祝嘉悅（遼寧廣播電視廣告有限公司，沈陽　110000）

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發(fā)達國家基礎教育均等化的經(jīng)驗及啟示
——基于基本公共服務均等化視角的分析

祝嘉悅
（遼寧廣播電視廣告有限公司，沈陽110000）

［摘要］黨的十八大報告從全面建成小康社會的全局出發(fā)，突出強調(diào)了到2020年實現(xiàn)基本公共服務均等化的戰(zhàn)略目標。開展基于基本公共服務均等化視角的基礎教育研究，對于貫徹黨的十八大關于公共服務和教育一系列重要指示以及促進教育體制改革的深化，都具有重要的理論價值。文章介紹了發(fā)達國家基礎教育均等化的發(fā)展歷程及趨勢，在總結(jié)國外先進經(jīng)驗的基礎上，探索了實現(xiàn)我國基礎教育均等化的基本政策原則。

［關鍵詞］基本公共服務；均等化；基礎教育

黨的十八大報告從全面建成小康社會的全局出發(fā)，對促進社會公平正義，著力改善民生作了重要部署，并突出強調(diào)到2020年實現(xiàn)基本公共服務均等化的戰(zhàn)略目標。這一戰(zhàn)略目標的確立，標志著基本公共服務均等化已經(jīng)成為政府推動民族發(fā)展的重要內(nèi)容之一。作為基本公共服務均等化的重要內(nèi)容之一，基礎教育均等化關乎國民基本素質(zhì)，關乎社會和諧穩(wěn)定，關乎民族未來發(fā)展。當前，隨著全面深化改革進入深水區(qū)、攻堅期，面對區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際、流動人口、資源配置的非均等化問題，如何構(gòu)建具有中國特色的社會主義基礎教育體系，已成為亟待研究與解決的重要現(xiàn)實課題。換言之，基礎教育與人民群眾的日常生活密切相關，推進基礎教育服務均等化直接關系人民群眾的切身利益，只有實現(xiàn)無差別的基本公共教育服務，才能為“服務保障”和“改善民生”的著眼點和落腳點注入生機活力。

1　國內(nèi)外基礎教育均等化研究綜述

教育公平思想的最早提出是在古希臘，由柏拉圖提出。但由于受到階級制度影響，當時的教育公平還充斥著很強的等級色彩，并不能說成是真正意義上的教育公平。到11世紀初，“大學”開始以一種教育機構(gòu)在西方出現(xiàn)，但其主要任務是培養(yǎng)階級領袖，仍然只是上層貴族的權(quán)利。17、18世紀，當“自由、平等、博愛”的啟蒙學說在歐洲逐漸興起時，“平等”開始向教育領域延伸，但主要還是保護資產(chǎn)階級利益。19世紀，在政治上歐洲形成了自由主義和法律平等，但并沒有觸及到教育均等，于是產(chǎn)生了“雙軌制”。在20世紀，國外學者對教育均等化的研究逐漸深入，并形成了兩種學術(shù)觀點：一種觀點，以美國學者詹姆斯？科爾曼、南格爾和瑞典教育學家胡森為代表，主張把教育公平作為基本人權(quán)，社會所有人都應當享有同等的受教育權(quán)［1］。1968年，詹姆斯？科爾曼在《教育機會均等的觀念》中旗幟鮮明地提出：“由于存在差別性影響，教育機會均等只可能是一種接近”。也就是說，這種均等并不是絕對的，主要目的是降低外界因素對不同地區(qū)、不同民眾受教育程度的影響，盡量縮小人為外界因素對學生成年后生活帶來的不平等影響。從這個角度上講，科爾曼提出的“教育過程和教育結(jié)果均等理論”，為后來研究教育均等化奠定了基礎、開拓了思路［2］。另一種觀點，以美國教育家貝斯、柯南和評論家里科費為代表，認為教育資源的分配或者民眾均等化的機會，應當建立在智力水平的基礎上。這種觀點存在一定的歧視性，并沒有得到國內(nèi)學者的認可。

