高少慧 何一鳴,2

(華南農(nóng)業(yè)大學 1.經(jīng)濟管理學院 2.廣東農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510642)

財權管制變遷、稅收分成博弈與城鄉(xiāng)非均衡增長
——來自廣東縣際自然實驗的證據(jù)

高少慧1何一鳴1,2

(華南農(nóng)業(yè)大學 1.經(jīng)濟管理學院 2.廣東農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展研究中心，廣東 廣州 510642)

中央政府的財政分權與稅權集中行為都是不同交易費用約束下的最優(yōu)選擇。當交易費用超過通過財權管制而獲得的壟斷租金時，中央政府放松對地方財權管制。分稅制可以被視為中央與地方之間的分成契約，是一種能夠分散風險的財政制度安排。雖然分稅制下出現(xiàn)財權管制強化，但國民總產(chǎn)出不降反升，這是因為財權管制造成的負效應被地方政府競爭引起的正效應所超越。不過，分稅制下的縣際競爭在促進國民經(jīng)濟長期增長的同時，也間接導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的擴大。

財權管制；分稅制改革；縣際競爭；經(jīng)濟增長；城鄉(xiāng)差距

一、引言及相關文獻回顧

如果從地理集聚和空間轉移效應看，城市化可以理解為生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市流動的動態(tài)過程。在此過程中，出現(xiàn)了大量的土地轉用現(xiàn)象，而這些增加的城市土地大部分是從農(nóng)村土地轉換而來的。當然，這個土地轉換過程必須經(jīng)過國家的征地制度來實行(Du et al.，2014)。但是，作為征地制度的執(zhí)行者，地方政府像企業(yè)一樣行動并展開征地競賽(周業(yè)安 等，2004)。1994年實施分稅制之后，縣級政府成為地方征地的主體(張五常，2009)。

縣際競爭機制促進了中國經(jīng)濟的轉型與發(fā)展，但也產(chǎn)生了其他難以預料的效應(Xu，2011)。具體來說，伴隨著分稅制的推進和逐步完善，地方政府逐步將財政收入的重點由預算內(nèi)轉到預算外、由預算外轉到非預算，從收入來源上看，即從依靠企業(yè)到依靠農(nóng)民負擔和土地征收，從側重“工業(yè)化”到側重“城市化”。那么，當分稅制改革使得地方政府興辦企業(yè)變得越來越“無利可圖”的時候，土地征用和轉讓行為成了地方政府新的生財之道(周飛舟，2007)。再加上，地方政府在政績考核的壓力下，要提高該地區(qū)在“同行”中的相對位置，就必然在吸引投資上形成競爭，結果往往是地方政府競相殺價，不計“血本”出讓土地(陶然 等，2007)。

事實上，中國的經(jīng)濟增長始于國家對地區(qū)的放權(史宇鵬 等，2007)。但這種“財政的聯(lián)邦主義”(王守坤 等，2009)遠沒有解決何種制度安排下政治官員們才有積極性執(zhí)行保護市場的承諾(楊其靜 等，2008)。以GDP為核心的政績考核機制激發(fā)了地方政府的擴張偏向的財政行為(方紅生 等，2009)。干部晉升制度的機制和信息不對稱為基層政府官員不斷突破已有預算約束、追求預算外資源提供了激勵(周雪光，2005)。這種中國式的分權體制激勵了地方政府用“扭曲之手”來攫取預算外財政收益(吳群 等，2010)，土地成為地方政府財政收入的主要來源(蔣省三 等，2007)。財政分權確實促進了中國經(jīng)濟的增長(李濤 等，2008)，但存在地區(qū)差異(范子英 等，2009)。在時間維度上，1994年前財政分權對經(jīng)濟增長并無促進作用，而1994年后對經(jīng)濟增長的促進作用十分顯著(周業(yè)安 等，2008)。此外，財政分權不但能夠緩解縣級財政困難(賈俊雪 等，2011)，也會刺激土地違法(梁若冰，2009)。

分稅制改革其實是一次從財政分權轉向集權的改革(渠敬東 等，2009)。分稅制改革以來的稅權向上集中趨勢，以及中央對地方財政收入的規(guī)范化進程等因素，使得縱向競爭效應趨強、橫向競爭效應相對趨弱，最終體現(xiàn)為十幾年的稅收持續(xù)超經(jīng)濟增長(湯玉剛 等，2010)。這是因為，1994年以前的財政收入包干體制實際上是分成契約和定額契約的結合，而分稅制是分占所有權和分成契約的結合，具有明顯的增收激勵作用，從而導致稅收收入連年快速增長(郭慶旺 等， 2011)。換言之，從契約的角度看，分稅制本質(zhì)上是一個彈性的分成合同系統(tǒng)(呂冰洋，2009)，它是中央政府與地方政府關于剩余分配的各種子契約的組合(呂冰洋 等，2014)。

值得注意的是，中國的區(qū)域經(jīng)濟增長源于縣域的空間外溢效應(覃成林 等，2012)，但才國偉等(2011)更強調(diào)“強縣擴權”促進了縣域經(jīng)濟增長。皮建才(2012)的模型引入了公共選擇學派經(jīng)常使用的競賽成功函數(shù)，基于此發(fā)展出了一個總體性分析框架，避開了周黎安(2004) 所使用的數(shù)學分析方法的局限性，可以有效處理周飛舟(2009)、陶然等(2010) 等對官員政治錦標賽在邏輯上提出的政治網(wǎng)絡質(zhì)疑。此外，Li et al.(2005)、徐現(xiàn)祥(2007a，2007b)搜集省級地方官員的交流數(shù)據(jù)對官員晉升博弈影響中國經(jīng)濟增長的假說進行計量檢驗?？h級政府官員追求盡可能高的經(jīng)濟增長率(尹恒 等，2011)。

