楊懷玉

（華南理工大學(xué)，廣州 510006）

廣州市大學(xué)城園林綠化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

楊懷玉

（華南理工大學(xué)，廣州 510006）

隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，伴隨著的城市化水平的不斷提高，以城市市政公用事業(yè)為核心的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體數(shù)量和質(zhì)量有了大幅度增長(zhǎng)。而在可持續(xù)發(fā)展的方針指導(dǎo)下，在城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資中，園林綠化投資的比重越來(lái)越高。城市園林綠化，特別是大型公共綠地的建設(shè)和管理大都靠政府財(cái)力支持，對(duì)這些投入的使用效率一直以來(lái)缺少必要的研究。文章基于廣州大學(xué)城園林綠化的實(shí)踐，通過(guò)對(duì)園林綠化項(xiàng)目的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、景觀功能、生態(tài)效益和項(xiàng)目合規(guī)性、合理有效性的評(píng)判，希望形成一個(gè)科學(xué)、全面、合理的政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，促進(jìn)各單位進(jìn)一步調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)資金管理，進(jìn)一步提高項(xiàng)目投資效益及項(xiàng)目決策、管理和建設(shè)水平，以進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理，提高財(cái)政資金的使用效益，促進(jìn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置。

城市園林綠化；公共項(xiàng)目；政府投資；績(jī)效評(píng)價(jià)

1 園林綠化建設(shè)發(fā)展背景和廣州現(xiàn)狀概述

近年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，成為世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的國(guó)家之一，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也呈現(xiàn)出一種加速的迅猛發(fā)展勢(shì)態(tài)。同時(shí)，以城市市政公用事業(yè)為核心的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體數(shù)量和質(zhì)量有了大幅度增長(zhǎng)。“十五”期間計(jì)劃投資總額約14 700億元，是“九五”期間的2.1倍。而在可持續(xù)發(fā)展的方針指導(dǎo)下，在城市市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資中，園林綠化投資占城市市政公用設(shè)施總投資的2.6%，同比增加0.3個(gè)百分點(diǎn)。城市綠化繼續(xù)保持健康發(fā)展。2005年末，城市建成區(qū)綠化覆蓋面積106.0萬(wàn)公頃，比上年增長(zhǎng)10.16%。建成區(qū)綠化覆蓋率由上年的31.66%上升至32.64%。全國(guó)擁有城市公共綠地面積28.4萬(wàn)公頃，比上年增加3.1萬(wàn)公頃；城市人均擁有公共綠地7.91平方米，比上年增加0.52平方米。

廣州素有“花城”的美稱(chēng)。廣州的園林建設(shè)，歷史久遠(yuǎn)。廣州公園的建設(shè)，從1918年孫中山先生倡導(dǎo)建成廣州第一公園（后稱(chēng)中央公園，今人民公園）開(kāi)始，至今有近90年歷史。1949年新中國(guó)成立時(shí)，廣州已有4個(gè)較為完整的公園。改革開(kāi)放以來(lái)，廣州市市政府把城市園林綠化建設(shè)作為城市生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，加大公園和大型綠地的建設(shè)，至2006年新增公園84個(gè)，擴(kuò)建公園10個(gè)，公園總數(shù)達(dá)到191個(gè)，公園面積達(dá)到3 953公頃。通過(guò)多年的不懈努力，廣州市城市園林綠化發(fā)展顯著，2002年獲得“聯(lián)合國(guó)改善人居環(huán)境最佳范例（迪拜）獎(jiǎng)”，2006年榮獲國(guó)家建設(shè)部設(shè)立的全國(guó)城市建設(shè)管理最高獎(jiǎng)—“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”，2007年2月榮獲“國(guó)家環(huán)保模范城市”稱(chēng)號(hào)。目前，廣州已形成了以中心區(qū)城市公園、綠化廣場(chǎng)、居住綠化、路網(wǎng)綠化、立體綠化等為“內(nèi)圈”；以白云山、萬(wàn)畝果園保護(hù)區(qū)及近郊森林公園、防護(hù)林為“中圈”；以遠(yuǎn)郊的自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)為“外圈”的城鄉(xiāng)一體大環(huán)境綠化系統(tǒng)。全市森林覆蓋率已達(dá)到38.2%，道路綠化普及率達(dá)94.72%、達(dá)標(biāo)率達(dá)90.21%，人均公共綠地面積達(dá)12.02平方米，公園總數(shù)191個(gè)，防護(hù)綠地達(dá)4624公頃，濕地達(dá)86 178.7公頃，并在中心區(qū)域外圍建成了近500公里的綠色生態(tài)屏障。

