摘 要

“校管校用”制度下條快分割的人事關(guān)系，凸顯了教師資源校際間不均衡的矛盾，也阻礙了區(qū)域教師的科學(xué)有序流動，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置實效不足。為打破教師流動的政策壁壘，真正促進教師在區(qū)域內(nèi)科學(xué)、合理、有序地流動，縣管校聘的教師管理體制應(yīng)運而生。通過梳理“縣管校聘”實施的背景及優(yōu)勢，并結(jié)合其在具體實踐中遇到的問題，對教師管理體制進行探索，嘗試提出變革創(chuàng)新的策略。

關(guān)鍵詞

縣管校聘 教師管理體制 變革創(chuàng)新

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020年）》提出：把教育公平作為國家基本教育政策。然而受歷史、經(jīng)濟、政治、文化等因素影響，我國教育發(fā)展并不均衡，尤其是義務(wù)教育階段師資配置及教學(xué)水平不均衡現(xiàn)象仍十分嚴重，因此，構(gòu)建完善的教師管理制度、形成科學(xué)合理的教師流動機制成為實現(xiàn)教育公平最有效的途徑和突破口。一直以來，教師管理實行的基本制度是校管校用，在大眾對優(yōu)質(zhì)教育資源需求日益增大的今天，該制度條塊分割的人事關(guān)系，不僅凸顯了教師資源校際不均衡的矛盾，也阻礙了區(qū)域教師的科學(xué)有序流動，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教師資源均衡配置實效不足。校管校用制度實施過程中遇到的具體困難，推進了縣管校聘管理體制變革的步伐。

一、縣管校聘政策的出臺背景

2014年8月，教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合出臺《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，提出在義務(wù)教育階段推進“縣管校聘”制度改革，打破教師管理體制障礙，實現(xiàn)義務(wù)教育階段縣（區(qū)）內(nèi)教師的充分流動。隨后，在2015年，教育部選取19個區(qū)縣開始試點，“縣管校聘”逐漸在全國推廣開來。

1.“校管校用”制度下，校際教師資源不均衡矛盾突出

第一，校際編制的不均衡，小規(guī)模學(xué)校缺編問題突出?！靶９苄Ｓ谩笔且詫W(xué)校為單位核編的，在統(tǒng)一生師比標(biāo)準下，小規(guī)模學(xué)校因為學(xué)生數(shù)量少，往往很難配齊所有學(xué)科的專職任課教師。因而，小規(guī)模學(xué)校不僅常常存在整體缺編的問題，結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象也較為突出。第二，校際薪酬、福利待遇等差別較大?！靶９苄Ｓ谩敝贫认?，區(qū)域內(nèi)不同學(xué)校在教師待遇、學(xué)習(xí)與發(fā)展機會、職務(wù)職稱晉升機會等方面差異較大。由于資源聚集效應(yīng)，往往出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)學(xué)校及其教師的發(fā)展越來越好，而薄弱學(xué)校及其教師的發(fā)展愈加陷入困境的狀況，這一狀況不利于優(yōu)質(zhì)教師資源的均衡配置和教育的整體均衡發(fā)展。

2.區(qū)域教師流動遭遇政策壁壘

教師流動，指教師在地域、城鄉(xiāng)、學(xué)校、崗位等之間的移動、變動等。教師流動的形式也分為單向流動和雙向流動。然而，不管哪一種流動方式都會遭遇到政策上的壁壘。第一，教師由城至鄉(xiāng)單項流動——送教下鄉(xiāng)與頂崗交流。送教與支教的核心是送與支，既具有單向性，又具有援助性，還具有短期性與不穩(wěn)定性，這些都造成了送教或支教的教師往往主人翁意識不強，很難真正融入學(xué)校，教學(xué)質(zhì)量難以保證。同時，該項舉措也沒有激活被送教或支教學(xué)校教師發(fā)展的內(nèi)動力機制，沒能從根本上解決農(nóng)村學(xué)校教師資源稀缺、教學(xué)能力薄弱、教師結(jié)構(gòu)不良等問題。第二，城鄉(xiāng)教師初步雙向交流——師徒牽手與互派交流。師徒牽手與互派交流主要是以剛性制度要求干部交流的比例、年齡、條件等，企圖緩解農(nóng)村師資的結(jié)構(gòu)性短缺或優(yōu)質(zhì)師資缺乏的狀態(tài)，但在實施的過程中同縣不同酬、人走關(guān)系不動、派出校與派入校管理真空、學(xué)校保護主義等突出問題仍沒有得到實質(zhì)性解決，缺乏時效性和長效性。