盡管財政分權或分稅制改革促進了經(jīng)濟增長，但財政分權也加劇了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異程度(殷德生，2004)，且分稅制并沒有有效地均衡地區(qū)間因經(jīng)濟發(fā)展不平衡而帶來的區(qū)域差異(周飛舟，2006)。城鄉(xiāng)差距的周期性變化則主要導源于城市利益集團的壓力以及傳統(tǒng)經(jīng)濟體制遺留的制度障礙(蔡昉 等，2000)。城鄉(xiāng)要素流動從絕對禁止到逐漸松動，既有利于促進整體經(jīng)濟的增長，又有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等與社會和諧(陳釗 等，2008)。分稅制下的地方財政壓力對農(nóng)業(yè)增長產(chǎn)生消極影響(高彥彥 等，2012)，而城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟反差源于工農(nóng)兩部門不同的分工水平(高帆，2005)。

可見，以往關于財政分權與分稅制改革方面的研究要么側重于經(jīng)濟增長，要么僅僅關注城鄉(xiāng)差距，沒有用一個統(tǒng)一的理論框架把這兩者結合起來。因此，文本要回答的問題是：中央政府為什么在1994年選擇分稅制來替代財政包干制？分稅制下的地方政府為什么有積極性征收并轉用農(nóng)地？或者說地方政府的征地行為受到什么制度環(huán)境的約束或什么因素驅(qū)動？在中國行政單位中，為什么是縣級政府而不是其他級別的地方政府充當征地的主要執(zhí)行者？進一步，這種縣際征地行為對經(jīng)濟增長與收入分配產(chǎn)生怎樣的影響？為此，本文以財政體制改革為制度背景，從財權管制與分成契約的理論視角出發(fā)，把中央與地方之間的稅收分成博弈關系及地方政府之間的征地競賽結合起來，構建動態(tài)最優(yōu)化模型，來分析縣際競爭過程中的增長與分配問題，并利用廣東縣域發(fā)展的面板數(shù)據(jù)對上述理論進行空間計量檢驗。

二、理論框架及模型構建

(一)制度環(huán)境的演化軌跡

1.分稅制前中央放松地方財權管制(1978—1994)：財政包干與企業(yè)利潤財政

改革開放后，為了更好地實施分級管理體制，中央首先于1979年分別在四川省和江蘇省進行“分灶吃飯”的試點。從1980年起，除對北京、天津和上海繼續(xù)實行“總額分成”辦法之外，對其它各個地方則實行了多種形式的“劃分收支、分級包干”體制。值得注意的是，1983、1984年間，中央分別進行了第一步和第二步利改稅：一方面確認國企像其他非國企一樣是獨立的經(jīng)濟實體，因而有義務將其所得的一部分依法納稅；另一方面明確了政府作為社會的管理者和公共物品的提供者，應當主要以稅收作為籌集收入的主要手段。尤其是，“劃分稅種、核定收支、分級包干”的體制將第二步利改稅設置的稅種劃分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入。該制度安排實際上是在原有基礎上進一步劃分了各級政府的財權，并以此作為核定收支范圍和數(shù)量的依據(jù)，分稅制的雛形已經(jīng)出現(xiàn)。借鑒農(nóng)村土地家庭包干制的成功經(jīng)驗，從1988年開始，中央在全國范圍內(nèi)實行了全方位的財政包干體制。但是，這種財政包干制最終導致地方政府不顧國家稅收法令，越權宣布各種稅收優(yōu)惠政策，擅自減免稅等現(xiàn)象相當普遍；有的地方和企業(yè)“合謀”體制內(nèi)應該上交給中央的分成收入。這些行為沖擊財政收入，抬高財政支出，增加了國家財政運行的困難。

總之，1994年之前，我國的財稅管理體制進行了一系列變革，稅收管理制度、預算管理制度、國有企業(yè)財務管理制度等都取得了實質(zhì)性進展。從制度經(jīng)濟學的角度看，這種以放權讓利為主調(diào)的財稅管理體制改革實質(zhì)上是中央在財政壓力的約束條件下放松對地方財權管制的理性選擇。不過，分稅制實施前的財政體制變革并沒有直接觸動地方征地行為，因為該時期的財政收入來自企業(yè)利潤的課稅額度，與土地轉用沒有直接關系。由此可知，此階段的國家財政是典型的企業(yè)利潤財政而非土地財政。

2.分稅制后地方財權管制強化(1994—)：地方競爭與農(nóng)地轉用

進入20世紀90年代以后，我國的改革全面展開，方方面面都要求財政撥款支持。在通脹不斷攀升的局面下，中央只好以擴大國債的形式來盡可能地壓低財政赤字而發(fā)生的向銀行透支。但每年數(shù)百億的國債還本付息支出，對于已經(jīng)因極端困難的中國財政來說，無疑是雪上加霜，這時政府只有發(fā)新債還舊債。這樣，以舉債作為包括國債利息支出和國債還本支出在內(nèi)的債務支出的資金來源，雖能實現(xiàn)到期國債的按時兌付，但其代價是國債規(guī)模越滾越大，從而陷入一種“遞增循環(huán)”。為了擺脫財政赤字壓力，中央政府下決心推行以“重建財政”為主旨的1994年的分稅制改革。分稅制改革的主要出發(fā)點在于強化稅收征管，堵塞財政收入漏洞，保證國家財政收入特別是中央財政收入的穩(wěn)定增長。

