好地解釋了中國(guó)如何在沒(méi)有政治變革的情況下帶來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。其關(guān)鍵就在于地方政府的法團(tuán)化，即縣鎮(zhèn)村三級(jí)政府直接介入經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和管理企業(yè)，黨政企三者合一的法團(tuán)組織運(yùn)作是以經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)，官商結(jié)合的模式允許地方干部利用行政權(quán)力和對(duì)資源的調(diào)配能力既為企業(yè)提供支持卻也施加控制。以地方政府為代表的公共組織本身成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要推動(dòng)力。

(二)地方政府推動(dòng)的全面改革

深化改革派認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革不過(guò)是因?yàn)橄蛭鞣绞袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)趨同而成功，漸進(jìn)趨同或不徹底的市場(chǎng)改革反而會(huì)造成中國(guó)經(jīng)濟(jì)的不可持續(xù)發(fā)展。1989年，倪志偉提出著名的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型論。他借用邁克爾·波蘭尼(Michael Polanyi)提出的三種經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式(市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、再分配經(jīng)濟(jì)和互惠經(jīng)濟(jì))的劃分框架，認(rèn)為隨著中國(guó)從再分配經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，權(quán)力、激勵(lì)和機(jī)會(huì)這三大資源會(huì)有利于“直接生產(chǎn)者”，而對(duì)“再分配”權(quán)力的擁有者不利；市場(chǎng)轉(zhuǎn)型越徹底，經(jīng)濟(jì)交換就越不可能根植于干部網(wǎng)絡(luò)之中，而市場(chǎng)中的“直接生產(chǎn)者”們(尤其是私營(yíng)企業(yè)主)通過(guò)市場(chǎng)的自由運(yùn)作即可獲得當(dāng)權(quán)者們?cè)瓉?lái)掌握的權(quán)力資源*倪志偉：《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型理論: 國(guó)家社會(huì)主義由再分配到市場(chǎng)》，邊燕杰主編：《市場(chǎng)轉(zhuǎn)型與社會(huì)分層》.北京:三聯(lián)書(shū)店，2002年，第253—256頁(yè)。。拉迪(Lardy)則認(rèn)為中國(guó)不徹底的經(jīng)濟(jì)改革，尤其是金融改革的滯后(例如國(guó)有銀行發(fā)放大量貸款給低效率的國(guó)企)，會(huì)阻礙中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)*[美]尼古拉斯·拉迪著、鐘科譯：《中國(guó)的金融體系何時(shí)能滿足其需要?》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2002年第6期，第26頁(yè)。。

深化改革派對(duì)漸進(jìn)主義派的有力反駁是針對(duì)地方政府扶持私有企業(yè)的意愿。蔡欣怡(Kellee Tsai) 從1994到2001年的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)地方政府并非扮演發(fā)展型國(guó)家的角色。它們控制國(guó)有銀行，將貸款向國(guó)有企業(yè)傾斜。在此背景下，私營(yíng)企業(yè)主通過(guò)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)向地下錢莊等非正式金融集資創(chuàng)業(yè)、周轉(zhuǎn)和擴(kuò)大。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非由壟斷國(guó)有銀行貸款的國(guó)有企業(yè)所共享的，而是依賴于這些從國(guó)有銀行貸不到款而借助非正式金融成長(zhǎng)起來(lái)的非國(guó)有企業(yè)自下而上推動(dòng)的*[美]蔡欣怡著，何大明、灣志宏譯：《后街金融: 中國(guó)的私營(yíng)企業(yè)主》，杭州：浙江人民出版社，2013年，第1—16頁(yè)。。

三、地方改革的類型學(xué)分析：改革角色與共識(shí)基礎(chǔ)

