唐祥來 劉曉慧

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院，江蘇 南京210046)

新常態(tài)下PPP投資的約束與激勵(lì)
——來自中國水業(yè)的證據(jù)

唐祥來 劉曉慧

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院，江蘇 南京210046)

研究表明：PPP投資有效地改善了中國供水綜合生產(chǎn)能力和用水普及率，且私人資本對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的水業(yè)公共投資具有“擠入效應(yīng)”，而對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)為“擠出效應(yīng)”。前期PPP投資、地方公共支出、外國投資等對(duì)當(dāng)期水業(yè)PPP投資呈現(xiàn)正向效應(yīng)，但稅收負(fù)擔(dān)對(duì)東部、中西部地區(qū)的PPP投資分別產(chǎn)生負(fù)面、正面效果，城鎮(zhèn)居民人均收入對(duì)水業(yè)PPP投資為負(fù)面影響。從激勵(lì)PPP投資角度來看，應(yīng)完善法制保障私人資本投資PPP利益，構(gòu)建完善的PPP投資的稅收優(yōu)惠政策支持體系，進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，優(yōu)化金融環(huán)境，重視政府投入引導(dǎo)與支持，促進(jìn)PPP模式的發(fā)展。

PPP投資；水業(yè)；政策激勵(lì)；投資不確定性

一、引言及相關(guān)文獻(xiàn)回顧

近年來，政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式作為一種創(chuàng)新機(jī)制得到了前所未有的重視。世界銀行估計(jì)，1%的PPP基礎(chǔ)設(shè)施投資能產(chǎn)生1%的GDP增長(zhǎng)。PPP投資能否成為拉動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎，值得期待。2015年5月份，國家發(fā)改委發(fā)布PPP項(xiàng)目1043項(xiàng)，但簽約率僅為10%左右，即使考慮推廣PPP項(xiàng)目需要時(shí)間等因素，如此低的簽約率也需要引起足夠的重視。是什么因素制約著社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的熱情？PPP投資的本質(zhì)約束何在？政府通過什么樣的政策調(diào)整能夠激發(fā)社會(huì)資本的積極性從而促進(jìn)PPP投資？無疑，項(xiàng)目成功與否是社會(huì)資本關(guān)注的焦點(diǎn)，而成功的因素不僅僅影響項(xiàng)目利益相關(guān)者行為，也影響著政府相關(guān)政策的制定。

已有關(guān)于采用PPP模式的驅(qū)動(dòng)力研究主要集中在兩個(gè)方面：一是定性討論采納PPP模式的原因或動(dòng)力(亓霞 等，2009；樊千 等，2015)、PPP風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及治理(周小付 等，2016；劉窮志 等，2015；李妍，2015)和建立獨(dú)立的PPP監(jiān)管模式(陳婉玲，2015)，但缺乏原因的具體分析(Startin et al.，2009)；二是定量驗(yàn)證PPP模式實(shí)施的驅(qū)動(dòng)力(LaFrance et al.，2005；Cheung et al.，2009；Cheung et al.，2011；Burger et al.，2011；Liu et al.，2011；Joha et al.，2010；唐祥來 等，2012)及PPP模式效率的影響因素分析(張萬寬 等，2010)，主要體現(xiàn)在三個(gè)層面，即不同國家的PPP項(xiàng)目關(guān)鍵的成功因素研究、PPP項(xiàng)目關(guān)鍵的失敗因素研究和不同利益相關(guān)者的PPP項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)力研究。通過梳理文獻(xiàn)，可以發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目關(guān)鍵的成功因素(CSFs)可以概括為15種，組合為7大類，分別是：穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、適度的法律和行政框架、好的治理、健康的經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)力雄厚且信譽(yù)良好的私人財(cái)團(tuán)、成本收益可行性分析、有效的風(fēng)險(xiǎn)配置以及創(chuàng)新性的技術(shù)解決方案等(Chan et al.，2010)。

Cheung et al.(2012)對(duì)中國大陸和中國香港進(jìn)行比較研究，并就影響因素的相關(guān)性進(jìn)行排序，發(fā)現(xiàn)兩地PPP項(xiàng)目主要影響因素存在一定的趨同性，但影響程度有差異：“完善的法律架構(gòu)”對(duì)兩地來說均處在最重要的位置，“合適的風(fēng)險(xiǎn)配置和分擔(dān)”、“公共部門和私人部門的承諾與責(zé)任”、“穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)狀況”也處在較高的排序。在中國香港，“強(qiáng)大且信譽(yù)良好的財(cái)團(tuán)”是關(guān)鍵因素之一，但在中國大陸，專家更強(qiáng)調(diào)“有效的金融市場(chǎng)”的穩(wěn)定作用。Trangkanont et al.(2014)研究發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的因素主要有：無效的交易管理、低劣的招標(biāo)文件、不恰當(dāng)?shù)某邪?、低效的PPP政策和戰(zhàn)略以及漸趨消弱的組織文化和員工行為等。PPP項(xiàng)目的實(shí)施動(dòng)力因國家或地區(qū)不同而存在差異。Ismail(2013)通過對(duì)馬來西亞和英國PPP項(xiàng)目的比較研究后發(fā)現(xiàn)，馬來西亞PPP項(xiàng)目實(shí)施的最主要驅(qū)動(dòng)力是：匹配經(jīng)濟(jì)發(fā)展的更多設(shè)施需求壓力、私人動(dòng)機(jī)和政府融資的短缺。盡管PPP項(xiàng)目成功的影響因素在兩個(gè)國家之間具有一定的趨同性，但優(yōu)先等級(jí)卻存在明顯差異。為了減少社會(huì)資本的投機(jī)行為，王穎林等(2016)建立了政府部門與投資方之間的“激勵(lì)—努力博弈模型”，討論采用適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)和懲罰機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本方的行為向雙方都有利的方向轉(zhuǎn)變，并克服投資主體的機(jī)會(huì)主義行為(畢蕾，2016)。