實踐證明，1994年財政改革與以往歷次財政改革的顯著不同之處在于它突破了“放權讓利”的傳統(tǒng)路徑。這是地方財政包干制向分稅制的制度變遷過程，即分稅制改革是財政分權的一種規(guī)范化形式。在分稅制下，國家按稅種劃分中央和地方的收入范圍，并分設中央、地方兩套稅務機構，分別征稅，有助于控制稅制免減，減少財政收入流失，形成保證中央財政收入正常增長的良性機制，進而逐步提高中央財政的宏觀調(diào)控能力。尤其是，除了中央和地方獨立征收的稅種之外，還存在央地共享的稅收項目。以增值稅為例，地方政府和中央政府分別獲得此稅的1/4和3/4，也即地方與中央的租金分成率分別為25%和75%。分稅制后的地方政府變成“自負盈虧”，地稅成為地方財政收入的來源之一。與此同時，跟財政承包制相比，中央政府占有的征稅權力變得更大，這是稅權集中而形成的一種財權管制強化的表現(xiàn)。不過，為了彌補因為發(fā)展地方經(jīng)濟而產(chǎn)生的巨額財政支出，地方政府只能通過“招商引資”的方式擴大課稅企業(yè)的范圍，從而增加財政收入。這事實上是一個“外資工業(yè)化”的過程。在此過程中，地方政府通過征收農(nóng)村建設用地并轉為工業(yè)用途，從而能夠利用低廉的地價策略來吸引外資進入。

(二)理論框架

1.稅收的契約范式

這里提出的理論框架是基于分成契約理論推導出來的一個關于財權管制變化及央地稅收分成的分析范式，由行為主體、研究客體、約束條件和契約轉換四個部分組成。

(1)主體的行為假設——有限理性的中央政府和地方政府。本研究范式仍然以穩(wěn)定性偏好、理性選擇和相互作用的均衡結構作為范式內(nèi)核。這保證行為主體以產(chǎn)生最高實際收入且最低成本耗費的方式行事。關鍵的問題是，中國地方政府的行政級別分為省級、市級、縣級、鎮(zhèn)級和村級，而縣級政府之間的競爭程度最高。因為中國的地方政府是通過廉價土地政策吸引外商投資，這就需要大量征收農(nóng)村集體用地并轉為工業(yè)用途。但在現(xiàn)有的法律框架下，農(nóng)地轉用的審批權在縣級以上政府手上，即縣以下的鎮(zhèn)級和村級政府沒有土地轉用的審批權。而與省級和市級政府相比，縣級政府更加接近農(nóng)村因而更加了解當?shù)氐霓r(nóng)村集體用地的利用情況，即在征用農(nóng)地的時候具有信息費用低的比較優(yōu)勢。而且，如果省級和市級政府需要征用農(nóng)地，還需要委托下級部門代理。但縣級政府能夠直接征收農(nóng)地并審批農(nóng)地轉用，從而節(jié)約了省級和市級政府征地的代理費用。因此，在整條地方政府的行政鏈條中，縣級政府能夠節(jié)約征地和轉用過程中所發(fā)生的總交易費用(尋找潛在被征農(nóng)地的信息費用與委托下級部門實施征地的代理費用之和)。這樣的低交易費用優(yōu)勢使得縣級政府成為土地征用從而爭奪外商投資的主角。換言之，包括縣級政府在內(nèi)的地方政府在交易費用約束下追求財政凈收益最大化。此外，中央政府的財政分權與稅權集中行為都是不同的交易費用約束下的最優(yōu)選擇。所以，本文假設中央政府與地方政府都是有限理性的行為主體。在交易費用為零的新古典世界中，所有行為主體都是完全理性的；但在交易費用大于零的真實世界中，交易費用使得行為主體的完全理性變成了有限理性。

(2)研究的客體——地方財權。在本研究范式中，基本的分析對象是行為主體配置地方公共財政資金的權利，即地方財政的剩余索取權與剩余控制權。具體來說，前者是地方政府在籌集和處置公共財政資金(如修建高速公路、鋪設橋梁與通訊網(wǎng)絡等基礎設施投資以及發(fā)放地方債券)后獲取收益的權利(即地方財政的剩余索取權，如稅權、收費權及發(fā)債權)，后者是地方政府籌資、融資和投資的決策權(即剩余控制權)。相對于剩余控制權，剩余索取權與地方政府的利益關系更加直接，因此，中央政府放松對地方財政的剩余索取權管制更能激勵地方政府把財政資金配置到對其評價最高的地方，從而實現(xiàn)地方財政資金的最優(yōu)使用。而運用財政的剩余控制權只是地方政府獲取剩余收入的手段。新古典經(jīng)濟學只是強調(diào)通過市場競爭能夠?qū)崿F(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但它沒有考慮配置資源的主體最優(yōu)使用資源的前提是擁有剩余索取權，因為剩余索取權能夠有效解決行為主體的激勵問題。假如行為主體沒有剩余索取權，即使擁有完整的剩余控制權，它也沒有動力去最優(yōu)使用資源。所以，中央政府放松地方財權管制，激勵地方政府優(yōu)化財政資金的配置效率。

