任希珍

摘要：綠色發(fā)展，既是一種嶄新理念，也是一次深刻變革，更是一套完整制度。綠色發(fā)展離不開科學(xué)合理的制度保障。文章在生態(tài)文明體制改革與制度體系建設(shè)的大背景下，深入分析當(dāng)前環(huán)境管理制度體系存在的主要問題，并基于識別出的問題提出未來面向綠色發(fā)展的環(huán)境管理制度創(chuàng)新政策建議。

關(guān)鍵詞：綠色發(fā)展環(huán)境；管理制度；創(chuàng)新；政策建議

黨的十八大明確提出將生態(tài)文明建設(shè)納入到國家“五位一體”整體發(fā)展戰(zhàn)略布局中。十三五規(guī)劃建議中，綠色發(fā)展同創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享發(fā)展理念一起引領(lǐng)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)。綠色發(fā)展，不僅是一種嶄新的理念，也是一場深刻的變革。

綠色發(fā)展，需要科學(xué)合理的制度作為保障。新《環(huán)保法》及相關(guān)配套法規(guī)制度的實(shí)施，為我國生態(tài)文明建設(shè)提供了重要的法制保障。在十三五規(guī)劃建議中，關(guān)于綠色發(fā)展的約束性指標(biāo)清晰明確，既涉及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的考核評價，也包括資源生態(tài)環(huán)境管理。劃定生態(tài)空間保護(hù)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的生態(tài)安全格局；落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，保護(hù)國土空間開發(fā)；通過橫向及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來強(qiáng)化激勵性補(bǔ)償；建立以市縣級行政區(qū)為單元的空間治理體系，包括空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、差異化績效考核等；實(shí)行能源和水資源消耗、建設(shè)用地等總量和強(qiáng)度雙控行動，強(qiáng)化約束性指標(biāo)管理；不斷完善用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度；健全環(huán)境信息公開制度；開展環(huán)保督察巡視，嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法。這一系列完備的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度為十三五時期國家大力開展環(huán)境保護(hù)與建設(shè)生態(tài)文明創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境，有效地破除了制約綠色發(fā)展的體制機(jī)制障礙，是實(shí)現(xiàn)國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

一、生態(tài)文明體制改革與制度體系建設(shè)

習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議中提出，要蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。2015年9月11日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《生態(tài)文明體制改革總體方案》?？傮w方案指出了構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的總體框架，包括歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度；以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度；以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系；覆蓋全面、科學(xué)規(guī)范、管理嚴(yán)格的資源總量管理和全面節(jié)約制度；反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)自然價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度；以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，監(jiān)管統(tǒng)一、執(zhí)法嚴(yán)明、多方參與的環(huán)境治理體系；更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場體系；充分反映資源消耗、環(huán)境損害和生態(tài)效益的生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究制度。要完成這一宏偉目標(biāo)，需要合理的制度作為根本保障。

二、環(huán)境保護(hù)制度體系存在問題

（一）環(huán)境管理制度轉(zhuǎn)變落后于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

環(huán)保實(shí)踐與快速的經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策轉(zhuǎn)型相比通常滯后幾年甚至幾十年。現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)工作仍在遵循西方國家20世紀(jì)70年代的模式，而不是可能更加適合中國現(xiàn)狀和未來發(fā)展的新模式。目前的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型正經(jīng)歷著由“總量控制”向“以改善環(huán)境質(zhì)量為核心”轉(zhuǎn)變、由“單環(huán)境要素控制”向“多環(huán)境要素協(xié)同控制”轉(zhuǎn)變、由“行政管控為主”向“法律、行政、經(jīng)濟(jì)措施共同發(fā)力、政府企業(yè)公眾共同努力”轉(zhuǎn)變的初級階段，很多政策制度的制定與實(shí)施尚處在摸索階段。盡管現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)提出和推行的明確舉措能在一定程度上緩解環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突，但環(huán)境管理制度轉(zhuǎn)變落后于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）政府環(huán)境責(zé)任制度不足