廣州市綠化建設(shè)成果的取得，主要有以下幾個(gè)方面：一是注重科學(xué)規(guī)劃。1993年6月，廣州市市政府在制定《廣州市十五年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化總體方案》中，就對(duì)廣州市的園林綠化建設(shè)提出了新要求，并積極抓緊落實(shí)。2000年5月，廣州市成立了“廣州市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃”編制工作小組。2003年3月經(jīng)廣州市市政府批準(zhǔn)《廣州市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（2001-2020）》依法納入廣州市總體規(guī)劃。2003年廣州市著手實(shí)施青山綠地工程，組織編寫(xiě)了《廣州市主干道林帶和城市林區(qū)建設(shè)規(guī)劃》和《廣州市城市綠化工程建設(shè)規(guī)劃》，規(guī)定了青山綠地工程的主要內(nèi)容、具體工作要求，提出了要在三年時(shí)間內(nèi)，在廣州城區(qū)1 350平方公里范圍內(nèi)，新增綠地面積119平方公里。2003年10月，青山綠地工程起動(dòng)。2006年10月，青山綠地一期工程完成。二是區(qū)分責(zé)任，狠抓落實(shí)。在把好規(guī)劃的同時(shí)，采取分工明確，責(zé)任到位，監(jiān)管有力，賞罰分明等措施。三是以人為本，因地制宜。采取腳踏實(shí)地，因地制宜，努力打造具有廣州特色，人民群眾共同享有、普遍滿意的山水園林城市。四是建章立制，依法創(chuàng)建。廣州市根據(jù)國(guó)務(wù)院《城市綠化條例》、建設(shè)部《城市綠化管理辦法》、《廣東省城市綠化條例》和其它法律法規(guī)，結(jié)合廣州市特點(diǎn)制定一系列條例和管理辦法，使廣州市的園林綠化建設(shè)能比較嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，逐步走向規(guī)范化、制定化、法制化的軌道。

城市園林綠化作為一項(xiàng)公益型的城市基礎(chǔ)設(shè)施，在建設(shè)和管理過(guò)程中特別是大型公共綠地的建設(shè)和管理中大都靠政府財(cái)力支持，這些項(xiàng)目的投入在體現(xiàn)資源配置效率和財(cái)政資金使用效率上一直以來(lái)缺少必要的研究。廣州市大學(xué)城公共綠化項(xiàng)目是廣東省和廣州市的重點(diǎn)項(xiàng)目，涵蓋了廣州市園林綠化項(xiàng)目管理的特點(diǎn)，具有極高的代表性。

2 園林綠化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的目的、意義和基本原則

與園林綠化建設(shè)飛速發(fā)展相對(duì)應(yīng)的，是每年數(shù)十億元的財(cái)政資金高額投入，資金的投向是否正確、資金的使用是否安全高效、所建項(xiàng)目是否達(dá)到預(yù)期效果等問(wèn)題也日益被社會(huì)各方關(guān)注。因此，深入開(kāi)展園林綠化內(nèi)的政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究，建立起一套科學(xué)、全面、合理的指標(biāo)體系來(lái)提高財(cái)政資金的使用效率、加強(qiáng)資源的配置效率，不僅是推動(dòng)政府財(cái)政改革創(chuàng)新的必然要求，同時(shí)也是推動(dòng)生態(tài)園林城市建設(shè)的一種有益手段，有利于改進(jìn)現(xiàn)行政府投資資金支出行為和方式，加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算管理，促進(jìn)各單位進(jìn)一步調(diào)整投資結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)資金管理，進(jìn)一步提高項(xiàng)目投資效益及項(xiàng)目決策、管理和建設(shè)水平。

園林綠化政府投資項(xiàng)目有別于其他系統(tǒng)的政府投資項(xiàng)目，受林木生長(zhǎng)周期的影響較大，有些項(xiàng)目的生態(tài)效益和景觀功能要在項(xiàng)目建成后的幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能得以充分反映。因此，其績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要分析計(jì)算直接的、有形的、現(xiàn)實(shí)的投入和產(chǎn)出，還要計(jì)算分析間接的、無(wú)形的、預(yù)期的投入與產(chǎn)出；其績(jī)效既反映為可用貨幣衡量的經(jīng)濟(jì)效益，又反映為大量的無(wú)法用貨幣度量的生態(tài)效益、社會(huì)效益。

根據(jù)此特點(diǎn)，按照《財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的有關(guān)精神，結(jié)合園林綠化的實(shí)際情況，園林綠化政府投資項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循以下原則。①全面性與特殊性相結(jié)合原則；②統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合原則；③定量計(jì)算和定性分析相結(jié)合原則。