(3)交易費用作為約束條件。本文把交易費用分為內(nèi)生性交易費用與外生性交易費用兩類。前者是因為財政資金的配置權利被中央政府管制而形成的租金耗散，租金耗散是效率損失的表現(xiàn)(Cheung，1974)；后者是因為中央政府對被管制財政資金的數(shù)量、價值、用途與屬性等方面進行考核和測算而產(chǎn)生的信息費用(Barzel，1989)以及征稅不確定性引起的風險費用。財政資金數(shù)量、價值、用途和屬性隨著時間的變動而變化，中央政府管制地方財權的信息費用超過通過管制而獲得的壟斷租金時，放松對地方財權管制便成為中央政府的最優(yōu)選擇。而中央政府在委托地方政府征稅時面臨的不確定性(如地方稽查企業(yè)偷稅漏稅的失敗、地方政府與企業(yè)合謀避稅等)會產(chǎn)生高昂風險費用。換言之，作為外生性交易費用的信息費用與風險費用成為中央政府管制財權的約束條件。一旦財權管制放松，地方政府便獲得財政資金的剩余索取權和剩余控制權，財政資金因而得到最優(yōu)使用。因租金耗散而引起的內(nèi)生性交易費用得到大幅節(jié)約。而分稅制后，中央政府面臨的交易費用發(fā)生重大轉變，從而影響了中央政府的財政體制選擇行為，即自1994年后，中國采用分稅制替代財政包干制。因為在改革開放后，中國經(jīng)濟社會可謂百廢待興，中央在財政嚴重赤字的情況下仍然要進行地方財政資金配置權利的管制，財權管制產(chǎn)生的總交易費用(租金耗散、信息費用與風險費用之和)隨著管制時間的推移而遞增，中央政府最終發(fā)現(xiàn)交易費用超過了從地方獲得的財政包干收益，因此不得不放棄財政包干的定額契約。更加重要的是，作為財政承包方的各級地方政府向企業(yè)征收的稅賦金額波動性太大。該時期的財政收入主要源于企業(yè)利潤的稅收，但國有企業(yè)改革風險造成的不穩(wěn)定的企業(yè)績效導致地方財政收入充滿巨大的不確定性。此外，某些企業(yè)通過各種避稅手段隱瞞真實收入從而減少課稅金額，造成當年嚴重的地方財政赤字。尤其是，中央政府通過“關、停、并、轉”的方式對國有企業(yè)實施“抓大放小”的戰(zhàn)略，并導致大量國有企業(yè)工人下崗，國企改制陷入困境。這樣，源于國企利潤的稅收收入便大幅下降，最終導致中央財政赤字規(guī)模大幅擴張。高額的征稅風險費用也激勵中央政府選擇一種能夠分散風險的財政制度安排。

(4)契約轉換。在契約選擇空間中，財政包干制與分稅制分別為定租契約與分成契約。首先，在財政包干的定租契約下，地方政府向中央政府承包一個征稅額度，中央政府獲得固定的稅收收入，而地方政府獲得減扣中央固定稅收后的剩余財政收入，但承擔所有財政風險。其次，在稅收分成契約下，地方政府與中央政府在既定的分成比例下各自獲得相應的財政收益，并根據(jù)分成比例共同承擔財政風險。但是，如果從財政分權與集權的角度看，財政承包契約下，地方政府擁有完全的財政剩余索取權而中央政府沒有；稅收分成契約下，地方政府與中央政府按照分成比例均擁有財政剩余索取權。這樣，從剩余索取權的占有范圍看，在財政承包契約向稅收分成契約的轉換過程中，中央政府獲得的財政剩余索取權有增無減，這是財權管制強化或財政集權的表現(xiàn)。

2.分稅制下縣級政府競爭范式的雙重效應：國民經(jīng)濟增長與城鄉(xiāng)差距擴大

可見，從不同的角度來看財政分權有不同的內(nèi)涵，新中國成立之后，中央與地方關系的演變也正是循著制度的不斷創(chuàng)新和試錯這一邏輯進行的。從20世紀五六十年代的統(tǒng)收統(tǒng)支、到80年代的財政包干以及1994年以后的分稅制，正是為了解決中央與地方之間的“分成租金分配”而進行的財政制度改革。作為中央政府放松財權管制的約束條件，交易費用最小化已經(jīng)變成分稅制改革的動力機制。而分稅制進一步深刻地影響了縣級政府競爭行為的轉變。

通過上述對中國財政分權制度變遷的歷史比較分析，本文得到一個一般性的理論啟示：在財政支出不斷遞增的條件下，中央政府把財政稅收權利下放給地方政府，即財政分權是中央政府成本最小化的理性選擇。與此同時，中央政府將和地方政府共享財政收入，這樣，稅收分成契約既使得雙方共同承擔了財政改革的風險，又提高了中央與地方的征稅效率。宏觀經(jīng)濟增長可以用GDP增長率來反映，但從微觀經(jīng)濟的角度看，則是以帕累托改進為標準。分稅制既然可以被視為一份中央與地方之間的分成契約，而且，Cheung(1969)已經(jīng)證明分成契約在權利私有和競爭的條件下能夠達到帕累托最優(yōu)。那么，中國經(jīng)濟增長的現(xiàn)象也可以理解為中央與地方之間的稅收分成契約在財權獨立和地方競爭下的帕累托改進。

最后，財政分權尤其是制度演進至分稅制階段，該制度安排其實乃中央與地方之間的租金分成契約，因而它在實現(xiàn)中央稅收(租金)收入最大化的同時，引發(fā)了地方政府之間的激烈競爭。這樣，地方政府為追求自身租金最大化，會主動推行促進地方經(jīng)濟績效提高的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域規(guī)劃。但是，這是通過農(nóng)地轉用而實現(xiàn)的。因為《土地管理法》規(guī)定，地方政府可以出于公共利益需要而把農(nóng)村集體用地轉換為國有土地。因此，在空間格局上，隨著農(nóng)村土地的不斷轉用，農(nóng)村土地面積縮小，城郊交錯地帶擴張，城市規(guī)模不斷膨脹，土地城鎮(zhèn)化因而形成。進一步地，在經(jīng)濟績效上，那些本來發(fā)生在農(nóng)村建設用地上的外商投資由于農(nóng)地轉用反而在國民統(tǒng)計核算賬戶上變成城市GDP的一部分，因此，在土地城鎮(zhèn)化的過程中，城市GDP增長率超過農(nóng)村GDP增長率。