3.教育資源均衡配置在教師層面受阻

因沒有徹底打破教師流動的政策壁壘，建立起完善的體制機制，因此現(xiàn)行關(guān)于教師資源均衡配置的各種措施時效性不足，不能從根本上滿足優(yōu)質(zhì)教育發(fā)展的需求，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，教師對待交流態(tài)度消極。部分教師，尤其是優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教師不愿意交流到農(nóng)村學(xué)校，他們認為參加校際交流會給生活、工作帶來不便；同時在實現(xiàn)同城同薪的地方，許多農(nóng)村與薄弱校的教師也不愿意參與交流，他們認為交流到中心校壓力較大而放棄參與交流[1]。第二，流動投機性較強。參與交流后，可以提高晉升職稱的概率，縮短等待時間[2]。同時也存在薄弱學(xué)校部分教師利用身份轉(zhuǎn)換的機會尋找優(yōu)質(zhì)學(xué)校，造成了學(xué)校間教師資源的“馬太效應(yīng)”。第三，學(xué)校本位思想嚴重。一些校長反映，為了保存學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源，保證學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量，保持學(xué)校的辦學(xué)品質(zhì)，除非是為了教師職稱晉升，一般不愿意把骨干教師和優(yōu)秀教師納入交流行列[3]。

二、縣管校聘的優(yōu)勢

縣管校聘是一項新的教師人事管理制度，是一次教師管理體制的變革，該制度通過采取縣級教育主管部門從總量控制、崗位結(jié)構(gòu)、人員身份等對縣域內(nèi)教師進行全局管理，學(xué)校通過崗位配置對教師數(shù)量、學(xué)科結(jié)構(gòu)等進行統(tǒng)籌，通過這樣一系列改革來釋放改革紅利，實現(xiàn)義務(wù)教育均衡和教育公平。“縣管校聘”管理改革，使教師由傳統(tǒng)的“學(xué)校人”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的“系統(tǒng)人”，從根本上打破了教師“流而不動”的制度桎梏，為縣域內(nèi)推進教師交流輪崗提供了制度保障[4]。在這一過程中，縣管校聘制度在很大程度上促進了教師管理體制的改革和教師人力資源的優(yōu)化配置。

1.理順管理關(guān)系，明確管理職責(zé)

首先，區(qū)縣編辦與人社、教育部門根據(jù)學(xué)校發(fā)展需求及中央和省級的相關(guān)規(guī)定、標(biāo)準，對教師編制進行核定和管理。其次，人社部門負責(zé)對教育事業(yè)單位崗位進行審核，根據(jù)教育主管部門提供的教師需求方案對本轄區(qū)內(nèi)的教師補充計劃進行核準。最后，教育主管部門負責(zé)本轄區(qū)內(nèi)優(yōu)質(zhì)師資均衡配置的綜合規(guī)劃和管理及其他相關(guān)工作。

2.打破政策壁壘，暢通流動機制

縣管校聘的管理體制改革，打破了按校定編的傳統(tǒng)編制管理辦法，即教師編制將不再與學(xué)校掛鉤，而是改由區(qū)縣編辦根據(jù)全縣教育事業(yè)的發(fā)展和辦學(xué)規(guī)模定期核定全縣教師的編制總數(shù)，實行教師編制區(qū)縣統(tǒng)一核定、定期調(diào)整、動態(tài)管理。這種新的管理模式打破了學(xué)校對教師的“一校所有制”，更好地實現(xiàn)了政校分離、管辦分離、聘用分離，消解教師流動制度障礙。例如，成都市青羊區(qū)成立教師人才管理服務(wù)中心，通過解除教師與學(xué)校的人事關(guān)系來促進優(yōu)質(zhì)教師資源在區(qū)域內(nèi)的共享[5]。