綜上所述，對(duì)于轉(zhuǎn)型期地方政府推動(dòng)的試點(diǎn)改革，學(xué)者們的爭(zhēng)論主要集中在兩點(diǎn)：第一，“自上而下”和“自下而上”的分歧在于地方政府的角色是主動(dòng)的還是被動(dòng)的；第二，“漸進(jìn)派”和“改革派”的分歧在于改革過(guò)程中，政府與市場(chǎng)之間、中央和地方政府之間以及國(guó)家與社會(huì)之間，圍繞“如何改革”是否存在清晰藍(lán)圖和穩(wěn)固的共識(shí)基礎(chǔ)。而在紛繁復(fù)雜的改革現(xiàn)實(shí)中，實(shí)際上這幾種情況都同時(shí)存在，對(duì)此的研究也眾多復(fù)雜，甚至被海外學(xué)者稱為盲人摸象*[美]塞奇·托尼著、邵明陽(yáng)譯：《盲人摸象：中國(guó)地方政府分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第4期，第96頁(yè)。。圍繞地方政府角色與地方改革基礎(chǔ)這兩個(gè)分歧點(diǎn)，本文對(duì)既有研究所涉及的地方改革進(jìn)行歸納，大致可以識(shí)別出四種理念類型(ideal type)，分別是：孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進(jìn)調(diào)適和創(chuàng)新擴(kuò)散(見(jiàn)表1)。

(一)孤島現(xiàn)象

第一種類型的地方改革可以界定為“孤島現(xiàn)象”，主要指地方政府在缺乏與上級(jí)達(dá)成共識(shí)或獲得上級(jí)支持情況下推進(jìn)的自下而上改革。在這種改革中，地方政府扮演著積極的主動(dòng)型角色，但是由于上下級(jí)之間缺乏內(nèi)部共識(shí)，導(dǎo)致改革動(dòng)力不足，淪為曇花一現(xiàn)的試點(diǎn)項(xiàng)目。郭正林就曾將90年代中國(guó)各地興起的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和村民自治制度改革描述為“孤島現(xiàn)象”。他發(fā)現(xiàn)1999年度深圳龍崗大鵬村、湖北咸安等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革都是孤軍深入而未能突圍，導(dǎo)致改革很快恢復(fù)原樣。孤島現(xiàn)象主要有以下幾個(gè)特征：一是地方改革者有很強(qiáng)的主動(dòng)性與使命感，把改革當(dāng)作事業(yè)，愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；二是改革劇烈地打破了既有利益格局，阻力大；三是試點(diǎn)改革缺乏內(nèi)部共識(shí)、上下配合、左右聯(lián)動(dòng)和制度配套*郭正林：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”》，《半月談》2004年第4期，第32—34頁(yè)。。事實(shí)上，絕大多數(shù)的地方試點(diǎn)改革都是轉(zhuǎn)瞬即逝。彭淑曾對(duì)歷屆中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的獲獎(jiǎng)項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)許多項(xiàng)目都被中斷，缺乏可持續(xù)性*彭淑：《地方政府制度創(chuàng)新是“民主秀”？》，《南方人物周刊》2010年第41期，第42—43頁(yè)。。楊雪冬認(rèn)為：在現(xiàn)有體制下，地方改革的最重要因素除了改革創(chuàng)新者本身的作用，就是上級(jí)(尤其是中央)的認(rèn)可和支持；很多地方改革沒(méi)能成功擴(kuò)散，最主要的原因在于缺乏上級(jí)政府或中央政府的介入*楊雪冬：《簡(jiǎn)論中國(guó)地方政府創(chuàng)新研究的十個(gè)問(wèn)題》，《公共管理學(xué)報(bào)》2008年第1期，第16—20頁(yè)。。

表1 轉(zhuǎn)型期中國(guó)地方政府推動(dòng)改革的類型學(xué)劃分

(二)執(zhí)行差距

第二種類型的地方改革存在“執(zhí)行差距”，主要指上級(jí)政府在缺乏與下級(jí)達(dá)成共識(shí)的情況下強(qiáng)制性地推進(jìn)地方改革，導(dǎo)致地方試點(diǎn)改革者消極應(yīng)對(duì)，最終改革偏離了最初的期望。在這種改革中，上級(jí)自上而下地布置改革試點(diǎn)任務(wù)時(shí)也沒(méi)有贏得地方的支持，內(nèi)部共識(shí)的缺乏導(dǎo)致地方政府扮演被動(dòng)角色，甚至帶有抵觸心理，最終帶來(lái)結(jié)果的偏差。