(三)理論模型

1.中央政府放松管制地方財權的動態(tài)最優(yōu)

V(w)=max{Va,Vr}

(1)

顯而易見，必然存在一個臨界函數(shù)值V(w*)，w*是地方政府在財權管制強化與放松下無差異的保留稅收收入。換言之，V(w)可以表達為一個分段函數(shù)：

(2)

從而有：

(3)

(4)

于是，令Hamilton函數(shù)為：

(5)

因此

(6)

換言之，財權管制放松速度越快，中央政府需要提供的保留稅收就越高，因為只有這樣才能彌補地方政府不攫取額外收入的損失。但是，額外收入隨著保留稅收的提高而增加，必然導致地方政府向中央政府訴求財權管制放松以最大化自身利益。

由于維持財權管制需要耗費大量的資源，這些資源的價值即為管制租金，這些被耗散掉的租金記為RD。但是，作為理性行為主體，在財權管制的制度環(huán)境中，地方政府會采取某些措施減少租金耗散。如果用(y0+w′)和w分別表示完全無財權管制的租金收入和全面財權管制的租金收入，那么，有RD=(y0+w′)-w。這里值得注意的是，被耗散的租金乃無財權管制下存在的制度租，即它是原本存在于無財權管制但在財權管制下無法實現(xiàn)的潛在收入。

現(xiàn)在，本文可以把財權管制的租金耗散最小化問題轉化為一個無限時域的離散型總內(nèi)生性交易費用最小化方程式：

(7)

該總內(nèi)生性交易費用目標泛函意味著交易費用不僅與現(xiàn)階段的租金耗散有關，而且與以往歷史的內(nèi)生性交易費用水平有關。參數(shù)α介于0和1之間，被用來顯示上一期“路徑依賴”的“鎖定效應”。為了得到總內(nèi)生性交易費用函數(shù)的最小值，用一階導數(shù)為0的條件求解：

(8)

從而得到差分方程：

(9)

(10)

2.中央與地方稅收分成風險下的福利水平變化

這里進一步構建信息不對稱下的央地稅收分成契約模型，重點考察稅收分成風險如何影響中央政府與地方政府的福利水平。

假定中央政府是風險中性的，地方政府是風險規(guī)避的。假定a是一個一維努力變量，θ為征稅能力參數(shù)，不同級別的地方政府對應的θ是不同的，稅收函數(shù)取線性形式π=θa+ε，其中，ε是均值為0、方差等于σ2的正態(tài)分布隨機變量，代表外生不確定性因素。Eπ=θa，var(π)=σ2，考慮線性契約S(π)=α+βπ，其中：α為地方政府向中央政府上繳的稅收承包金額，因此α是個負值；β是稅收分成比例。因為中央政府是風險中性的，其期望效用等于期望收入：

Ev(π-S(π))=E(π-α-βπ)=-α+(1-β)θa

(11)

(12)

確定性等價收入為：

(13)

(14)

令w為地方政府的保留稅收收入，那么，如果確定性等價收入小于w，地方政府將不會接受該契約，因此，地方政府的參與約束可以表述為:

(15)

由式(15)得，地方政府將選擇a最大化自己的確定性等價收入，一階條件意味著：

(16)

綜合式(14)、(15)和(16)，通過計算得：

(17)

接下來考慮中央政府對地方政府是否努力征稅的監(jiān)督問題。假定監(jiān)督成本為M(a)=m/σ2，m為被監(jiān)管的地方政府數(shù)量。如此，中央政府和地方政府總的確定性收入為：

(18)

由式(16)、(17)和(18)，得：

(19)

中央政府選擇σ2的最優(yōu)化的一階條件為：

(20)

因而，由式(13)、(16)、(17)和(20)，得期望效用(保留σ2)分別為：

中央政府：

(21)

地方政府：

(22)

此外，通過計算，可知：

3.縣際征地競賽加速城鄉(xiāng)經(jīng)濟非均衡動態(tài)增長

若進一步把農(nóng)村的生產(chǎn)要素需求量與城市的生產(chǎn)要素需求量之比記為M=(qm+Qs)/qn，則本文采用(1-M)的計算指標來反映要素流動的程度，從而有L=1-M。

從上面的假設可得知，在城市和農(nóng)村內(nèi)的凈租金函數(shù)分別為：

(23)

πm=(am-Qs-bm)Qs

(24)

解得均衡生產(chǎn)要素數(shù)量分別為：

(25)

(26)

因此，得到靜態(tài)均衡狀態(tài)下的生產(chǎn)要素流動程度指數(shù)：

(27)

(28)

于是，便可得到：

命題1：若Gs和Gn為正數(shù)，則Lt是時間t的嚴格單調(diào)遞增函數(shù)。

命題1背后的含義是顯而易見的：隨著時間的推移，國民經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)，農(nóng)村的生產(chǎn)要素存量比重在不斷降低，而城市對生產(chǎn)要素的需求量不斷提升，即生產(chǎn)要素從農(nóng)村向城市的轉移速度在不斷增大。此外，在該命題的基礎上，只需對Mt取極限便可得：

由此，可以得到：

命題2 ：若Gs

因此，可以看出命題2的經(jīng)濟含義：只要城市的生產(chǎn)要素需求量比農(nóng)村的生產(chǎn)要素需求量增長得快些，則國民經(jīng)濟系統(tǒng)中的要素流動必能達到一個動態(tài)均衡狀態(tài)，但這需要經(jīng)歷一個漫長的過程。