3.整合師資資源，優(yōu)化師資配備

縣管校聘制度踐行了教師資源優(yōu)化配置的方法：首先，縣管校聘教師管理制度對教師崗位目標(biāo)、職責(zé)、任務(wù)性質(zhì)等具體要求進行定性、定量分析，并從知識、能力、經(jīng)驗、性格等維度對任職教師進行具體調(diào)研、分析與測評。其次，縣管校聘框架下，教師有選擇學(xué)校和崗位的自由，人才中心也有調(diào)整教師崗位的權(quán)利，對不能勝任工作的教師實行辭聘解聘。最后，縣管校聘制度框架下，教師人才中心定期對教師進行培訓(xùn)，既對教師進行工作方法的培訓(xùn)，也對教師進行職業(yè)規(guī)則及個人成長的培訓(xùn)，讓教師不斷進步、不斷發(fā)展，讓教師資源實現(xiàn)增值。

三、縣管校聘在實踐中存在的突出問題

如上所述，縣管校聘政策的頒布對于促進理順管理關(guān)系、明確管理職責(zé)，打破政策壁壘、暢通流動機制，整合師資資源、優(yōu)化師資配備都發(fā)揮著重要作用，但是不可辯駁的是，縣管校聘在實踐過程中也面臨著突出問題，集中表現(xiàn)在以下幾方面。

1.管用分離與學(xué)校自主管理的矛盾

縣管校聘中，教職工編制的管理將授權(quán)教師管理服務(wù)中心，徹底打破教師與學(xué)校間的人事關(guān)系束縛。教師的個人編制和身份管理與崗位管理相分離。校長不具有人事聘用權(quán)，只有崗位使用權(quán)。一方面與現(xiàn)代學(xué)校制度所倡導(dǎo)的學(xué)校自護管理、校長負責(zé)制、校長自主辦學(xué)等理念有一點沖突；另一方面教師的戶籍脫離學(xué)校滯后，學(xué)校對教師的管理權(quán)威下降，導(dǎo)致部分教師自以系統(tǒng)人為由，不服從校領(lǐng)導(dǎo)的安排和管理，不承擔(dān)教學(xué)以外的任何行政工作，不參加教學(xué)以外的任何活動[6]。

2.全面推進與教師整體認識滯后的矛盾

推行縣管校聘的核心是通過教師管理體制的變革，打破教師流動的政策壁壘，促進教師人力資源的科學(xué)調(diào)配，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡，促進教育公平。這是從教育滿足社會大眾的需求出發(fā)的，但對教師個體來說，通常更關(guān)注個體發(fā)展需求，更希望自己能始終在一個優(yōu)質(zhì)的平臺上獲得各方面充分的發(fā)展，滿足工作生活等不同層次的需求。因此，在實際實施過程中，往往出現(xiàn)由于教師整體認識滯后而導(dǎo)致的教育均衡與教師個體發(fā)展需求的矛盾。另外，教師對于城鄉(xiāng)教師交流制度的使命意識缺乏，因此，在交流環(huán)節(jié)中，只是當(dāng)作制度的安排。

3.“無校籍管理”使交流教師喪失歸屬感

“無校籍管理”使教師失去歸屬感，教師的編制從學(xué)校脫離出來，教師與學(xué)校的關(guān)系將以簽合同的方式進行，以確定教師在校執(zhí)教年限及教學(xué)內(nèi)容等。這意味著長達數(shù)十年之久的教師鐵飯碗時代將由此被打破。這一方面能激活教師的流動機制，增強教師自主發(fā)展的意識；另一方面也可能影響教師隊伍的穩(wěn)定性和教師自身的成長。

4.校際文化交融與文化沖突的矛盾

縣管校聘在區(qū)縣人事管理中心的統(tǒng)一調(diào)配下，學(xué)校的教師資源結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、新老教師比例、男女教師比例都更加科學(xué)合理，有利于通過教師流動不斷引進新的教育理念和新的發(fā)展活動，促進校際文化的多元交融，優(yōu)化完善和創(chuàng)新。目前的教師交流僅僅停留于制度的交流，并未形成深層次的文化交流。教師的文化交流，就是交流雙方學(xué)校對于交流教師背后的文化認同，實現(xiàn)雙方教育文化的交流。有些教師從城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校流動到農(nóng)村學(xué)校，很難融入農(nóng)村學(xué)校的環(huán)境和文化，導(dǎo)致教師專業(yè)發(fā)展和成長陷入困境。