原因之一，在中央政府到地方政府之間存在一條復(fù)雜的委托代理鏈條，中央把相應(yīng)政策的執(zhí)行委托給地方政府，并期待地方政府能夠推動(dòng)制度創(chuàng)新。但是，根據(jù)“委托—代理”理論，上級(jí)和下級(jí)之間存在著信息不對(duì)稱，中央很難對(duì)地方的行為實(shí)施監(jiān)控，這使地方有極大的空間來(lái)推諉上級(jí)布置的任務(wù)，或者是消極處理*定明捷：《中國(guó)政策執(zhí)行研究的回顧與反思(1987—2013)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期，第17—25頁(yè)。。李瑞昌*李瑞昌：《中國(guó)公共政策實(shí)施中的“政策空傳”現(xiàn)象研究》，《公共行政評(píng)論》2012年第3期，第59—80頁(yè)。把上級(jí)命令得不到下級(jí)認(rèn)可和執(zhí)行的情況稱為“政策空傳”，反映了在缺乏中央與地方的共識(shí)情況下的政策偏差。原因之二，中央政府和地方政府常常面臨著完全不同的改革邏輯。中央政府需要實(shí)現(xiàn)它的政治承諾，從而得到民眾的支持，而在一個(gè)權(quán)力高度集中的組織中，地方政府更注重的是如何表現(xiàn)上級(jí)安排的硬性指標(biāo)，而非完全贊同中央提出的比較理想化的改革目標(biāo)，這就導(dǎo)致了政策目標(biāo)與執(zhí)行的脫離。任何的改革既需要上級(jí)對(duì)下級(jí)的相應(yīng)政策支持，也需要同級(jí)部門之間的互相協(xié)調(diào)，這些改革要素需要大量的時(shí)間精力來(lái)經(jīng)營(yíng)。對(duì)于一個(gè)缺乏動(dòng)力進(jìn)行改革的地方政府來(lái)說(shuō)，改革的成本越大，改革的結(jié)果越走向形式化*沈承誠(chéng)：《地方政府偽創(chuàng)新的機(jī)理探究及反偽舉措——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量》，前揭刊，第16—17頁(yè)。。

例如，唐偉*唐偉：《養(yǎng)老金并軌改革不能老摸石頭不過(guò)河》，《理論參考》2013年第11期，第40頁(yè)。指出：養(yǎng)老金并軌改革就是單由中央政府推動(dòng)的改革，缺乏地方政府的支持。雖然國(guó)務(wù)院早于2008年起就明確提出養(yǎng)老金并軌的改革思路，開(kāi)始推動(dòng)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)工作，但是，五年過(guò)去之后，大多數(shù)地區(qū)都表示這項(xiàng)政策缺乏科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，地方政府在自己的職責(zé)權(quán)限中很難有突破，改革同時(shí)受到來(lái)自公共部門人群的壓力，激進(jìn)的改革很容易引發(fā)新的矛盾。

(三)漸進(jìn)調(diào)適

第三種類型的地方改革可以稱之為“漸進(jìn)調(diào)適”，主要指政府內(nèi)部上下已經(jīng)對(duì)改革達(dá)成共識(shí)，在上級(jí)的鼓勵(lì)下，地方政府考慮到改革帶來(lái)的不確定性而進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，采取漸進(jìn)性調(diào)整的改革。雖然地方政府已經(jīng)認(rèn)可了改革的必要性，但是出于政治風(fēng)險(xiǎn)和利益庇護(hù)等因素的考量，地方往往選擇在特定的領(lǐng)域或有限的范圍內(nèi)進(jìn)行局部改革，改革的手段比較溫和中庸，呈現(xiàn)出一種漸進(jìn)的改革模式。

出現(xiàn)漸進(jìn)改革的原因在于，中央對(duì)地方政策執(zhí)行者的控制是有限的，實(shí)踐中政策的結(jié)果往往表現(xiàn)為上下級(jí)之間的利益博弈，其中既有在政策目標(biāo)范圍內(nèi)的討價(jià)還價(jià)，也有未經(jīng)政策許可的、超越政策目標(biāo)的策略性行為，地方政府會(huì)從自身的利益出發(fā)選擇最適合改革的策略，包括挑選阻力最小的措施和縮小試點(diǎn)范圍等*楊鵬：《產(chǎn)業(yè)政策在中國(guó)的境遇——一位基層官員的實(shí)踐體會(huì)》，《戰(zhàn)略與管理》2001年第2期，第54—59頁(yè)。。

