趙曉冬

試論人民防空法治建設(shè)的地位作用

趙曉冬

人民防空法治建設(shè)，是為了開(kāi)展人民防空建設(shè)、保障人民防空行動(dòng)、促進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展而組織進(jìn)行的立法、執(zhí)法等一系列活動(dòng)。人民防空法治建設(shè)的地位作用，形成于長(zhǎng)期的人民防空工作實(shí)踐，反映了對(duì)人民防空法治建設(shè)的性質(zhì)、意義的基本認(rèn)識(shí)和科學(xué)總結(jié)。

國(guó)防動(dòng)員 人民防空 法治建設(shè) 地位作用

作者：趙曉冬，軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部，副研究員，大校

人民防空是國(guó)防的重要組成部分，是軍事斗爭(zhēng)準(zhǔn)備的重要方面，是全民性的防護(hù)工作和利國(guó)利民的公益事業(yè)。人民防空法治建設(shè)，是為了開(kāi)展人民防空建設(shè)、保障人民防空行動(dòng)、促進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展而組織進(jìn)行的立法、執(zhí)法等一系列活動(dòng)。在我國(guó)人民防空60多年的發(fā)展歷程中，特別是近30年來(lái)，人民防空法治建設(shè)受到黨和國(guó)家高度重視并不斷得到加強(qiáng)。1984年7月，國(guó)務(wù)院、中央軍委頒布《人民防空條例》，標(biāo)志著我國(guó)人民防空事業(yè)開(kāi)始步入法治化軌道。1996年10月29日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第22次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民防空法》（以下簡(jiǎn)稱《人民防空法》），將規(guī)范人民防空活動(dòng)的法規(guī)上升為法律層面，成為人民防空事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。實(shí)踐表明，我國(guó)人民防空事業(yè)發(fā)展取得的成就，離不開(kāi)強(qiáng)有力的法律保障，離不開(kāi)積極主動(dòng)的人民防空法治建設(shè)。人民防空法治建設(shè)的地位作用，形成于長(zhǎng)期的人民防空工作實(shí)踐，反映了對(duì)人民防空法治建設(shè)的性質(zhì)、意義的基本認(rèn)識(shí)和科學(xué)總結(jié)。

一、全面把握人民防空法治建設(shè)的重要地位

人民防空法治建設(shè)的重要地位，集中體現(xiàn)在四個(gè)方面。

人民防空活動(dòng)的重要內(nèi)容。人民防空是動(dòng)員和組織人民群眾采取防護(hù)措施，以防范和減輕空襲危害或其他災(zāi)害的活動(dòng)，目的在于保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，減少國(guó)民經(jīng)濟(jì)損失，保存戰(zhàn)爭(zhēng)潛力。在現(xiàn)代法治社會(huì)，人防活動(dòng)與法律息息相關(guān)、密不可分。無(wú)論是開(kāi)展平時(shí)人防建設(shè)，包括制定人防建設(shè)規(guī)劃、修建人防工程、建立人防通信和警報(bào)系統(tǒng)、制定人防計(jì)劃和人防預(yù)案、組織訓(xùn)練人防專業(yè)隊(duì)伍、進(jìn)行人防教育等，還是實(shí)施戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)，包括鳴放防空襲警報(bào)和組織人口疏散隱蔽、消除空襲后果、實(shí)施重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)，以及參與處置突發(fā)公共事件等，都涉及大量的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的把握、協(xié)調(diào)和處理，需要依法調(diào)整各種利益沖突，妥善處理相關(guān)涉法問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，人民防空法治建設(shè)貫穿于人防活動(dòng)的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)環(huán)節(jié)和全部過(guò)程，人防活動(dòng)離不開(kāi)人防法治的及時(shí)有效保障。同時(shí)，從人防體系建設(shè)角度來(lái)看，人民防空法治建設(shè)也處于十分重要的位置。2001年，《中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》初步構(gòu)建了人民防空體系總體框架?！笆濉敝?，人民防空系統(tǒng)對(duì)建立人民防空體系的認(rèn)識(shí)不斷深化，逐步形成了建立基于信息系統(tǒng)的人民防空綜合防護(hù)體系的思路，人防法治建設(shè)與人防組織指揮、管理體制、隊(duì)伍建設(shè)、宣傳教育、科技研究、核心能力建設(shè)等一起，成為人防體系建設(shè)的重要內(nèi)容，這無(wú)疑進(jìn)一步凸顯了人防法治建設(shè)的重要地位。