長期以來，唯 GDP 的政績考核機(jī)制普遍存在，各級黨委、政府的績效考核體系中環(huán)境保護(hù)占比重過低。在這種觀念和制度導(dǎo)向下，一些地方政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識較差，對污染環(huán)境的行為遮掩庇護(hù)甚至行政干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。反映在體制安排上，則是環(huán)保部門的授權(quán)及能力有限，環(huán)保部門長期處于弱勢地位，受地方政府和其他權(quán)力部門干預(yù)，很難形成獨(dú)立的監(jiān)管體制機(jī)制，進(jìn)而影響監(jiān)管。

（三）中央與地方之間管理職責(zé)不清

中央和地方環(huán)境保護(hù)責(zé)任劃分不明確，使中央政府對地方政府缺乏強(qiáng)有力的環(huán)境監(jiān)督。過去幾年，為了督促地方政府落實(shí)國務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策，中央相關(guān)部委采取了設(shè)置區(qū)域督察機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)職能、實(shí)施環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制等多項(xiàng)措施。但由于種種原因，這些制度難以真正發(fā)揮出應(yīng)有的作用。另一方面，地方環(huán)保部門在人力、財力、物力方面依賴于對當(dāng)?shù)卣?，使其缺乏?dú)立的環(huán)境管理能力，因此地方環(huán)境質(zhì)量與當(dāng)?shù)卣沫h(huán)保意識有很大關(guān)系。

（四）生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門存在職能交叉

生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能的橫向配置不合理，存在職能分散、交叉、缺位和責(zé)權(quán)不清等問題，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力。現(xiàn)行體制導(dǎo)致了按照要素分割的部門之間職責(zé)交叉、效率低下，在各方利益的沖突下嚴(yán)重削弱了環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)管力度。

（五）環(huán)境保護(hù)制度實(shí)施過程缺乏有效管理

一些污染防治環(huán)境保護(hù)制度未經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)，需要采取適應(yīng)性的管理手段，避免采用僵硬的手段導(dǎo)致走入死胡同。所有正在制定和將要制定的行動計劃和保護(hù)制度都會為將來開創(chuàng)先例，因此必須針對實(shí)施效果進(jìn)行密切的跟蹤監(jiān)測。如果計劃的實(shí)施滯后于嚴(yán)重、快速的環(huán)境惡化，就可能進(jìn)一步導(dǎo)致大范圍、復(fù)雜的累積影響，例如，土壤污染以及地下水的污染和過度開采就存在這樣的問題。

（六）促進(jìn)政府與市場、社會良好分工的機(jī)制缺位

雖然各方面逐步認(rèn)識到了市場機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，開始使用排污收費(fèi)、排污權(quán)有償使用等經(jīng)濟(jì)手段來保護(hù)環(huán)境，但是能夠體現(xiàn)生態(tài)服務(wù)和自然資源價值的市場機(jī)制尚待構(gòu)建，針對環(huán)境行為者的激勵機(jī)制不足，資源低價、環(huán)境廉價甚至無價的現(xiàn)狀需要很長一段時期才能扭轉(zhuǎn)。

隨著群眾環(huán)境維權(quán)意識增強(qiáng)，一些在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中損害人民健康和環(huán)境的事件越來越受到公眾的關(guān)注。一方面，公眾要求行使環(huán)境權(quán)利、參與環(huán)境決策；而另一方面，現(xiàn)有的法律并沒有體現(xiàn)公眾的環(huán)境權(quán)益與義務(wù)。公眾參與已納入治理模式一段時期，但是社會公眾與政府、企業(yè)的溝通和協(xié)商渠道尚未建立，公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督的機(jī)制有待完善。