在均等化這個問題上，我國相關研究起步較晚。國內(nèi)很多學者普遍認為，均等化并非平均化，這是一個相對概念，但在具體界定上稍有不同。比如，中國（海南）改革發(fā)展研究院遲福林指出，基本公共服務均等化不是平均化，而是通過統(tǒng)一的制度安排，體現(xiàn)最基本的公共服務；馬國賢（2007）認為，基本公共服務最低層次的公平要適合我國基本模式，并把國外經(jīng)驗做法總結(jié)為“人均財力均等化、公共服務均等化和基本公共服務最低公平”三種模式；賈康（2007）認為，均等化是一個分層次、分階段的動態(tài)過程，最終的目的是促使不同區(qū)域、城鄉(xiāng)之間、個人之間享受水平一致的基本公共服務。胡祖才在《努力推進基本公共教育服務均等化》（2010）中提出，推進基本公共教育服務，要遵循“以‘?；尽癁楦局埸c、以‘強基層’為關鍵切入點、‘建機制’為重要立足點”的基本思路。胡耀宗在《基本公共服務均等化視閾下的義務教育政策選擇》（2009）中提出，受教育財政投入不均等的影響，我國教育發(fā)展開始出現(xiàn)“城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距、校際差距”，逐步產(chǎn)生基礎教育非均等化。對此的解決辦法，他提出6條措施：其中制定均等化發(fā)展指標體系、增加義務教育的財政投入、實現(xiàn)校際辦學資源均等配置都具有很強的現(xiàn)實意義。

2　發(fā)達國家基礎教育均等化的發(fā)展歷程及趨勢

20世紀90年代以來，受環(huán)境惡化、人口膨脹、種族沖突等諸多社會問題影響，發(fā)達國家開始認識到如果單純依靠經(jīng)濟來帶動社會發(fā)展，只會加劇地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、人與人之間的差距，也必然會給國家發(fā)展帶來難以解決的瓶頸問題。換言之，他們開始把基礎教育擺上國家發(fā)展的戰(zhàn)略位置，并加大對基礎教育的財政投入力度。1990年，“全民教育”的概念首次在世界全民教育大會上被提出。突出強調(diào)要重點提高基礎教育質(zhì)量，提倡以各種非政府教育渠道，保障民眾均等的受教育權(quán)利。1998年，由聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《統(tǒng)計年鑒》準確描述了基礎教育新進展：即教育機會普遍增多，學前教育進步明顯，毛入學率持續(xù)上升。另椐聯(lián)合國教科文組織的《世界教育報告》顯示，各國的義務教育年限逐漸延長。比如，1991年歐洲義務教育的平均年限為10年，到1998年增長到11年。進人21世紀，發(fā)達國家針對復雜多變的國內(nèi)國際形勢和經(jīng)濟全球化的大背景，開始相繼出臺各類教育發(fā)展戰(zhàn)略和重要教育法案。如，美國的《不讓一個孩子落后》、俄羅斯的《21世紀教育》、英國的《公共服務以人為本——為兒童和學習者五年戰(zhàn)略》等，均突出強調(diào)了基礎教育的重要地位，并把提高教育質(zhì)量作為出發(fā)點和落腳點。

從發(fā)展趨勢上看，一些國家開始將科學教育引入基礎教育領域。比如，美國政府在《普及科學——美國2061計劃》中強調(diào)，在人類歷史的下一個發(fā)展階段，科學、數(shù)學和技術(shù)將成為一切發(fā)展的核心，也將成為兒童面對世界的基礎資源。自90年代以來，開始調(diào)整基礎教育課程結(jié)構(gòu)，把道德、情操、品行的培養(yǎng)納入基礎教育，以哲學、歷史、文學等學科為依托，突出強調(diào)民族文化的重要價值，并大力弘揚愛國主義精神。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，歐美一些發(fā)達國家率先把計算機技術(shù)與基礎教育實踐結(jié)合起來，通過網(wǎng)絡教學增加信息量，不斷更新知識，開拓視野，使學生掌握更多的科學、技術(shù)和社會知識。從師資力量上看，發(fā)達國家在為教師提供優(yōu)質(zhì)培訓和待遇保障的基礎上，不僅要求教師能夠傳授基本理論知識，而且要求其具有很強的創(chuàng)新意識，重點在教會學生啟發(fā)思維、發(fā)現(xiàn)知識、自主學習上下功夫。