既有研究為政府推廣PPP項(xiàng)目以及如何加強(qiáng)PPP項(xiàng)目運(yùn)行治理提供了理論支撐，但不足之處也顯而易見。首先，已有研究多通過訪問的形式獲取關(guān)于PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素的數(shù)據(jù)，因?qū)＜业穆殬I(yè)、偏好等不同而有一定的人為性，從而影響結(jié)果的準(zhǔn)確性。其次，基于企業(yè)層面的探究較少。事實(shí)上，政府的政策最終作用于企業(yè)的投資行為，沒有對(duì)企業(yè)投資行為本質(zhì)動(dòng)機(jī)的深入探討，PPP項(xiàng)目的CSFs結(jié)論的準(zhǔn)確性令人存疑。最后，PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功(失敗)因素的行業(yè)研究沒有得到應(yīng)有的重視，而不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目，其關(guān)鍵的成功因素及其影響程度也有不同。

與現(xiàn)有研究大多基于宏觀層面不同的是，本文立足于微觀層面，以不可逆性投資為基點(diǎn)，以企業(yè)投資目標(biāo)最大化為前提，來揭示企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的真實(shí)動(dòng)機(jī)。從企業(yè)層面構(gòu)造PPP投資—政策激勵(lì)響應(yīng)模型，不僅能客觀反映投資主體的利益訴求，更能契合市場(chǎng)參與社會(huì)治理的PPP模式特點(diǎn)。

二、企業(yè)PPP投資—政策激勵(lì)響應(yīng)模型

(1)

也即ρF(V)dt=E(dF)。又因E(dz)2=dt，E(dz)=0，E(dt)2=0，于是有：

(2)

將式(1)代入式(2)化簡(jiǎn)后得：

(3)

在最優(yōu)點(diǎn)，即期投資和等待是等價(jià)的，于是有：F(V*)=V*-I。且有

F′(V*)=1

(4)

F(0)=0

(5)

參照Dixit et al.(1999)的動(dòng)態(tài)規(guī)劃方案，給定Y*時(shí)，有：

β1V(Q,Y*)-Y*VY(Q,Y*)=β1I

(6)

(7)

假設(shè)一私人企業(yè)受托運(yùn)行該P(yáng)PP項(xiàng)目，投資為I，單位時(shí)間提供產(chǎn)品與服務(wù)Q，政府僅征稅融資S，征稅所產(chǎn)生的額外損失VS，PPP項(xiàng)目目標(biāo)函數(shù)的基本形式為：

V(Q,Y)=η[U(Q,Y)-R(Q,Y)-(1+v)S]+(1-η)[R(Q,Y)-C(Q)+S]

(8)

其中：0≤η≤1 ，表示V中各個(gè)代理目標(biāo)相對(duì)重要性的參數(shù)。PPP項(xiàng)目總的社會(huì)效用是U(Q,Y)=

1.純私人合約

當(dāng)η=0時(shí)，式(8)為V(Q,Y)=R(Q,Y)-C(Q)+S，其為純私人性質(zhì)，即私人企業(yè)代理執(zhí)行項(xiàng)目，通過向使用者收費(fèi)覆蓋投資成本和利潤，且政府不給予補(bǔ)貼。而此時(shí)私人的最佳收益是：

2.純公共合約

當(dāng)η=1時(shí)，式(8)為V(Q,Y)=U(Q,Y)-R(Q,Y)-(1+v)S，其為純公共性質(zhì)，即公共部門獨(dú)立執(zhí)行項(xiàng)目。從會(huì)計(jì)角度來說，項(xiàng)目的投資成本是通過稅收得到補(bǔ)償。此類投資*中國高速公路公共投資通過收費(fèi)方式彌補(bǔ)成本的做法非常普遍，社會(huì)各界對(duì)此也是議論紛紛。而官方的解釋是商業(yè)貸款投資建設(shè)，收費(fèi)還貸順理成章。其實(shí)，該解釋混淆了一組基本概念，即公共產(chǎn)品的性質(zhì)和籌資模式。一般而言，只要是公共供給基礎(chǔ)設(shè)施，就應(yīng)該是接近純公共產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，免費(fèi)或低收費(fèi)使用，它不因籌資模式的變化而改變。追求的是社會(huì)公共收益，通常不進(jìn)行對(duì)稱性預(yù)算安排。而這時(shí)最佳消費(fèi)者剩余是：