三、環(huán)境保護(hù)制度體系創(chuàng)新政策建議

（一）正確認(rèn)識并處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系

通過能耗和污染排放的“減法”，助推效益提升的“加法”，是環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“加減法”。盡管部分環(huán)境保護(hù)措施阻礙了經(jīng)濟(jì)增長，但從整體來看這種抑制作用只是局限在鋼鐵、火電、水泥等“兩高一資”行業(yè)，而對環(huán)保產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等新興行業(yè)具有促進(jìn)作用，有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。因此，需要理性看待環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相互作用。

同時，健全有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策。改革資源環(huán)境產(chǎn)品價格政策，提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，大幅度提高違法行為的罰款額度，引導(dǎo)污染治理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營的市場化；建立促進(jìn)生態(tài)環(huán)保的財稅政策，加快環(huán)境稅改革，完善綠色信貸政策，建立和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償政策，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策與節(jié)約環(huán)保政策的一體化。

（二）加快完善生態(tài)文明建設(shè)體系及評估考核機(jī)制

將生態(tài)文明、綠色發(fā)展指標(biāo)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核評價體系，將反映資源能源消耗、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)資產(chǎn)變化、環(huán)境效益指標(biāo)作為國民經(jīng)濟(jì)核算的重要因子。強(qiáng)化各級政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實(shí)施有力的責(zé)任制和追責(zé)制。完善地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，建立充分體現(xiàn)地方資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)、公眾參與的評價考核機(jī)制。

（三）明確中央和地方的環(huán)境管理權(quán)責(zé)劃分

建立各平行部門的協(xié)調(diào)管理、上下級部門的垂直管理機(jī)制，統(tǒng)一環(huán)保部門的財權(quán)與事權(quán)，增設(shè)環(huán)保部門的人事編制。國家環(huán)保部門內(nèi)部需要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的協(xié)調(diào)與溝通，完善環(huán)保大數(shù)據(jù)管理。

在中央層面加強(qiáng)頂層設(shè)計，強(qiáng)化對地方環(huán)保部門的監(jiān)督管理。在地方層面加強(qiáng)地方環(huán)境保護(hù)部門的物資保障，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，使中央環(huán)境政策得到有效落實(shí)。

（四）建立不同部門間環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制

在法律中明確不同部門的環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)，建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)的部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。在各項(xiàng)行政決策與執(zhí)行過程中，切實(shí)做到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。政府在制定地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃時，應(yīng)將環(huán)境要素納入到綜合考慮范圍之內(nèi)。

（五）加強(qiáng)環(huán)境法治，完善環(huán)境立法與執(zhí)法

加強(qiáng)全國人大環(huán)境立法與監(jiān)督職能，樹立人大立法與監(jiān)督的權(quán)威性及問責(zé)制；提高環(huán)境法律工作者的環(huán)保素質(zhì)，推動和完善環(huán)境公益訴訟制度；提高環(huán)境處罰標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法力度。

（六）培育調(diào)動市場和公眾力量，形成多元共治格局

在市場機(jī)制方面，要充分運(yùn)用市場機(jī)制保護(hù)自然資源、控制環(huán)境污染。運(yùn)用污染者付費(fèi)、排污權(quán)交易、征收環(huán)境稅等市場化手段提高環(huán)境政策的實(shí)施效果和效率，讓企業(yè)在市場運(yùn)行機(jī)制中自覺履行環(huán)境責(zé)任。

在公眾參與方面，政府應(yīng)加強(qiáng)信息公開、暢通溝通渠道。積極向公眾提供參與環(huán)境決策的機(jī)構(gòu)與服務(wù)，建立環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)環(huán)境輿論宣傳，倡導(dǎo)健康、綠色的生活方式。著力培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)等社會公益組織，推動環(huán)境保護(hù)社會治理。注重政府的環(huán)境治理，特別加強(qiáng)政府項(xiàng)目決策前的環(huán)境保護(hù)社會風(fēng)險評估，完善與公眾的溝通和化解機(jī)制。

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（作者單位：中共包頭市委黨校）