3 園林綠化政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

園林綠化政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要包括項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、投資控制與財(cái)務(wù)管理、使用功能、生態(tài)效益、社會(huì)效益5個(gè)方面。其中前2個(gè)方面內(nèi)容是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程進(jìn)行的評(píng)價(jià)，后3個(gè)方面的內(nèi)容是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施投入使用后的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容評(píng)價(jià)項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容評(píng)價(jià)包括建設(shè)目標(biāo)總體實(shí)現(xiàn)程度、工程項(xiàng)目管理、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理和廉政建設(shè)4個(gè)方面的內(nèi)容。投資控制與財(cái)務(wù)管理方面的評(píng)價(jià)包括實(shí)施階段的投資控制與財(cái)務(wù)管理、費(fèi)用管理、竣工過(guò)程投資控制及財(cái)務(wù)管理4方面內(nèi)容。項(xiàng)目使用功能評(píng)價(jià)主要包括項(xiàng)目適用性、科技先進(jìn)性2方面內(nèi)容。生態(tài)效益評(píng)價(jià)主要包括生物多樣性，改善生態(tài)環(huán)境2方面內(nèi)容。社會(huì)效益評(píng)價(jià)包括：服務(wù)水平、社會(huì)貢獻(xiàn)度、文化與學(xué)術(shù)交流3方面內(nèi)容。

4 園林綠化系統(tǒng)政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架及分值權(quán)重分布

根據(jù)前述績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容，可以確定指標(biāo)體系共含有5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，分別為實(shí)施內(nèi)容、投資控制與財(cái)務(wù)管理、使用功能、生態(tài)效益、社會(huì)效益。同時(shí)下設(shè)多項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)以及三級(jí)指標(biāo)，在三級(jí)指標(biāo)下設(shè)定具體評(píng)價(jià)內(nèi)容，并相應(yīng)制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

按照慣例將指標(biāo)體系設(shè)定為滿分100分。其中按照項(xiàng)目所處的不同階段及不同的評(píng)價(jià)內(nèi)容，設(shè)計(jì)了下列的分值和權(quán)重：①評(píng)價(jià)實(shí)施過(guò)程的內(nèi)容共計(jì)50分，其中實(shí)施內(nèi)容28分，投資控制與財(cái)務(wù)管理22分。②評(píng)價(jià)使用效果的內(nèi)容共計(jì)50分，其中使用功能20分，生態(tài)效益15分，社會(huì)效益15分。績(jī)效評(píng)價(jià)得分為85分及以上表示績(jī)效成績(jī)?yōu)閮?yōu)秀；得分為75～84分表示績(jī)效成績(jī)?yōu)榱己茫?0～74分表示績(jī)效成績(jī)?yōu)橐话?；得分?0分以下表示績(jī)效成績(jī)?yōu)椴睢?/p>

5 廣州大學(xué)城園林綠化項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作要點(diǎn)

（1）以事實(shí)為依據(jù)，既要著眼全過(guò)程，又要突出重點(diǎn)，突出反饋性、探索性和總結(jié)歸納。

（2）堅(jiān)持深入調(diào)查研究、實(shí)事求是的工作作風(fēng)，多方調(diào)查收集資料，并在條件允許的情況下采用多種方法對(duì)同一關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行相互驗(yàn)證，保證資料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（3）注重績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的適用性和靈活性，在評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取上注意其可比性和實(shí)用性，對(duì)于不適用項(xiàng)目的指標(biāo)不應(yīng)生硬套用。

（4）在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，采取“先粗后細(xì)”的方法分二階段進(jìn)行。粗評(píng)時(shí)以發(fā)現(xiàn)重點(diǎn)和關(guān)鍵問(wèn)題為主，細(xì)評(píng)階段再進(jìn)行深入展開(kāi)或?qū)ｎ}研究。

（5）采用多種分析研究方法相結(jié)合、互相驗(yàn)證的研究方式，力求評(píng)價(jià)成果最大限度地切合客觀實(shí)際，提供評(píng)價(jià)結(jié)論的可信度。

6 結(jié)語(yǔ)

對(duì)城市園林綠化政府投資項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，在制度和技術(shù)層面保證政府投資項(xiàng)目的社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，能有效提高政府決策的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，提升財(cái)政資金使用效率。特別是在園林綠化系統(tǒng)中進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作是在不斷探索中得到豐富和完善的，績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容及指標(biāo)體系建立過(guò)程非常復(fù)雜，涉及不同類(lèi)型和定位的園林綠化項(xiàng)目，其評(píng)價(jià)的側(cè)重點(diǎn)也有所不同，所以設(shè)計(jì)的指標(biāo)體系在評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重配置等方面上還需要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整和充實(shí)，這些都是今后需要進(jìn)一步完善改進(jìn)的。希望通過(guò)這樣的探索，能夠?qū)⒖?jī)效評(píng)價(jià)工作的“觸角”延伸到園林綠化系統(tǒng)中去，進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)的引領(lǐng)作用，并且激勵(lì)今后建設(shè)的園林綠化項(xiàng)目能夠在適用性、生態(tài)效益、社會(huì)效益發(fā)揮水平和特色，保證園林綠化建設(shè)項(xiàng)目發(fā)展的可持續(xù)性和有效性。

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2016-04-12