3.PPP合約

當(dāng)0<η<1時(shí)，屬于典型的公私伙伴關(guān)系性質(zhì)。在η=0.5*公私相同比例的股份是一種理想狀態(tài)下的合作模式，它不僅充分地利用了私人部門的資金和管理技術(shù)，也照顧了社會(huì)公共利益。但2014年在中國熱推的PPP模式，存在大量政府控股的PPP公司，這嚴(yán)重約束了私人企業(yè)的話語權(quán)，事實(shí)上也為私人資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域制造了新的障礙。時(shí)，達(dá)成項(xiàng)目目標(biāo)函數(shù)為：V(Q,Y)=ηU(Q,Y)+(1-2η)R(Q,Y)+(1-2η-ηv)S-(1-η)C(Q)。在理想狀態(tài)將其代入式(6)化簡(jiǎn)得：

(9)

假設(shè)嚴(yán)格按照η=0.5分享收益，則公共部門和私人部門理想獲益：

故從成本視角來看，PPP合約正常運(yùn)行，需滿足條件：

理論假設(shè)1：如果稅收扭曲效應(yīng)越大(ST>S)，投資的稅收負(fù)擔(dān)越重，私人資本參與PPP投資的熱情越低。

在純公共合約下，公共投資成本主要通過稅收得以補(bǔ)償，而稅收的強(qiáng)扭曲效應(yīng)，帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面效應(yīng)明顯。這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面效應(yīng)反映在高昂的私人投資成本上，私人資本參與PPP投資的熱情下降。

理論假設(shè)2：在PPP合約下，給予私人代理的補(bǔ)貼越多，私人資本參與PPP投資的熱情越高。

分別用εUQ、εRQ、εCQ表示社會(huì)效用彈性系數(shù)、私人收益彈性系數(shù)和私人成本彈性系數(shù)，并將其帶入上式得ηU(Q*,Y)εUQ+(1+2η)R(Q*,Y)εRQ-(1-η)C(Q*)εCQ=0。

三、方法與數(shù)據(jù)

(一) 研究樣本

本文以1994—2015年間中國大陸453個(gè)水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目為研究樣本，來驗(yàn)證私人資本對(duì)水業(yè)發(fā)展的影響以及判斷水業(yè)PPP投資的影響因素。盡管中國大陸還未制定專門法律明確PPP投資地位，且社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也只是在中共十八屆三種全會(huì)以后才得到更多鼓勵(lì)與支持，但民營部門介入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并非新鮮事。2014、2015年國家發(fā)改委和財(cái)政部密集推出PPP項(xiàng)目，但簽約率不高，沒有改變中部地區(qū)PPP投資不突出的狀況，故本研究將中國大陸劃分為東、中西部?jī)蓚€(gè)地區(qū)進(jìn)行對(duì)比考察。

總的來看，1994年以來，中國水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP融資規(guī)模呈上升趨勢(shì)，并于2007年達(dá)到峰值。由于基礎(chǔ)設(shè)施投資效益的持續(xù)性和滯后性，PPP項(xiàng)目融資規(guī)模在一定周期內(nèi)出現(xiàn)波動(dòng)，并與經(jīng)濟(jì)周期、國家的經(jīng)濟(jì)政策等宏觀背景相聯(lián)系。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析表明，公共基礎(chǔ)設(shè)施私人融資規(guī)模達(dá)到峰值時(shí)，也是中國經(jīng)濟(jì)處于較為繁榮的時(shí)期，此時(shí)民間資本充裕，參與投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的條件具備并得到政策的默許支持。但2010年以后，民營資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資出現(xiàn)了不同程度的萎縮。4萬億刺激計(jì)劃不但沒有引致民營資本進(jìn)一步投入水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，相反，政府主導(dǎo)型投資在一定程度上對(duì)民營投資產(chǎn)生排斥效應(yīng)。藉此可以初步判斷，政府的宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向?qū)γ駹I資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性形成實(shí)質(zhì)性影響。

表1 中國PPP模式融資建設(shè)的類型

數(shù)據(jù)來源：世界銀行官方網(wǎng)站，http://ppi.world bank.org。

地區(qū)的投資環(huán)境也是影響PPP投資的因素之一。東部PPP投資項(xiàng)目數(shù)和投資額都超過中西部。西部地區(qū)城市水業(yè)PPP融資增速最為緩慢，這可能與西部大開發(fā)計(jì)劃有關(guān)，大量公共資本充斥著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，民營資本介入的空間有限。

從民營資本參與水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的模式來看，主要有五種類型：特許權(quán)(Concession)、資產(chǎn)剝離(Divestiture)、格林菲爾德(Greenfield project)、布朗菲爾德(Brownfield)以及管理與租賃合約(Management and lease contract)。如表1所示，實(shí)踐中，格林菲爾德和特許權(quán)合約是主要的PPP投資模式。 隨著治理模式的改革，以及政府購買公共服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，多種形式PPP合約的出現(xiàn)及達(dá)成為必然的趨勢(shì)。