人民防空建設(shè)的重要基礎(chǔ)。人民防空建設(shè)是和平時(shí)期人民防空的中心任務(wù)，涉及人防建設(shè)規(guī)劃、人防工程建設(shè)、人防通信警報(bào)系統(tǒng)建設(shè)、人防專業(yè)隊(duì)伍訓(xùn)練、人防法治建設(shè)和人防知識(shí)教育等諸多內(nèi)容。人民防空法治建設(shè)，通過(guò)建章立制、行政執(zhí)法、法律監(jiān)督、法治教育等方式，為開(kāi)展人防建設(shè)活動(dòng)奠定法治基礎(chǔ)，確保人防各項(xiàng)活動(dòng)依法展開(kāi)、規(guī)范運(yùn)行。通過(guò)建章立制，可以確立人防建設(shè)中各類主體的法律地位，明確各類主體的權(quán)利義務(wù)和職責(zé)權(quán)限，形成人防建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域的基本制度，為組織開(kāi)展人防建設(shè)活動(dòng)提供法律依據(jù)；通過(guò)行政執(zhí)法，可以落實(shí)人防法律制度和規(guī)范要求，履行人防建設(shè)管理職責(zé)，統(tǒng)籌人防建設(shè)資源，保證人防建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)完成；通過(guò)法律監(jiān)督，可以規(guī)范人防建設(shè)活動(dòng)，查處人防違法行為，保障人防建設(shè)合法權(quán)益，維護(hù)人防建設(shè)秩序，促進(jìn)人防建設(shè)發(fā)展；通過(guò)法治教育，可以增強(qiáng)全社會(huì)的人防觀念和法治意識(shí)，提高人防系統(tǒng)依法行政水平、依法辦事能力。這些都充分表明，人防法治建設(shè)不僅是人防建設(shè)的重要組成部分，而且在很大程度上影響著人防建設(shè)的整體水平，對(duì)于推動(dòng)人防建設(shè)其他領(lǐng)域發(fā)展，發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用。

有效履行人民防空使命任務(wù)的重要保證。新形勢(shì)下，人民防空擔(dān)負(fù)著“戰(zhàn)時(shí)防空、平時(shí)服務(wù)、應(yīng)急支援”的使命任務(wù)。人民防空法治建設(shè)是人防事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是有效履行人防使命任務(wù)的法治保證。從履行“戰(zhàn)時(shí)防空”職能來(lái)看，人民防空與要地防空、野戰(zhàn)防空共同構(gòu)成國(guó)家空防體系，人民防空具有鮮明的國(guó)防屬性和軍事屬性，戰(zhàn)時(shí)防空是人民防空的根本使命與核心職能，是人民防空的立身之本。發(fā)揮人防核心職能，加強(qiáng)人防體系建設(shè)，做好軍事斗爭(zhēng)人防準(zhǔn)備，提高城市綜合防護(hù)能力，減輕空襲中人民群眾的傷亡，減輕對(duì)重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)造成的損害，維護(hù)城市功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要健全體制、依法建設(shè)，提供法治保證。從履行“平時(shí)服務(wù)”職能來(lái)看，人民防空?qǐng)?jiān)持“平戰(zhàn)結(jié)合”方針，貫徹“與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、與城市建設(shè)結(jié)合”的原則，開(kāi)發(fā)利用人防工程，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)做出貢獻(xiàn)，為社會(huì)民生提供服務(wù)，獲得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。新形勢(shì)下，拓展深化“平戰(zhàn)結(jié)合”，強(qiáng)化人防管理體制的服務(wù)功能，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型人民防空機(jī)關(guān)，發(fā)揮人民防空平時(shí)服務(wù)職能，充分利用人防資源服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生，需要明晰責(zé)權(quán)、依法行政，提供法治保證。從履行“應(yīng)急支援”職能來(lái)看，注重民防與國(guó)家公共安全管理融合發(fā)展，發(fā)揮民防的應(yīng)急救災(zāi)作用，已成為世界各國(guó)的普遍做法。保證人民防空適應(yīng)國(guó)家安全和社會(huì)發(fā)展要求，積極融入國(guó)家公共安全管理體系，充分調(diào)動(dòng)人民防空領(lǐng)域各類資源，發(fā)揮人民防空“應(yīng)急支援”的職能作用，有效保護(hù)國(guó)家和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，需要理順關(guān)系、依法辦事，提供法治保證。