再來分析生產(chǎn)要素的城鄉(xiāng)之間單向流動的經(jīng)濟效應。由式(27)可得：

從而，可以得到：

命題3：要素從農(nóng)村流向城市是與農(nóng)村的收入增長率呈反方向運動關系，但與城市的收入增長率呈正方向運動關系。

命題3 意味著:隨著要素流動的加劇，城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距將會進一步擴大，農(nóng)村經(jīng)濟收入的增長率隨土地的轉用而下降，但城市經(jīng)濟收入的增長率卻相反。

命題4：要素流動速度與國民收入增長率的變化呈反方向變動關系。

該命題的經(jīng)濟學含義：隨著要素流動的加速，國民經(jīng)濟收入增長率提高的幅度將出現(xiàn)遞減。一旦要素流動達到動態(tài)均衡點，那么國民收入增長率的變化也會趨于穩(wěn)定。

三、空間面板計量分析：來自廣東縣域發(fā)展的經(jīng)驗證據(jù)

(一)基于自然實驗法的計量策略

分稅制在中國內(nèi)地的試點將使得試點省(如廣東)的經(jīng)濟績效受到制度安排的影響，而非試點省(如內(nèi)蒙古)的經(jīng)濟績效則可能沒有受到影響，或者受到的影響微乎其微，因此，可以將分稅制的試點工作類比于自然實驗來處理。尤其是對于廣東省而言，在分稅制時期，為發(fā)揮廣州“增長極”的中心作用，廣東省政府首先對廣州市實施“核定基數(shù)、定額上繳、增收分成”的制度安排，對深圳和珠海兩大經(jīng)濟特區(qū)推行“財政收入全額留用”的制度安排，對珠江三角洲地區(qū)其余市、縣則實行“區(qū)別對待”的財政安排，其中，佛山、江門等收入大于支出的地區(qū)實施“遞增包干”，而肇慶、惠陽則進行“定額補貼”。為此，本文首先需要按照是否實施該體制與體制實施前后這兩個維度將所有的樣本分成四組，即實施前的“實驗組”和“對照組”，以及實施后的“實驗組”和“對照組”。同時，設置兩個虛擬變量來度量這種樣本劃分：一個是個體虛擬變量dG(或dGAP)，對照組取值為0，實驗組取值為1；另一個是時期虛擬變量dT，分稅制實施前取值為0(1980—1994)，分稅制實施后取1(1995—2010)。

使用Moran指數(shù)刻畫影響縣域競爭績效的各個因素，首先以縣域GDP增長率作為被解釋變量，并運用空間面板計量模型：

Gi,t=c+∑HjXi,t+a1dGi,t+a2dTi,t+a3dGi,t×dTi,t+ui,t

(29)

其中：Gi,t表示第i縣第t期的GDP增長率；Li,t表示第i縣第t期的土地轉用率Moran指數(shù)(本文用“(當年的行政區(qū)土地面積-上一年的行政區(qū)土地面積)/上一年的行政區(qū)土地面積)”表示，這表明縣域政府通過征地把農(nóng)村用地轉換成城市用地而改變行政區(qū)土地面積的比例)；Urbanizationi,t表示第i縣第t期的城市化Moran指數(shù)(本文用“(總人口-鄉(xiāng)村人口)/鄉(xiāng)村人口”表示，它代表農(nóng)村勞動力要素向城市流動的比例，從而導致農(nóng)村勞動力減少而城市勞動力增加，最終造成城鄉(xiāng)差距擴大)；FDIi,t表示第i縣第t期的外資依存度Moran指數(shù)(基于縣域政府通過廉價土地政策吸引外商投資，從而拉動當?shù)谿DP增長，所以，把它作為解釋縣域經(jīng)濟增長的重要變量)；Deregulationi,t表示第i縣第t期的地方財權管制放松的Moran指數(shù)，Industrializationi,t表示第i縣第t期的工業(yè)化Moran指數(shù)(本文用“第二產(chǎn)業(yè)增加值/(第一產(chǎn)業(yè)增加值+第二產(chǎn)業(yè)增加值)的比重”表示，它代表生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)部門向工業(yè)部門流動的比例，從而減少農(nóng)業(yè)部門分工效率低下的損失并增加工業(yè)部門分工效率，最終導致經(jīng)濟分工總體效率的提高)；Hj(j=L，Urbanization，F(xiàn)DI，Defilict，Industrialization)表示各解釋變量對經(jīng)濟增長率的邊際影響；Xi,t=X(Li,t，Urbanizationi,t，F(xiàn)DIi,t，Defilicti,t，Industrializationi,t)；G為被解釋變量，即GDP增長率；λ為隨機擾動項；dGi,t×dTit是個體虛擬變量與時期虛擬變量的交互項，它反映了分稅制的凈效應，重點關注其估計系數(shù)a3。如果分稅制對于GDP增長率有正的效應，a3將顯著為正；反之，則顯著為負。如果分稅制的制度績效不明顯，a3將不顯著。

同理，利用Moran指數(shù)驗證分稅制對城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的影響，并運用面板計量模型：

GAPi,t=c+∑HjXi,t+b1dGAPi,t+b2dTi,t+b3dGAPi,t×dTi,t+vi,t

(30)

(二)變量選取、數(shù)據(jù)來源與指標處理

由于2011年起，廣東部分縣開始實施“省直管縣”，本文討論的縣際競爭格局因而會發(fā)生改變，所以，本文使用的數(shù)據(jù)是廣東1980—2010年的縣級面板數(shù)據(jù)，均來自1981—2011年的《廣東統(tǒng)計年鑒》和《中國縣(市)社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。具體變量設計、數(shù)據(jù)的統(tǒng)計描述以及指標處理結果分別見表1、2、3。