(二)模型與變量

借鑒Dixit et al.(1999)的思路，本文將PPP項(xiàng)目作為一個(gè)整體，并安排了“私人企業(yè)的主動(dòng)參與”，試圖克服新公共管理理論的公平性不足難題。結(jié)合中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，并參照Kirkpatrick et al.(2006)的計(jì)量模型以及Sodal(2001)的投資決策的“選擇性價(jià)格模型”，設(shè)定計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)分析模型如下：

ln(Yit)=αln(Xit)+λRit+μi+ηt+εit

(10)

其中，t、i分別代表年份和地區(qū)，ηt、μi分別表示時(shí)間和地區(qū)特定效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)，Yit、Xit、Rit分別為水行業(yè)發(fā)展水平、宏觀經(jīng)濟(jì)控制變量和核心虛擬變量。具體解釋如下：

水行業(yè)發(fā)展水平(Yit)。從現(xiàn)有研究來看，通行做法是利用供水質(zhì)量、供水價(jià)格、用水人口數(shù)、供水管道長(zhǎng)度、供水綜合生產(chǎn)能力等變量來反映水行業(yè)發(fā)展水平，但實(shí)證分析存在諸多困難。首先，一致性供水質(zhì)量衡量指標(biāo)缺乏。雖然國家有統(tǒng)一的水質(zhì)量衡量標(biāo)準(zhǔn)，但在中央制定標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，各地區(qū)又有自己的水質(zhì)量衡量標(biāo)尺，不一致性突出。其次，供水價(jià)格形成機(jī)制地區(qū)差異明顯。最后，1999年前的用水人口數(shù)和供水管道長(zhǎng)度數(shù)據(jù)缺失。鑒于數(shù)據(jù)的可得性，本文選用供水綜合生產(chǎn)能力(capacity)、用水普及率(coverage)以及水行業(yè)固定資產(chǎn)投資額(wat_exp)來分別衡量水業(yè)供給能力、城市居民用水普及水平以及水業(yè)公共支出規(guī)模，以綜合反映水行業(yè)發(fā)展水平。

控制變量(Xit)。地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均收入(income)是供水需求的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。通常情況下，人均收入與供水需求呈正向變動(dòng)關(guān)系。人口密度(pdense)也是影響用水需求的一個(gè)重要變量，且是剛性的。而人均日生活用水量(pwater)與居民的水消費(fèi)習(xí)慣有著較大的關(guān)聯(lián)，并影響水消費(fèi)總量。

核心虛擬變量(Rit)。中國城市水業(yè)融資模式的變革經(jīng)歷了一個(gè)逐漸向民營資本開放的運(yùn)行軌跡，用虛擬變量privateit表示“民營資本是否參與城市水業(yè)建設(shè)”，privateit=1表示民營資本參與，privateit=0代表民營資本沒有參與。帶入虛擬變量，則式(10)變?yōu)?/p>

ln(Yit)=αln(Xit)+λprivateit+μi+ηt+εit

(11)

以上數(shù)據(jù)來源于各年份《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》、分省統(tǒng)計(jì)年鑒以及世界銀行(WB)的PPI(Private Participation in Infrastructure)數(shù)據(jù)庫。

為解決內(nèi)生性問題，本文采用Hausman檢驗(yàn)，驗(yàn)證誤差項(xiàng)與各變量間是否存在相關(guān)性。在解釋變量中只保留核心虛擬變量，利用式(11)對(duì)上述3個(gè)反映水行業(yè)發(fā)展水平的因變量分別進(jìn)行回歸。如果回歸結(jié)果存在拒絕固定效應(yīng)與隨機(jī)效應(yīng)無系統(tǒng)性差異的零假設(shè)，則說明虛擬變量與誤差項(xiàng)存在相關(guān)性。借鑒Heckman虛擬工具變量估計(jì)方法進(jìn)行處理。首先，就各地區(qū)是否允許民營部門進(jìn)入水行業(yè)，利用分類評(píng)定(Logit) 模型，對(duì)自變量進(jìn)行評(píng)定。其次，將被解釋變量預(yù)測(cè)值與虛擬變量的交互值作為工具變量進(jìn)行回歸。方法如下：

Rit=βkln(Xit)+vi

(12)

Prob(Rit=1)=Prob[vi-βkln(Xit)]=1-F[-βkln(Xit)]

(13)

利用 Logistic 模型，可以得到:

(14)

故式(13)可以表述為：

ln(Yit)=αln(Xit)+λRit(P^)+μi+ηt+εit

(15)

利用固定效應(yīng)模型，以式(15)中的工具變量估計(jì)值對(duì)式(10)進(jìn)行內(nèi)生性校正。

四、實(shí)證分析

(一)民營資本對(duì)水行業(yè)發(fā)展的影響

選取1994—2015年中國大陸29個(gè)省份的水業(yè)投資及其宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析(略去西藏自治區(qū)，重慶并到四川省)。利用固定效應(yīng)(FE)和固定效應(yīng)工具變量(FE+IV)方法，對(duì)式(11)、(15)進(jìn)行回歸，分析民營部門資本進(jìn)入水業(yè)的積極性及其對(duì)水行業(yè)發(fā)展的影響。同時(shí)，采用雙固定效應(yīng)模型(TFE) 對(duì)式(11)進(jìn)行回歸。結(jié)果見表2。