國(guó)防法治建設(shè)的重要方面。國(guó)防法治建設(shè)是國(guó)家法治建設(shè)的重要組成部分，涉及兵役、國(guó)防動(dòng)員、軍事設(shè)施保護(hù)、國(guó)防科研生產(chǎn)、軍備控制、戒嚴(yán)、特別行政區(qū)駐軍等諸多領(lǐng)域，對(duì)于國(guó)防建設(shè)和國(guó)家法治建設(shè)意義重大。人防是國(guó)防的重要組成部分，人防活動(dòng)關(guān)系到國(guó)家安全和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，整體上屬于國(guó)家行為，具有明顯的軍事屬性。在人防指揮、人防工程防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、制定人防規(guī)劃、擬制防空襲預(yù)案、戰(zhàn)時(shí)人員疏散隱蔽、重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)等方面，都涉及大量的軍事因素，需要確立軍隊(duì)和地方、軍事機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，以及軍隊(duì)人員和普通公民在人防活動(dòng)中的法律關(guān)系，依法建立相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，妥善處理人防活動(dòng)中的矛盾問(wèn)題。人防活動(dòng)的國(guó)防性、軍事性，決定了人防法規(guī)制度必然帶有很強(qiáng)的國(guó)防性、軍事性，人防法治建設(shè)也成為國(guó)防法治建設(shè)的重要內(nèi)容。1996年10月29日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)的《人民防空法》，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，作為重要的軍事法律之一，與我國(guó)《國(guó)防法》《兵役法》《國(guó)防動(dòng)員法》《國(guó)防教育法》《軍事設(shè)施保護(hù)法》等一起，構(gòu)成了我國(guó)國(guó)防法律體系的基本框架。

二、深刻認(rèn)識(shí)人民防空法治建設(shè)的實(shí)踐作用

人民防空法治建設(shè)的實(shí)踐作用，突出表現(xiàn)在五個(gè)方面。

對(duì)于促進(jìn)人民防空事業(yè)發(fā)展具有引導(dǎo)作用。一方面，通過(guò)建章立制，把黨和國(guó)家關(guān)于人防事業(yè)發(fā)展的大政方針以法律形式確立下來(lái)，把我國(guó)人防建設(shè)長(zhǎng)期實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)做法和發(fā)展規(guī)律轉(zhuǎn)化為制度規(guī)范，對(duì)于引領(lǐng)人防事業(yè)發(fā)展方向具有促進(jìn)作用?！度嗣穹揽辗ā返诙l規(guī)定：人民防空是國(guó)防的組成部分。人民防空實(shí)行長(zhǎng)期準(zhǔn)備、重點(diǎn)建設(shè)、平戰(zhàn)結(jié)合的方針，貫徹與經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、與城市建設(shè)相結(jié)合的原則；第十一條規(guī)定：城市是人民防空的重點(diǎn)；等等。這些規(guī)定都為堅(jiān)持人防事業(yè)發(fā)展方向、加強(qiáng)城市綜合防護(hù)能力建設(shè)提供了法律依據(jù)。另一方面，通過(guò)人防執(zhí)法活動(dòng)，推動(dòng)人防基本制度和政策主張真正得到落實(shí)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資源向人防領(lǐng)域聚合，調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量關(guān)注和支持人防事業(yè)發(fā)展?！度嗣穹揽辗ā返谌龡l規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將人民防空建設(shè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃；第五條規(guī)定：國(guó)家對(duì)人民防空設(shè)施建設(shè)按照有關(guān)規(guī)定給予優(yōu)惠；等等。人防法治建設(shè)中，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行這些相關(guān)規(guī)定，促進(jìn)人防建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)科學(xué)統(tǒng)籌，提高了人防建設(shè)效益，促進(jìn)了人防事業(yè)發(fā)展。