以官員財(cái)產(chǎn)公示改革為例，雖然從中央到地方、從國(guó)家到社會(huì)都認(rèn)可財(cái)產(chǎn)公示對(duì)于反腐的積極意義，但是地方政府的實(shí)際作為是謹(jǐn)小慎微的。例如在新疆和湖南的試點(diǎn)結(jié)果是，各地?cái)U(kuò)大了申報(bào)的內(nèi)容，完善了報(bào)告的程序，但是并未打算將財(cái)產(chǎn)向社會(huì)公開(kāi)，且對(duì)違法的處罰不力，導(dǎo)致此輪改革不了了之，沒(méi)有產(chǎn)生很大的社會(huì)影響*白建峰：《官員財(cái)產(chǎn)公示制度研究》，西南政法大學(xué)碩士論文，2012年，第15—20頁(yè)。。

這種漸進(jìn)的地方改革實(shí)際上構(gòu)成整個(gè)中國(guó)改革的圖景。沈大偉認(rèn)為：改革開(kāi)放后中國(guó)采取了一系列的調(diào)適性改革來(lái)適應(yīng)新的國(guó)際和國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，并且有可能最終走向一種“折中型國(guó)家”*[美]沈大偉著，呂增奎、王新穎譯：《中國(guó)共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》，北京：中央編譯出版社，2011年，第1—11頁(yè)。。

(四)創(chuàng)新擴(kuò)散

第四種類型的地方改革可以被稱為“創(chuàng)新擴(kuò)散”，意指在中央政府和地方政府普遍達(dá)成共識(shí)的情況下，地方政府積極主動(dòng)地推動(dòng)持續(xù)性和創(chuàng)新性改革。在這種類型的改革中，中央政府為地方政府的改革創(chuàng)造了良好的制度空間，地方政府為了獲得經(jīng)濟(jì)或者政治上的收益也在努力探索改革的方向，并且由于試點(diǎn)的成功而得到其他地區(qū)的效仿和學(xué)習(xí)。

中央政府對(duì)于改革總是持實(shí)用主義的態(tài)度，會(huì)在保證大局穩(wěn)定的情況下，允許地方進(jìn)行分權(quán)式?jīng)Q策，通過(guò)來(lái)自各地的反復(fù)試驗(yàn)來(lái)得出適合全國(guó)推行的最優(yōu)的經(jīng)驗(yàn)*王紹光:《學(xué)習(xí)機(jī)制與適應(yīng)能力：中國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療體制變遷的啟示》，前揭刊，第111—113頁(yè)。。從制度主義視角來(lái)看，中央與地方達(dá)成改革共識(shí)的時(shí)候，體制空間既培育了學(xué)習(xí)源，同時(shí)又保證了政治統(tǒng)一的前提。王紹光還認(rèn)為，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生的融資體制的成功就說(shuō)明了政策倡導(dǎo)者(中央)和決策者(地方)之間如何磨合、調(diào)整、適應(yīng)，從而達(dá)到了良好的改革成效。

2010年前后廣東佛山順德的綜合改革體現(xiàn)了在上下級(jí)共識(shí)和地方積極性都齊備的情況下改革的路徑選擇。順德的改革是在上級(jí)(廣東省)政府驅(qū)動(dòng)、地方政府主動(dòng)試點(diǎn)、基層社會(huì)推動(dòng)的合力之下摸索前進(jìn)的。上級(jí)政府是“引領(lǐng)者”和“協(xié)作者”*李蘭芝、梁雨晴:《地方政府行政改革何以持續(xù)——廣東順德個(gè)案探析和啟示》，《學(xué)術(shù)研究》2012年第11期，第75—79頁(yè)。，順德區(qū)及各街道政府是“學(xué)習(xí)者”和“思考者”，順德的基層社會(huì)和民眾則是推動(dòng)改革的中堅(jiān)力量*肖濱、郭明：《以“治權(quán)改革”創(chuàng)新地方治理模式——2009年以來(lái)順德綜合改革的理論分析》，《公共行政分析》2013年第4期，第2—28頁(yè)。。同時(shí)，順德區(qū)委、區(qū)政府以積極的姿態(tài)積極配合廣東省綜合試驗(yàn)改革試點(diǎn)工作，從而使順德綜合改革能夠起到較明顯的效果。順德政府主動(dòng)抓住改革的機(jī)遇、官員具有較強(qiáng)的學(xué)習(xí)能力等是順德綜合改革穩(wěn)健推進(jìn)的重要保障。