表2 民營資本對(duì)水業(yè)發(fā)展的影響

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，括號(hào)中的數(shù)值為標(biāo)準(zhǔn)差。采用固定效應(yīng)(FE)、固定效應(yīng)工具變量(FE+IV)和雙固定效應(yīng)法(TFE)分別對(duì)解釋變量進(jìn)行回歸。其中，工具變量是對(duì)固定效應(yīng)結(jié)果的校正，雙固定效應(yīng)是對(duì)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。

當(dāng)民營部門參與水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資時(shí)(核心虛擬變量private=1)，對(duì)水行業(yè)發(fā)展的影響及其顯著性存在差異。其中，對(duì)供水綜合生產(chǎn)能力以及用水普及率有正向顯著影響，提升供水能力0.124～0.146(萬立方米/日)，提高用水普及率約為3.9%～5.8%。這在一定程度上驗(yàn)證了民營資本具有較高效率的經(jīng)驗(yàn)結(jié)論。即便是傳統(tǒng)的公共部門生產(chǎn)與供給模式，民營資本的有限介入也都能有效提升其綜合供水能力。但民營資本的參與對(duì)水業(yè)公共支出規(guī)模產(chǎn)生不顯著的負(fù)面效應(yīng)，主要原因在于民營資本的引入能夠緩解政府的預(yù)算約束，使得有限的公共資源可以用于其他公共事業(yè)上。

表3 民營資本對(duì)東、中西部地區(qū)水業(yè)發(fā)展的影響

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，括號(hào)中的數(shù)值為標(biāo)準(zhǔn)差。

城鎮(zhèn)居民人均收入對(duì)供水綜合生產(chǎn)能力、用水普及率以及水業(yè)公共支出有著正向影響，但對(duì)水業(yè)公共支出的影響并不顯著?？梢?，城鎮(zhèn)居民人均收入水平不是水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施公共投資的直接影響因素。人口密度對(duì)水行業(yè)的綜合生產(chǎn)能力的影響雖然為正向，但也不顯著，而對(duì)用水普及率和水業(yè)公共支出的影響則為顯著的負(fù)面效應(yīng)。同樣，人均日生活用水量對(duì)水行業(yè)各指標(biāo)的影響亦不一致，說明中國城市綜合供水能力和用水普及率的提高與快速城市化的發(fā)展不相協(xié)調(diào)。

民營資本的參與對(duì)東、中西部地區(qū)水業(yè)發(fā)展的影響是否存在差異？本文使用雙固定效應(yīng)(TFE)方法進(jìn)行回歸，結(jié)果如表3所示。民營資本的參與顯著提高了東部地區(qū)的供水綜合生產(chǎn)能力和中西部地區(qū)的用水普及率，但對(duì)東部地區(qū)的用水普及率的影響不顯著，這可能因?yàn)闁|部原有用水普及率已經(jīng)達(dá)到了較高水平，其增長(zhǎng)空間有限。此外，民營部門的資本無論對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)還是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的水業(yè)公共支出的影響都不顯著，且存在相異的作用。其中，對(duì)中西部地區(qū)的水業(yè)公共投資具有“擠入效應(yīng)”，而在東部地區(qū)則表現(xiàn)為“擠出效應(yīng)”。這反映不同地區(qū)的政府對(duì)水業(yè)引入民營資本的態(tài)度及投資行為的差異。欠發(fā)達(dá)地區(qū)更渴望改善基礎(chǔ)設(shè)施，積極配合民營資本并進(jìn)行一定數(shù)量的公共投入，因此，民營資本便成為公共投資的有益補(bǔ)充。而發(fā)達(dá)地區(qū)因投資環(huán)境較優(yōu)，民營資本踴躍介入，公共資本主動(dòng)撤出，轉(zhuǎn)投到其它領(lǐng)域，出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”。 這與Nelson(2011)的結(jié)論正好相反。可能的解釋是，城市水業(yè)作為傳統(tǒng)型公用事業(yè)，民營資本的進(jìn)入需要政府的積極推動(dòng)，或者說民營資本的進(jìn)入受制于公共決策的強(qiáng)力約束?？偟膩砜?，民營資本進(jìn)入水行業(yè)是被動(dòng)的，且規(guī)模有限，在現(xiàn)實(shí)背景下還沒有產(chǎn)生投資擴(kuò)張的引致效應(yīng)。

(二)水業(yè)PPP模式發(fā)展的影響因素分析

改革開放初期，水業(yè)PPP模式主要制約于政治制度，也即受制于政府對(duì)民營資本進(jìn)入公共領(lǐng)域的接納程度。隨著社會(huì)對(duì)民營資本的認(rèn)可以及對(duì)PPP模式認(rèn)識(shí)的加深，政治制度的決定作用在弱化，受多因素的交織影響，但各因素的影響效度存在差異。分析并度量這些影響因素對(duì)于完善相關(guān)的政策制度是非常重要的。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)研究，本文選擇稅收負(fù)擔(dān)(taxbur)、地方公共支出(pub_exp)、外國投資(foreign)、城鎮(zhèn)居民人均收入(income)作為自變量，驗(yàn)證其對(duì)PPP投資(PPP)的影響。這里的“稅收負(fù)擔(dān)(taxbur)=各地稅收收入/各地全社會(huì)固定資產(chǎn)投資”，用以衡量民營企業(yè)投資的稅收成本?？紤]到水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資在現(xiàn)實(shí)中可能具有慣性特征和“自增強(qiáng)”機(jī)制，在自變量中引入自回歸項(xiàng)PPPit-1。故設(shè)計(jì)如下形式的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型：