表1 變量定義及標記

注：(1)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級城鄉(xiāng)收入的直接數(shù)據(jù)，所以本文采用工業(yè)總產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重來間接替代，即假設城市主要是工業(yè)部門而農(nóng)村主要涉及農(nóng)業(yè)部門;(2)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級GDP的直接數(shù)據(jù)，所以本文采用第一產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之和來間接替代，即假設縣域沒有第三產(chǎn)業(yè);(3)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級實際利用外資的直接數(shù)據(jù)，所以本文采用(縣的第一產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之和/管轄市的第一產(chǎn)業(yè)增加值與第二產(chǎn)業(yè)增加值之和)×(管轄市實際利用外資來間接替代，即假設縣的二次產(chǎn)業(yè)增加值占管轄市的二次產(chǎn)業(yè)增加值的比例等于縣實際利用外資占管轄市的實際利用外資的比例;(4)由于現(xiàn)有年鑒缺乏廣東縣級土地轉用的直接數(shù)據(jù)，所以本文用縣行政區(qū)土地面積的變化率來間接替代，即假設縣的土地面積變化均來自土地的城鄉(xiāng)轉換。

表2 變量描述性統(tǒng)計

表3 變量的空間自相關性檢驗

注:***表示1%的顯著性水平。

沿用才國偉等(2011)的方法，本文的城市化率、工業(yè)化率、外資依存度和地方財權管制放松程度采用Moran指數(shù)。

(三)計量分析：廣東67個縣經(jīng)濟增長的典型事實(1980—2010)

這里把廣東省的縣域經(jīng)濟分為珠三角地區(qū)、東翼、西翼和粵北山區(qū)四個區(qū)域，其中：珠三角包括從化、增城、臺山、開平、鶴山、恩平、惠東、博羅、龍門、四會、高要、廣寧、德慶、封開和懷集15個縣；東翼包括南澳、陸豐、海豐、陸河、饒平、潮安、普寧、揭東、揭西、惠來10個縣；西翼包括雷州、廉江、吳川、遂溪、徐聞、信宜、高州、化州、電白、陽春、陽東、陽西12個縣；粵北山區(qū)包括樂昌、南雄、仁化、始興、翁源、新豐、乳源、東源、和平、龍川、紫金、連平、興寧、梅縣、平遠、蕉嶺、大埔、豐順、五華、英德、連州、佛岡、清新、連山、連南、陽山、羅定、新興、郁南、云安30個縣。

模型(29)、(30)的解釋變量中包含了被解釋變量的一階滯后項，因此是一個線性動態(tài)面板模型。由于存在內(nèi)生性問題，采用OLS 或固定效應回歸得到的估計量往往是非一致性的。因此，本文采用“系統(tǒng)廣義矩估計量”法，以有效降低系統(tǒng)估計量的小樣本偏誤，因為它更加充分地利用了樣本信息。系統(tǒng)GMM 估計要求面板數(shù)據(jù)的截面數(shù)i 較大，本文的樣本特征正好符合這一要求。不過，該方法的一個關鍵假設是水平方程中的干擾項不存在序列相關。如果差分后的干擾項只存在一階自相關AR(1)而不存在二階自相關AR(2)，可以認為這一假設是合理的。在計量結果中，為了檢驗工具變量的合理性，給出了檢驗過度識別約束的Sargan-Hansen檢驗P值?；貧w結果如表4所示。

表4的實證結果表明，分稅制下形成的縣域競爭機制促進了經(jīng)濟增長。其實，前面的理論框架已經(jīng)解釋了財政承包制變革為稅收分成制這種契約轉換是交易費用轉變的理性選擇的結果，但問題是，為什么1994年前的財權管制放松促進了經(jīng)濟增長，而1994年后的財權管制強化還能夠驅(qū)動經(jīng)濟增長？可以理解是1994年后分稅制產(chǎn)生的正效應超過了財權管制強化帶來的負效應。具體來說，財權管制強化是在地方政府競爭的條件下發(fā)生的，地方政府之所以愿意接受中央政府推行的分稅制改革，是因為它們通過分稅制而獲得的財政收入高于財政承包制。所以，地方政府會在財政預算外尋求更多的外資投入，地區(qū)GDP因而提高，從而使地方政府在較低的分成率(1/4)中因為稅收增加而財政收入有所補償。這樣，每個地區(qū)的GDP均上升，最終導致國民經(jīng)濟增長。換言之，這種分成率的中央管制使地方政府征收預算內(nèi)的財政收入的積極性大幅下降。極端而言，當?shù)胤秸亩愂辗殖砂俜直缺患s束為零時，其努力的結果都會變成中央政府百分之百分成的財政收入，自然便無動力爭取預算內(nèi)財政盈余。如果把財政收入看作佃農(nóng)分成的租金的話，那么，地方政府通過招商引資而獲得的租金就全部耗散了。租金耗散是效率損失的表現(xiàn)，被耗散的租金是用于非生產(chǎn)性活動，所以它對國民總產(chǎn)出必然產(chǎn)生負效應。所以，在財權或分成率被管制下，國民總產(chǎn)出不降反升是因為財權管制造成的負效應被地方政府競爭引起的正效應所超越，因此正負效應加總后得到的凈效應是國民經(jīng)濟的增長。

表 4 分稅制對經(jīng)濟增長的影響(Gi,t為被解釋變量)

注：***、**、*分別表示在1%、5%和10%的水平上顯著；變量的估計值下括號內(nèi)是面板穩(wěn)健性標準差(PCSE)；Hausman檢驗選擇相應估計形式，其中,FE表示固定效應模型。下同。