為了推動(dòng)改革的深化發(fā)展，順德區(qū)政府有一套整體的規(guī)劃方案，改革所涉及的范圍廣泛而且深入權(quán)力內(nèi)核，不僅包括了權(quán)力結(jié)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整，同時(shí)也在行政審批制度、商事登記制度等全方位推動(dòng)了改革，為理順國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系做了積極的努力?？梢哉f(shuō)，順德的綜合改革體現(xiàn)了上下級(jí)的改革共識(shí)，也體現(xiàn)了地方政府推動(dòng)改革創(chuàng)新的潛力與動(dòng)力*Nandiyang Zhang， Political Elite Coalition and Local Administrative Reform in China-a case study of Shunde under Wang Yang， Journal of Contemporary China， 2016， Vol.25，No.98，pp.277—291.。

四、結(jié)論與啟示

上述四種類型只是一種理想化的劃分。事實(shí)上，中國(guó)地方改革的圖景從來(lái)就不是鐵板一塊。中國(guó)之大，加上改革開(kāi)放之后經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷速度之快，足以催生出各式各樣的地方改革樣本。而且，地方改革領(lǐng)域和類型復(fù)雜多樣，背后可能既有自上而下的推動(dòng)，也有自下而上的激勵(lì)；在適宜條件下，有的地方得以全面推進(jìn)轉(zhuǎn)型，而有的地方則因內(nèi)外環(huán)境變化而只能斷斷續(xù)續(xù)地推進(jìn)改革。但問(wèn)題是，這種差異性改革樣本背后是否有著規(guī)律性的一面？如何建立起一個(gè)客觀系統(tǒng)的類型學(xué)劃分來(lái)囊括和解釋不同類型的地方改革?更重要的是，如何才能讓地方改革不陷入執(zhí)行差距、孤島試驗(yàn)和漸進(jìn)調(diào)適等模式，而是能最大限度地激發(fā)出地方改革的活力，進(jìn)而產(chǎn)生更多的創(chuàng)新擴(kuò)散？這種創(chuàng)新擴(kuò)散背后有哪些有效的策略？回答上述問(wèn)題，需要在既有理論的基礎(chǔ)上對(duì)四種類型的地方改革加以抽象和比較。

首先，“執(zhí)行差距”和“漸進(jìn)調(diào)適”的共同特征是被動(dòng)地響應(yīng)上級(jí)的改革號(hào)召。不同之處在于：“執(zhí)行差距”是下級(jí)在抵觸改革情況下選擇性或象征性地應(yīng)付上級(jí)所做出的改革，而這種抵觸心理背后反映的是政府內(nèi)部上下級(jí)之間事先缺乏足夠溝通，在沒(méi)有達(dá)成改革共識(shí)的情況下自上而下推進(jìn)改革，必然會(huì)帶來(lái)自下而上的扭曲應(yīng)付；而“漸進(jìn)調(diào)試”則是政府內(nèi)部達(dá)成一定改革共識(shí)的基礎(chǔ)上，地方政府在上級(jí)劃定的范圍和允許的空間內(nèi)進(jìn)行摸索。這兩種改革之所以難以形成可持續(xù)的全面改革，最主要的原因在于地方政府在改革中的被動(dòng)型角色。