PPPit=αPPPit-1+β1taxburit+β2pub_expit+β3foreignit+β4incomeit+μi+ηt+εit

由于動(dòng)態(tài)模型設(shè)定中，解釋變量中含有被解釋變量的滯后項(xiàng)，有可能產(chǎn)生內(nèi)生性問題。為此，采用廣義矩估計(jì)(GMM)方法進(jìn)行估算。GMM估計(jì)通常還需要對(duì)差分方程的隨機(jī)誤差項(xiàng)進(jìn)行二階序列相關(guān)性檢驗(yàn)和對(duì)所使用的工具變量的有效性進(jìn)行Sargen(或Hansen)檢驗(yàn)。

表4 水業(yè)PPP模式發(fā)展的影響因素分析

注：***、**、*分別表示在1%、5%、10%的統(tǒng)計(jì)水平上顯著，括號(hào)中的數(shù)值為標(biāo)準(zhǔn)差。

估計(jì)結(jié)果見表4。從Arellano-Bond一階和二階自相關(guān)檢驗(yàn)得知，各模型殘差項(xiàng)均呈現(xiàn)顯著的一階自相關(guān)，但二階自相關(guān)不顯著。所有模型都通過了Sargan檢驗(yàn)，表明工具變量是有效的。具體說明如下：

第一，水業(yè)PPP投資的滯后項(xiàng)與當(dāng)期水業(yè)PPP投資在東中西部、東部、中西部均呈顯著正向關(guān)系。這與理論預(yù)期一致。表現(xiàn)在兩種效應(yīng)上：持續(xù)投資效應(yīng)和引致投資效應(yīng)。原有的PPP項(xiàng)目投資企業(yè)，在項(xiàng)目運(yùn)行順利和對(duì)宏觀政策穩(wěn)定的預(yù)期下，對(duì)PPP項(xiàng)目的投資持續(xù)；而現(xiàn)存的PPP投資及其預(yù)期收益會(huì)產(chǎn)生引致投資效應(yīng)。

第二，稅收負(fù)擔(dān)在整體層面上與PPP投資負(fù)相關(guān)。這驗(yàn)證了理論假設(shè)1，但兩者不存在顯著的關(guān)系。在東部地區(qū)，稅收負(fù)擔(dān)對(duì)PPP投資有顯著的負(fù)效應(yīng)，在中西部地區(qū)卻有顯著的正效應(yīng)，表現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異。可能的解釋是，中西部地區(qū)的水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)落后，民眾的改善訴求強(qiáng)烈，而政府的財(cái)力捉襟見肘，故傾向于以PPP模式實(shí)施項(xiàng)目的運(yùn)行，并出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策，激勵(lì)民營資本參與和促進(jìn)水業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

第三，在三種區(qū)域類型中，地方公共支出對(duì)水業(yè)PPP投資產(chǎn)生正的影響。這驗(yàn)證了理論假設(shè)2。這種激勵(lì)機(jī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，財(cái)政給予民營部門參與水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼，提高了民營資本參與并提供公共服務(wù)的積極性；其次，地方公共支出的增加，改善了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)環(huán)境，展現(xiàn)了投資的收益效應(yīng)，引致民營資本進(jìn)入。但這種民營投資與公共支出的“形影相隨”，正說明民營資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的環(huán)境還有待于進(jìn)一步改善。

第四，在三種區(qū)域類型中，外國投資與PPP投資呈正相關(guān)關(guān)系。外國投資往往是PPP投資的主要力量，且外資享受更多的政策優(yōu)惠，更傾向于涉足水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。改革開放以來，中國通過制度的調(diào)整，吸引外資參與到國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，外資對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)都產(chǎn)生了積極作用。

第五，城鎮(zhèn)居民人均收入對(duì)水業(yè)PPP投資的影響在三種區(qū)域類型中均為負(fù)，但在中西部地區(qū)不顯著。可能的原因是，居民人均收入較高的城市通常位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而這些地區(qū)的水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施已較為完善，相應(yīng)地，水業(yè)PPP投資規(guī)模較小。而在中西部地區(qū)，該變量對(duì)PPP投資的影響是復(fù)雜的，PPP項(xiàng)目的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)、完善的法律和行政框架等可能制約著水業(yè)PPP模式的投資規(guī)模。