從表5可知，分稅制下的縣際競爭不但促進了經(jīng)濟增長，同時還造成了一定的城鄉(xiāng)收入差距。也就是說，中央與地方之間的稅收分成契約衍生出了廣東縣域經(jīng)濟中城鄉(xiāng)非均衡增長的格局。因為在中央政府實施分稅制改革后，各級地方政府利益獨立化，為了最大化自身財政收入(主要來自城市的企業(yè)增值稅)而大力制定“城市偏向型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，因而形成若干個規(guī)模大小各異的城市增長極，并不同程度地吸引各種農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市集聚。這樣，生產(chǎn)要素從低效率的農(nóng)村地區(qū)轉向高效率的城市，微觀資源配置效率的改善在宏觀上即表現(xiàn)為經(jīng)濟增長。與此同時，分稅制激勵縣級政府通過出臺土地優(yōu)惠政策爭奪外商到其管轄的地方投資，具體是通過農(nóng)地轉用于基礎設施建設而實現(xiàn)農(nóng)村的城市化。這樣，外商投資集聚在一個城市時，城市的要素市場范圍便逐步擴展。那么，由斯密命題可知，勞動分工受到市場范圍約束(Smith，1776)。按此邏輯，隨著城市要素市場范圍的擴展，城市分工水平得到提升，城市經(jīng)濟績效因而提高。相反，農(nóng)村地區(qū)不但沒有外商投資的集聚效應，反而被城市增長極效應“撬走”大量優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，市場范圍從而勞動分工和經(jīng)濟績效都不如城市，甚至出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟不斷衰落。因此，雖然分稅制促進了國民經(jīng)濟的長期增長，但也間接導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的擴大。

表 5 分稅制對城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的影響(GAPi,t為被解釋變量)

四、結論

綜上所述，本文得到的基本結論是：

第一，中央政府的財政分權與稅權集中行為都是不同交易費用約束下的最優(yōu)選擇。在1978年前，財政資金數(shù)量、價值、用途和屬性隨著時間的變動而變化，最終導致中央政府對被管制財政資金的數(shù)量、價值、用途與屬性等方面進行考核和測算而產(chǎn)生的信息費用以及征稅不確定性引起的風險費用超過通過管制而獲得的壟斷租金，放松對地方財權管制便成為中央政府的最優(yōu)選擇。而1994年后，中央政府采用分稅制替代財政包干制。因為作為財政承包方的各級地方政府向企業(yè)征收的稅賦金額波動性太大，高額的征稅風險費用也激勵中央政府選擇一種能夠分散風險的財政制度安排。

第二，財政包干制與分稅制分別為定租契約與分成契約，在財政承包契約向稅收分成契約轉換過程中，中央政府獲得的財政剩余索取權有增無減，這是財權管制強化或財政集權的表現(xiàn)。不過，在財權或分成率被管制下，國民總產(chǎn)出不降反升。這是因為財權管制造成的增長負效應被地方政府競爭引起的正效應所超越，因此正負效應加總后得到的凈效應是國民經(jīng)濟的提高。

第三，在中央政府實施分稅制改革后，各級地方政府利益獨立化，為了最大化自身財政收入而大力制定“城市偏向型”的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，因而形成若干個規(guī)模大小各異的城市增長極，不同程度地吸引各種農(nóng)村生產(chǎn)要素向城市集聚。當要素集聚在一個城市時，城市的要素市場范圍便逐步擴展，城市分工水平得到提升，城市經(jīng)濟績效因而提高。相反，農(nóng)村地區(qū)不但沒有生產(chǎn)要素的集聚效應，反而被城市增長極效應“撬走”大量優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素，市場范圍從而勞動分工和經(jīng)濟績效都不如城市，甚至出現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟不斷衰落。因此，雖然分稅制促進了國民經(jīng)濟的長期增長，但也間接導致城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的擴大。

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(責任編輯 劉志煒)

Change of Fiscal Rights Regulation, Tax Sharing Game,and Urban and Rural Non-equilibrium Growth：Evidence from Inter-County Natural Experiment in Guangdong

GAO ShaoHui HE YiMing

(South China Agricultural University, Guangzhou 510642)

Central government′s fiscal decentralization and tax rights centralization both are optimal choice under different transaction costs constraint. When transaction costs are greater than the monopoly rent, central government deregulates the fiscal rights. Tax sharing system can be considered as a sharing contract between local government and central government, which is a kind of institutional arrangement to decentralize risk. Although fiscal regulation arises under the tax sharing system, the national total outcomes increase, because the negative effect from fiscal rights regulation is transcended by the positive effect from local governments′ competition. However, the inter-county competition under tax sharing system motivates long-term national economic growth, but it also expands the difference between urban and rural regions.

fiscal rights regulation; tax system reform; inter-county competition; economic growth; urban and rural difference

2016-02-25

高少慧(1985--)，女，廣東廣州人，博士，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院助教。 何一鳴(1981--)，男，廣東廣州人，博士，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院、廣東農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展研究中心教授，博士生導師。

國家自然學科基金重點項目“農(nóng)村土地與相關要素市場培育與改革研究”(71333004)；廣東省高等學校優(yōu)秀青年教師培養(yǎng)計劃項目“農(nóng)地產(chǎn)權管制放松下農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的區(qū)位博弈與空間計量——來自廣東田野調(diào)查的自然實驗”(Yq2014032)；國家“萬人計劃”青年拔尖特支計劃項目“農(nóng)業(yè)管制放松范式研究”(2014SS075)。

F812

A

1001-6260(2016)06-0077-15