對(duì)于開(kāi)展人民防空活動(dòng)具有規(guī)范作用。開(kāi)展人防法治建設(shè)，進(jìn)一步明確人防活動(dòng)中各類主體的權(quán)利義務(wù)、職責(zé)權(quán)限、工作程序和具體要求，對(duì)于促進(jìn)人防活動(dòng)依法建設(shè)、依法管理，維護(hù)人防活動(dòng)正常秩序，具有重要的規(guī)范作用。例如，相關(guān)人防法規(guī)在人防規(guī)劃方面規(guī)定，城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定人民防空工程建設(shè)規(guī)劃，并納入城市總體規(guī)劃；在人防工程建設(shè)方面規(guī)定，人民防空工程建設(shè)的設(shè)計(jì)、施工、質(zhì)量必須符合國(guó)家規(guī)定的防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；在通信和警報(bào)方面規(guī)定，國(guó)家郵電部門(mén)、軍隊(duì)通信部門(mén)和人民防空主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的任務(wù)和人民防空通信、警報(bào)建設(shè)規(guī)劃，對(duì)人民防空通信實(shí)施保障；在人民防空疏散方面規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一組織，必須根據(jù)國(guó)家發(fā)布的命令實(shí)施，任何組織不得擅自行動(dòng)；在群眾防空組織建設(shè)方面規(guī)定，根據(jù)人民防空主管部門(mén)制定的訓(xùn)練大綱和訓(xùn)練計(jì)劃進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練；在法律責(zé)任方面，明確了行政處分、行政處罰和刑事處罰的相關(guān)規(guī)定。在人防法治建設(shè)實(shí)踐中，通過(guò)法律監(jiān)督和追究人防違法行為的法律責(zé)任，發(fā)揮人防法治的權(quán)威性和強(qiáng)制性，能夠有效引導(dǎo)和推動(dòng)人防部門(mén)依法行政，規(guī)范社會(huì)組織和公民在人防活動(dòng)中的行為。