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

民營資本的介入有力地提高了城市供水綜合生產(chǎn)能力，整體上促進(jìn)了水行業(yè)的發(fā)展，但對(duì)水行業(yè)的公共投資則形成弱的負(fù)面效應(yīng)。民營資本對(duì)地區(qū)水業(yè)發(fā)展影響差異明顯，PPP投資顯著提高了東部地區(qū)的供水綜合生產(chǎn)能力和中西部地區(qū)的用水普及率，但對(duì)東部地區(qū)用水普及率的影響不顯著。發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)PPP模式有較強(qiáng)的需求，同時(shí)該地區(qū)投資環(huán)境寬松，有著良好的投資收益預(yù)期，民營資本樂于進(jìn)入，并對(duì)公共投資產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。而欠發(fā)達(dá)地區(qū)水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，其市場(chǎng)和政策的開放度相對(duì)有限，民營資本面臨較大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)，因此，這些地區(qū)需要通過公共投資引導(dǎo)并配合民營資本對(duì)這一行業(yè)的投入，形成公私資本的聯(lián)動(dòng)，因而產(chǎn)生民營資本對(duì)公共投資的“擠入效應(yīng)”。

在民營資本進(jìn)入水業(yè)PPP投資動(dòng)力方面，實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果表明：在整體層面以及東部地區(qū)和中西部地區(qū)，前期PPP投資與當(dāng)期水業(yè)PPP投資均呈現(xiàn)顯著的正向關(guān)系，表現(xiàn)出持續(xù)投資效應(yīng)和引致投資效應(yīng)。地方公共支出、外國投資對(duì)水業(yè)PPP投資產(chǎn)生正的影響，但稅收負(fù)擔(dān)對(duì)東部地區(qū)的PPP投資產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)中西部地區(qū)的PPP投資卻有著顯著的正效應(yīng)；城鎮(zhèn)居民人均收入對(duì)水業(yè)PPP投資為負(fù)面影響。這表明，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府財(cái)力相對(duì)充裕，財(cái)政對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入占據(jù)絕對(duì)地位，從而形成強(qiáng)有力的行業(yè)壟斷，民營資本的進(jìn)入存在諸多障礙。

(二)政策建議

PPP作為一種重要的治理工具，其以民營部門的介入并與公共部門結(jié)成長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系提供公共服務(wù)為基本特征。在地方政府面臨債務(wù)膨脹、公共支出約束以及公共服務(wù)需求強(qiáng)勁的壓力下，利用PPP模式供給公共服務(wù)并促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是一個(gè)理性選擇。而在基本消除民營資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域制度障礙的情況下，如何激勵(lì)民營資本進(jìn)入是公共政策設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

第一，完善法制保障，提振社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目信心。從國外成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)于項(xiàng)目管理、風(fēng)險(xiǎn)管理及環(huán)境的可持續(xù)性等方面，均應(yīng)引入適度的法規(guī)予以規(guī)范。使得企業(yè)能夠預(yù)期其投資是否能夠收回。盡管2014年以來中國政府出臺(tái)了一系列社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的優(yōu)惠條件，但缺乏保障優(yōu)惠政策實(shí)施的政府承諾，更沒有法律法規(guī)予以保障，社會(huì)資本“前而不進(jìn)”并非偶然。

第二，構(gòu)建完善的PPP投資的稅收優(yōu)惠政策支持體系。稅收是企業(yè)投資成本，是企業(yè)投資決策的主要約束因素。鑒于中國目前還未針對(duì)PPP投資出臺(tái)相應(yīng)的稅收政策，可考慮先行制定PPP投資優(yōu)惠政策，逐步向構(gòu)建PPP投資的財(cái)稅政策支持體系方向發(fā)展。一是實(shí)施PPP投資進(jìn)項(xiàng)稅退稅制度。PPP項(xiàng)目建設(shè)期需要大量的資本投入，但幾乎沒有銷項(xiàng)稅負(fù)債，進(jìn)項(xiàng)稅資產(chǎn)無法利用而給社會(huì)資本帶來巨大的現(xiàn)金流障礙和企業(yè)投資成本。建議對(duì)部分投資收益低、回收周期長(zhǎng)的項(xiàng)目實(shí)行進(jìn)項(xiàng)稅退稅，減少企業(yè)投資的時(shí)間成本和緩解其融資困境。二是實(shí)行投資額一定比例的所得稅減免政策。充分發(fā)揮稅收政策工具性功能，著力減少社會(huì)資本投資成本。對(duì)于享受所得稅優(yōu)惠政策的企業(yè)，采取資產(chǎn)投資方式投資并成功組建PPP項(xiàng)目公司的，可以按照其投資額的70%，在項(xiàng)目投資的當(dāng)年抵扣投資企業(yè)的應(yīng)納稅所得額，當(dāng)年抵扣不足的，在以后納稅年度結(jié)轉(zhuǎn)抵扣。三是加大存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成PPP項(xiàng)目的稅收支持力度。給予涉及政府方參與的各類資產(chǎn)交易減免稅，以及對(duì)于有利于地方政府減輕債務(wù)的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)換為PPP項(xiàng)目的，予以流轉(zhuǎn)稅和所得稅的減免優(yōu)惠。