3　發(fā)達國家基礎教育均等化的先進經(jīng)驗

隨著全球經(jīng)濟化的迅猛發(fā)展，發(fā)達國家以終身學習為指導，逐漸把基礎教育的目光放在民眾未來對社會的貢獻和自我成長上，著力提高民眾的綜合生存能力。

3.1美國政府的農(nóng)村義務教育財政體系

新世紀以來，美國政府逐漸形成并完善了農(nóng)村義務教育財政體制。其經(jīng)費主要由聯(lián)邦政府、州立政府和地方學區(qū)三級政府承擔。隨著州政府對地方學區(qū)引導與干預的增加，投入主體開始由地方學區(qū)向州政府轉(zhuǎn)變。這樣做的優(yōu)點體現(xiàn)在兩個方面：（1）聯(lián)邦政府通過財政投入的差別化，實現(xiàn)了對州和地方學區(qū)教育政策和教育發(fā)展導向的有效指導；（2）增強了州政府對地方學區(qū)財政投入的責任。比較而言，州政府對地方學區(qū)情況更加了解，通過對地方學區(qū)公共教育經(jīng)費的差別化分配，實現(xiàn)了民眾享受基礎教育的公平性。

3.2日本政府獨具特色的農(nóng)業(yè)小學教育

在日本農(nóng)村的基礎教育中，除了完成傳統(tǒng)地域教材規(guī)定的課程教學外，還會引入以農(nóng)業(yè)特色實踐活動為主的民族文化教育。比如，有的農(nóng)村小學以四年級學生為主，成立“綠色少年團”，定期組織林業(yè)資源的體驗學習，已經(jīng)成為極具特色的傳統(tǒng)教育。在教育開展過程中，政府會主動協(xié)調(diào)地方林業(yè)部門和地區(qū)民眾活動中心協(xié)助展開，為培養(yǎng)地域性人才奠定了良好基礎。這種地域性質(zhì)很強的基礎教育將文化、特色、傳統(tǒng)滲透到教育當中，有效提高了學生的認知和生存能力，增強了團結(jié)友好、互幫互助意識，也使學生們認識到農(nóng)業(yè)對于社會發(fā)展和國家建設的重要價值。3.3法國政府實施的“優(yōu)先教育區(qū)”政策

自1982年，法國開始在經(jīng)濟、教育發(fā)展滯后的地區(qū)實施“優(yōu)先教育區(qū)”政策。在被設置為“優(yōu)先教育區(qū)”的社區(qū)，采取特殊扶持政策。比如，增加財政投入、加大師資培養(yǎng)力度、配置更多教育資源等等。當“優(yōu)先教育區(qū)”達到規(guī)定標準后，政府會撤銷特殊扶持政策。這一政策的實施，為條件薄弱地區(qū)提供了最大化的幫助，有效提升了處于不利境況地區(qū)的教育質(zhì)量。

到1998年，法國政府在“優(yōu)先教育區(qū)”的基礎上，又建起了“優(yōu)先教育網(wǎng)絡”。主要是把不同類型的、不符合條件的或者不能留在優(yōu)先教育區(qū)的中小學連接起來，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡體系。在每個“優(yōu)先教育區(qū)”都會簽訂一份合同，即保證實現(xiàn)學生的學業(yè)成功。這個網(wǎng)絡的形成，進一步強化了資源共享和經(jīng)驗交流，為基礎教育均等化目標的實現(xiàn)注入了動力。

4　發(fā)達國家基礎教育均等化的啟示

4.1堅持以人為本

人是組成社會最基本的單元，只有每個人都能平等、和諧的發(fā)展，人類社會才能取得全面發(fā)展。當前，隨著城鎮(zhèn)化的推進，越來越多的農(nóng)民走進城市，期望享受與市民同等的待遇。在這種情況下，必須從民眾的基本利益出發(fā)，把人的全面發(fā)展作為教育政策的出發(fā)點和落腳點。從發(fā)達國家在基礎教育上取得的優(yōu)異成績看，始終把促進人（學生）的全面發(fā)展作為制定政策的根本指向。由此，要讓國家發(fā)展的成果惠及全體民眾，全力滿足民眾對于教育服務的合理需求，保障所有兒童享受平等的教育機會。