其次，“孤島現(xiàn)象”和“創(chuàng)新擴(kuò)散”的共同之處在于地方政府在改革中扮演著積極主動(dòng)的角色，積極尋求因地制宜的試點(diǎn)領(lǐng)域和試點(diǎn)方案。兩者的區(qū)別在于，“孤島現(xiàn)象”中的地方試點(diǎn)未必是在上級(jí)鼓勵(lì)或允許的范圍之內(nèi)，而且改革也缺乏廣泛的社會(huì)支持。例如深圳大鵬村的基層選舉改革，不僅超出上級(jí)可控的范圍，也觸動(dòng)了既得利益，結(jié)果只能是曇花一現(xiàn)。相反，“創(chuàng)新擴(kuò)散”是建立在廣泛的內(nèi)外部共識(shí)基礎(chǔ)之上，不僅上級(jí)對(duì)試點(diǎn)內(nèi)容和范圍持鼓勵(lì)態(tài)度，而且地方各界也對(duì)改革存在廣泛共識(shí)。

最后，“漸進(jìn)調(diào)適”和“創(chuàng)新擴(kuò)散”的共同之處在于均存在上下級(jí)以及內(nèi)外部的共識(shí)。而區(qū)別在于，“漸進(jìn)調(diào)適”缺乏改革遠(yuǎn)景和藍(lán)圖，地方政府依然采取被動(dòng)試驗(yàn)的態(tài)度，力求在可控和風(fēng)險(xiǎn)最小的領(lǐng)域摸索前進(jìn)，試驗(yàn)的短期目標(biāo)僅僅是為了在迎合上級(jí)的改革倡議的前提下不觸及地方既得利益格局?！皠?chuàng)新擴(kuò)散”則是全面深化改革的遠(yuǎn)景，雖然無(wú)法一步到位，但是地方政府仍持主動(dòng)尋求試點(diǎn)的態(tài)度，因地制宜醞釀試點(diǎn)方案，通過(guò)各種策略改變“創(chuàng)新擴(kuò)散”中帶來(lái)的零和博弈困局，構(gòu)建共識(shí)基礎(chǔ)，從而促成可持續(xù)的地方改革。

對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方改革的模式進(jìn)行類型學(xué)分析，在理論上和經(jīng)驗(yàn)上均有重要意義。理論上，中國(guó)反常規(guī)的政策試驗(yàn)?zāi)Ｊ绞墙陙?lái)海內(nèi)外學(xué)者爭(zhēng)論最為激烈的話題之一*Tsai，Wen-Hsuan and Dean， Nicola，Experimentation under Hierarchy in Local Conditions: Cases of Political Reform in Guangdong and Sichuan，China，The China Quarterly，2014，No.218，pp.339—358.。孤島現(xiàn)象、執(zhí)行差距、漸進(jìn)調(diào)適和創(chuàng)新擴(kuò)散是學(xué)界當(dāng)前所熱烈討論的四種典型類型。對(duì)此進(jìn)行歸類比較分析，探究背后的改革角色和共識(shí)差異，有助于我們反思在當(dāng)前相對(duì)穩(wěn)定的政治環(huán)境中為何會(huì)出現(xiàn)高度差異化的局部性改革創(chuàng)新行為，進(jìn)而更加深入地把握中國(guó)作為一個(gè)整體在如此復(fù)雜且快速變遷的社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中依然能夠維持其獨(dú)特的彈性和適應(yīng)性*[美]沈大偉著，呂增奎、王新穎譯：《中國(guó)共產(chǎn)黨：收縮與調(diào)適》，第1—11頁(yè)。。在經(jīng)驗(yàn)上，黨的十八大以來(lái)把簡(jiǎn)政放權(quán)作為全面深化改革的重要一環(huán)，并且敦促地方政府加快職能轉(zhuǎn)變步伐。在此過(guò)程中，地方政府如何主動(dòng)推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，并且將創(chuàng)新有效的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ酵茝V到其他各地，成為中央密切關(guān)注的問(wèn)題。因此，如何避免“執(zhí)行差距”和“孤島效應(yīng)”，將“漸進(jìn)調(diào)試”轉(zhuǎn)化為“創(chuàng)新擴(kuò)散”，成為下一步研究中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

【責(zé)任編輯：楊海文；責(zé)任校對(duì)：楊海文，趙洪艷】

2016—04—18

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(13&ZD011)；打造“理論粵軍”2014年度重點(diǎn)課題(WT1423)

倪 星，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州 510275)； 梁維東，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院(廣州 510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2016.06.014