對(duì)于推動(dòng)人民防空建設(shè)具有保障作用。一是完善人防建設(shè)體制機(jī)制?！度嗣穹揽辗ā芬?guī)定：國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的人民防空工作。在人防法規(guī)中，對(duì)人民防空主管部門(mén)的設(shè)置、職責(zé)和任務(wù)等，作了明確規(guī)定。通過(guò)依法完善體制機(jī)制，增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性、實(shí)效性，保證落實(shí)軍政共同領(lǐng)導(dǎo)的原則，加強(qiáng)人防建設(shè)的集中統(tǒng)一管理。二是依法統(tǒng)籌人防建設(shè)資源?！度嗣穹揽辗ā访鞔_規(guī)定：人民防空經(jīng)費(fèi)由國(guó)家和社會(huì)共同負(fù)擔(dān)；城市新建民用建筑，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定修建戰(zhàn)時(shí)可用于防空的地下室；縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門(mén)對(duì)人民防空工程所需的建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)依法予以保障；群眾防空組織所需裝備、器材和經(jīng)費(fèi)由人民防空主管部門(mén)和組建單位提供；等等。人防法規(guī)還對(duì)征收異地建設(shè)費(fèi)問(wèn)題作了明確規(guī)定。通過(guò)這些規(guī)定的具體實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了人防資源的科學(xué)統(tǒng)籌，為保障人防建設(shè)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。三是維護(hù)人防建設(shè)合法權(quán)益。人防建設(shè)依法享有相應(yīng)的合法權(quán)益，需要通過(guò)人防法治建設(shè)來(lái)切實(shí)加以維護(hù)和保障。《人民防空法》明確規(guī)定：國(guó)家保護(hù)人民防空設(shè)施不受侵害。禁止任何組織或者個(gè)人破壞、侵占人民防空設(shè)施?？h級(jí)以上人民政府和軍事機(jī)關(guān)對(duì)在人民防空工作中做出顯著成績(jī)的組織或者個(gè)人，給予獎(jiǎng)勵(lì)。按照有關(guān)規(guī)定，人民防空主管部門(mén)對(duì)人民防空工程的維護(hù)管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，協(xié)調(diào)處理有關(guān)矛盾糾紛，依法追究有關(guān)違法行為的法律責(zé)任，維護(hù)人防建設(shè)合法權(quán)益。

對(duì)于組織實(shí)施防空襲行動(dòng)具有支持作用。一是有利于做好相關(guān)法律準(zhǔn)備。包括制定戰(zhàn)時(shí)人防行動(dòng)的相關(guān)操作規(guī)程、法律預(yù)案等，保證戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)的組織指揮有效展開(kāi)，能夠妥善應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜情況，處理相關(guān)問(wèn)題。二是有利于加強(qiáng)戰(zhàn)時(shí)人防立法。及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律文件，補(bǔ)充細(xì)化人防行動(dòng)管理規(guī)定，保證依法處理戰(zhàn)時(shí)軍地關(guān)系、軍民關(guān)系等，保證有效組織實(shí)施人員物資疏散隱蔽、重要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)防護(hù)等防空襲行動(dòng)。三是有利于運(yùn)用國(guó)際法開(kāi)展斗爭(zhēng)。充分運(yùn)用國(guó)際人道主義保護(hù)相關(guān)規(guī)則為防空襲行動(dòng)服務(wù)，減輕空襲災(zāi)害，贏得國(guó)際輿論支持，保證我始終在政治上處于主動(dòng)地位。

對(duì)于加強(qiáng)國(guó)防法治建設(shè)具有促進(jìn)作用。一是推動(dòng)國(guó)防法規(guī)體系不斷完善。目前，人防法規(guī)制度體系建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，涵蓋了法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等各個(gè)層級(jí)，包括人民防空法律、專項(xiàng)法規(guī)、專項(xiàng)規(guī)章、地方性法規(guī)等基本構(gòu)成，從而進(jìn)一步完善了我國(guó)國(guó)防法規(guī)體系。特別是地方性人防法規(guī)建設(shè)成就，對(duì)于加強(qiáng)國(guó)防法治建設(shè)，具有重要意義。二是豐富了國(guó)防法治建設(shè)的內(nèi)容。與其他國(guó)防行政領(lǐng)域的執(zhí)法活動(dòng)相比，人防行政執(zhí)法具有一定的特殊性。人防行政執(zhí)法中積累的豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)國(guó)防法治建設(shè)具有重要借鑒意義。三是拓展了相關(guān)國(guó)際法運(yùn)用。平時(shí)人防建設(shè)和戰(zhàn)時(shí)防空襲行動(dòng)中，都涉及大量的國(guó)際法問(wèn)題。人防法治建設(shè)通過(guò)適用民防國(guó)際公約和運(yùn)用國(guó)際人道保護(hù)規(guī)則，維護(hù)國(guó)家利益，保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)于拓展國(guó)防法治建設(shè)領(lǐng)域的國(guó)際法運(yùn)用，具有重要作用。

（責(zé)任編輯：孫永鈺）

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1002-4484（2017）03-0011-04