第三，進(jìn)一步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，優(yōu)化金融環(huán)境，給民營企業(yè)以公平的市場(chǎng)融資機(jī)會(huì)。融資是PPP項(xiàng)目的生命線。尤其是合作方的民營伙伴，能否順利并低成本獲得融資，往往是項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。中國金融體制改革已取得了巨大成就，但利率的非市場(chǎng)化以及貸款的體制性歧視還普遍存在，這給民營企業(yè)融資帶來制度性成本與障礙。2015年3月，國家發(fā)改委聯(lián)合國家開發(fā)銀行發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，要求充分發(fā)揮開發(fā)性金融的有利作用，促進(jìn)PPP項(xiàng)目順利落地。無疑，開發(fā)性金融的介入，不僅拓寬了PPP項(xiàng)目的融資渠道，更降低了項(xiàng)目公司的融資成本，這對(duì)引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目和PPP模式的推廣起到強(qiáng)大的助推作用。但這一舉措仍然被解讀為應(yīng)急性優(yōu)惠政策，如何建立一視同仁的企業(yè)融資環(huán)境，形成公平的企業(yè)融資長(zhǎng)效機(jī)制，利率市場(chǎng)化是改革的重要目標(biāo)。

第四，強(qiáng)化政府公共服務(wù)供給模式改革，提高政府向民營企業(yè)、非盈利組織購買公共服務(wù)的比例。公共服務(wù)外購是20世紀(jì)90年代興起的公共治理改革的核心內(nèi)容，它是降低成本、促進(jìn)創(chuàng)新、增加靈活性和提倡消費(fèi)者價(jià)值的需要。公共服務(wù)外購既是公私合作的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是政府倡導(dǎo)公共治理改革的風(fēng)向標(biāo)。近年來，中國政府采購規(guī)模在不斷擴(kuò)大，2013年其占全部財(cái)政支出達(dá)到11.7%，服務(wù)類采購相較于2012年大幅增長(zhǎng)了26.4%，達(dá)到1534.4億元。但因地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和文化傳統(tǒng)的差異、政府直接生產(chǎn)以及向國有企業(yè)購買的管理路徑依賴，致使政府采購規(guī)模相對(duì)不足，政府向民營企業(yè)、非營利性組織購買公共服務(wù)的比例有待進(jìn)一步提高。

第五，重視政府投入引導(dǎo)與支持。PPP是一種較為新穎的治理工具，在投資盈利預(yù)期還不確定的情況下，政府的激勵(lì)政策固然重要，但如果沒有實(shí)質(zhì)性的政府投入或看得見的優(yōu)惠政策支持，這種激勵(lì)政策往往被看成是空頭支票。政府投入激勵(lì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是行業(yè)投資盈利預(yù)期。如財(cái)政對(duì)水業(yè)投資，它不僅顯示投資的政策導(dǎo)向，還給市場(chǎng)以強(qiáng)烈的投資盈利預(yù)期；二是政府投資改善投資環(huán)境，加強(qiáng)公私合作基礎(chǔ)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)的水業(yè)PPP投資活躍并擠出政府投資，與前期的政府投入和良好的設(shè)施基礎(chǔ)不無聯(lián)系。當(dāng)前，要實(shí)現(xiàn)政府投入引導(dǎo)，需要克服認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。首先，在公共服務(wù)供給中引入PPP模式，目的在于提升公共支出效率，擴(kuò)大公共服務(wù)的有效供給，而非僅僅為了節(jié)約公共資金，政府更不能因此逃避公共服務(wù)供給責(zé)任。其次，PPP是充分利用公私部門各自的優(yōu)勢(shì)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系，這種合作需要信任基礎(chǔ)，并且是實(shí)質(zhì)性的，政府投資是必需的。只有賦予民營部門以平等的合作者地位，政府與社會(huì)資本合作伙伴關(guān)系才能長(zhǎng)久和諧。

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(責(zé)任編輯 劉志煒)

Restrainers and Incentives in Public Private Partnerships Investments under the New Normal: Evidence of China′s Water Industry

TANG XiangLai LIU XiaoHui

(School of Finance and Taxation, Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210046)

The research shows that PPP investment has effectively improved China′s comprehensive production capacity of water supply and water popularizing rate. When it comes to water industry, the private capital shows a crowd-in effect to public investment in less developed areas, and a crowd-out effect in developed areas. Previous PPP investment, local public expenditure and foreign investment have a positive impact on current PPP investment of water industry. Tax burden has a negative impact on eastern PPP investment and has a positive impact on midwestern PPP investment. There is a negative correlation between per captia income of urban resident and PPP investment of water industry. From the angel to motivate PPP investment, to promote development of PPP model, government can guarantee private capitals to join in PPP investment and gain benefit through perfect legal systems, build consummate taxation preference policy supporting system of PPP investment, further promote reformation of interest rate marketization, optimize financial environment, and pay attention to investment guidance and support.

public-private partnerships investment; water industry; policy incentive; investment uncertainty

2016-07-07

唐祥來(1964--)，男，安徽樅陽人，博士，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師。 劉曉慧(1992--)，女，江蘇連云港人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院碩士生。

本文系國家社科基金項(xiàng)目“政府購買公共服務(wù)的公私伙伴關(guān)系(PPP)模式研究”(14BJY162)、江蘇省社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)和治理的體制機(jī)制研究”(12GLA002)的階段性研究成果。

F283

A

1001-6260(2016)06-0092-10