4.2堅持政府主導

使民眾享有更多、更全、更優(yōu)質(zhì)的基本公共服務是政府的職責所在、職權(quán)所系。在實現(xiàn)基本公共教育均等化過程中，政府的決策權(quán)就像“指揮棒”一樣，發(fā)揮著指引和導向作用。從美國基礎教育的發(fā)展經(jīng)驗看，要理清各級政府之間的協(xié)作關系，明確中央、地方、縣市在基礎教育財政投入上的權(quán)利和義務，始終融入“保障教育資源均衡配置”的執(zhí)政理念，逐步建立起政府主導監(jiān)督、市場合理供給、社會廣泛參與的良好格局，同時根據(jù)本地基礎教育現(xiàn)狀把研究實在管用招法，促進基礎教育事業(yè)蓬勃發(fā)展。

4.3堅持公平為先

教育作為公共資源，有別于商品分配。如果民眾接受教育的權(quán)利始終處于非均等化狀態(tài)，極易損害政府形象，甚至造成兩極分化。當前，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)影響，城市公共服務體系遠超過農(nóng)村，如果不增加農(nóng)村教育扶持力度，勢必造成社會的嚴重不公。法國在基礎薄弱的地區(qū)設置“優(yōu)先教育區(qū)”，很好地保障了社會公平。由此可見，基本公共教育服務與社會公平密切相關，必須在現(xiàn)有財政條件下，堅持平衡發(fā)展、公平發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，把更多資源向貧困地區(qū)、弱勢群體投放，重點解決好農(nóng)民工子女、經(jīng)濟困難學生等社會反映強烈的焦點問題。

4.4堅持質(zhì)量為重

如何提高基礎教育質(zhì)量，一直是經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OFCD）、國際教育成就評價協(xié)會等國際組織研究的重點。教育的發(fā)展并不是單純的數(shù)量擴張，必須以高質(zhì)量、高標準為前提。日本采用的“綠色少年團”體驗學習，就是一種提高教育質(zhì)量的先進探索。由此，我國政府在制定相關教育政策時，必須樹立起“質(zhì)量第一”的教育發(fā)展觀，培育師資力量、創(chuàng)新教育手段，把提高學生的自學能力、實踐技能作為基本追求，特別要重視創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。此外，要健全質(zhì)量評價體系，完善評級機制，優(yōu)化獎懲措施，把工作的重點聚焦到提高基礎教育質(zhì)量上。

5　結(jié)論

黨的十八大以來，隨著全面深化改革進入深水區(qū)、攻堅期，面對區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際、流動人口、資源配置的非均等化問題，如何構(gòu)建具有中國特色的社會主義基礎教育體系，已成為亟待研究與解決的重要現(xiàn)實課題。本文介紹了發(fā)達國家基礎教育均等化的發(fā)展歷程及趨勢，在總結(jié)先進經(jīng)驗的基礎上，探索了實現(xiàn)我國基礎教育均等化的基本政策原則。這對于貫徹黨的十八大關于公共服務和教育一系列重要指示以及促進教育體制改革的進一步深化，都具有重要的理論價值。

主要參考文獻

［1］劉德吉.國內(nèi)外公共服務均等化問題研究綜述［J］.上海行政學院學報，2009，10（6）.

［2］管永昊，洪亮.基本公共服務均等化：國內(nèi)研究現(xiàn)狀、評價與展望［J］.江淮論壇，2008（4）.

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.03.114

［中圖分類號］G46

［文獻標識碼］A

［文章編號］1673-0194（2016）03-0214-03

［收稿日期］2015-12-07

［基金項目］國家自然科學基金“新型城鎮(zhèn)化的空間效應與區(qū)域政策工具組合創(chuàng)新”（41571121）；遼寧省財政科研基金項目“遼寧省支持高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)的財政政策研究”（14C025）；東北財經(jīng)大學學科建設支持計劃（XKT-201409）；2015年東北財經(jīng)大學校級教育決策咨詢重點項目“研究生國內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)機制研究”。