四、縣管校聘教師管理體制優(yōu)化的對策建議

縣管校聘作為一場教師管理體制變革的嘗試，是為了打破教師流動的政策壁壘，真正促進教師在區(qū)域內(nèi)科學(xué)、合理、有序地流動。在對縣管校聘政策進行基本分析之后，筆者認為應(yīng)從以下幾方面著手，促進縣管校聘政策的有效落實。

1.加強政策宣傳，對教師流動進行因勢利導(dǎo)

一是加大宣傳力度，深入闡釋實施縣管校聘制度的重要性和必要性，引導(dǎo)區(qū)縣教育行政部門、學(xué)校和教師增強對縣管校聘制度的認同感，進一步增強改革的緊迫性和責(zé)任感，增強深化推動縣管校聘制度的主動性、積極性。二是城鄉(xiāng)教師流動問題，既要重視縣域內(nèi)城鄉(xiāng)教育一體化、均衡化發(fā)展的大局，又要重視教師面臨的實際困境，消除教師顧慮，減輕教師的心理負擔(dān)。三是及時報道區(qū)縣推進縣管校聘的新進展、新舉措、新經(jīng)驗，促進區(qū)域建設(shè)經(jīng)驗的交流共享。

2.完善縣管校聘政策的保障制度和機制

要獲得學(xué)校教師對政策的認同，不僅需要加強政策的輿論引導(dǎo)，更需要不斷完善縣管校聘政策的保障制度和機制，特別是利益補償機制。第一，要加大對交流教師的補助力度，除評優(yōu)、職稱晉升進行傾斜外，還要加大例如交通補貼、山區(qū)補貼等人性化制度。第二，要建立教師流動社保體系，例如為交流教師提供周轉(zhuǎn)房，解決交流教師子女入學(xué)問題等，解決交流教師的后顧之憂，使其安心從教。第三，建立縣管校聘評估制度，對縣管校聘進行頂層設(shè)計，并且將監(jiān)督責(zé)任落實到部門，避免出現(xiàn)督導(dǎo)不力情況。第四，進一步細化縣管校聘相關(guān)管理措施，不僅要形成教師能上能下的激勵機制，而且教育行政部門應(yīng)聯(lián)合編制部門、人社部門爭取盡量多的政策支持，提高教師管理中心的工作效率。

3.充分發(fā)揮學(xué)校校長的模范帶頭作用

目前，人才管理中心和學(xué)校校長的人事權(quán)爭奪戰(zhàn)尚未停歇，校長不愿意優(yōu)秀教師溜走，人才管理中心不滿意校長甩包袱、不放人?？h管校聘實施過程中，人才中心負責(zé)聘任教師、管理教師、調(diào)配教師，學(xué)校校長對教師只有使用權(quán)，導(dǎo)致學(xué)校管理遭遇困難。因此，要解決人才管理中心和校長的矛盾，必須協(xié)調(diào)兩者矛盾，分清全責(zé)。一方面，要加強學(xué)校管理職能。教師的績效考核和年終考核依然在學(xué)校進行，減輕教育局負擔(dān)，同時保證學(xué)校管理有底氣；而且在教師崗位競聘、調(diào)配過程中要將學(xué)校意見作為主要參考意見。另一方面，人才中心靈活采用臨聘教師的方式解決部分學(xué)校缺老師的困難，每三年核編一次，并建立相應(yīng)完備的制度考核聘用短期的教師，解決短期內(nèi)師資短缺的難題。

參考文獻

[1] 鄭茵中.福建省義務(wù)教育教師“縣管校聘”政策實施情況的調(diào)研報告[J].福建教育學(xué)院學(xué)報，2010（4）.

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[3] 馮永亮.留住好教師應(yīng)以人為本[N].中國教師報，2015-12-16.

[4] 羅哲，羅臏露.成都市教師動態(tài)管理體制改革探析[J].教育與教學(xué)研究，2015（11）.

[5] 蘇君陽，傅添.權(quán)力視域中教育改革應(yīng)注意的問題[J].北京師范大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2011（2）.

[6] 郝保偉.“縣管校聘”的制度安排與制度保障[J].中國教師，2015（8）.

[作者：李松（1970-），女，河南許昌人，許昌學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院副教授，碩士。]

【責(zé)任編輯 王 穎】