李亮

（中共新鄉(xiāng)縣委黨校，河南 新鄉(xiāng)453731）

農(nóng)村環(huán)境治理基層政府責(zé)任研究

李亮

（中共新鄉(xiāng)縣委黨校，河南 新鄉(xiāng)453731）

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題突出，治理績(jī)效低，從政府責(zé)任的角度而言，涉及到政府環(huán)境治理定位不明、環(huán)境責(zé)任履行乏力、依法治理能力不足等因素。針對(duì)我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染及治理現(xiàn)狀，需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理體制，完善農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)，建立政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，構(gòu)建政府主導(dǎo)型農(nóng)村環(huán)境治理格局。

農(nóng)村；環(huán)境治理；政府責(zé)任

隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)重，農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)工作逐漸進(jìn)入政府視野，上升到國(guó)家政策層面。盡管國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)的政策，但是農(nóng)村環(huán)境惡化的趨勢(shì)依然沒(méi)有減弱，日漸惡化的農(nóng)村環(huán)境不斷吞噬著農(nóng)村居民的主觀幸福感，制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。如何加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理，消解農(nóng)村環(huán)境治理中政府失靈問(wèn)題，提高農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效，成為確保農(nóng)民環(huán)境權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要議題。

一、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題

農(nóng)村環(huán)境是相對(duì)于城市環(huán)境而言的，以農(nóng)民聚居地為中心的，一定范圍內(nèi)自然及社會(huì)條件的總和［1］。改革開(kāi)放以前，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境的主要問(wèn)題是粗放式農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式帶來(lái)的土地荒漠化、水土流失等生態(tài)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題呈現(xiàn)出更大的復(fù)雜性：點(diǎn)源污染與面源污染交織并存，各種不同的新舊污染相互疊加累積，嚴(yán)重制約了農(nóng)民生活質(zhì)量的提升和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

（一）生活污染造成農(nóng)村人居環(huán)境惡化

農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于缺乏正確建設(shè)規(guī)劃和環(huán)境教育理念的引導(dǎo)，農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)布局散、建設(shè)亂，再加上資金缺乏和落后的技術(shù)手段的制約，農(nóng)村垃圾中轉(zhuǎn)處理和地下污水管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，造成農(nóng)村污水橫流、生活垃圾隨處堆積，加之近年來(lái)農(nóng)村禽畜養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，禽畜糞便也成為農(nóng)村環(huán)境污染的重要來(lái)源，這些問(wèn)題使得農(nóng)村整體環(huán)境趨于惡化，嚴(yán)重影響農(nóng)村人居環(huán)境的舒適度。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致面源污染擴(kuò)大

改革開(kāi)放以來(lái)，在現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的推動(dòng)下，化肥、農(nóng)藥、除草劑、地膜等化學(xué)制劑被無(wú)節(jié)制使用，而其有效使用率不足50%，地膜殘存率超過(guò)40%，由此造成大量有毒有害物質(zhì)殘留在土壤中。同時(shí)，由于環(huán)境管理不嚴(yán)格，農(nóng)村養(yǎng)殖場(chǎng)有機(jī)廢棄物處理利用率低，大量禽畜糞便被隨意堆積或直接排入地表水，成為有別于傳統(tǒng)污染的新的污染源。這些農(nóng)藥、化肥、廢料等分散污染源對(duì)土壤、水層、大氣等生態(tài)系統(tǒng)造成嚴(yán)重污染，也使農(nóng)田中鳥類、青蛙等益鳥、益蟲數(shù)量大量減少，農(nóng)村生物多樣性遭到嚴(yán)重破壞。

（三）城鎮(zhèn)環(huán)境污染轉(zhuǎn)移造成點(diǎn)源污染增加

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市垃圾產(chǎn)量劇增，在城市環(huán)境容量有限的情況下，一些近郊農(nóng)村逐漸成為城市的垃圾場(chǎng)。與此同時(shí)，出于節(jié)約經(jīng)營(yíng)成本和規(guī)避城市環(huán)境污染治理的考慮，以造紙、紡織、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、化工及食品加工等為主的中小企業(yè)從城市轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成新的固體廢棄物、粉塵、污水灌溉等污染，農(nóng)村不僅要消化自己產(chǎn)生的污染，更要承受城市轉(zhuǎn)嫁來(lái)的巨大環(huán)境壓力，使得農(nóng)村環(huán)境污染早已超出了農(nóng)村環(huán)境的負(fù)荷，成為制約農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的頑疾［2］。

二、基層政府農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任的理論基礎(chǔ)及困境

客觀地說(shuō)，近年來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府在農(nóng)村環(huán)境治理方面做了大量工作，但環(huán)境治理績(jī)效依然不明顯，這一方面涉及到農(nóng)村環(huán)境污染分散、經(jīng)濟(jì)體制不合理、技術(shù)手段落后、農(nóng)民環(huán)保意識(shí)薄弱等技術(shù)性問(wèn)題；另一方面，從政府責(zé)任的角度而言，則涉及到政府責(zé)任的缺位與錯(cuò)位、基層政府責(zé)任履行乏力及依法治理能力不足等因素。

（一）政府責(zé)任的缺位與錯(cuò)位

1.環(huán)境責(zé)任缺位——發(fā)展經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的兩難選擇。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，環(huán)境在本質(zhì)上是一種公共產(chǎn)品，具有“非排他性”“非競(jìng)爭(zhēng)性”和“不可分割性”的典型特征，每個(gè)社會(huì)成員都能免費(fèi)享受環(huán)境所帶來(lái)的利益。同時(shí)，它也使每個(gè)人都可能從私利出發(fā)進(jìn)行最大最優(yōu)的消費(fèi)，在缺乏恰當(dāng)制度安排的前提下，任何消費(fèi)主體都有可能基于“搭便車”的心理對(duì)自然資源過(guò)度使用而拒絕投資去保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。而且，由于“市場(chǎng)失靈”，往往還易引發(fā)一系列嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，而這些后果卻要由全體成員共同承擔(dān)，這顯然對(duì)公民環(huán)境利益構(gòu)成了巨大的損害。因此，作為社會(huì)公共利益的維護(hù)者，在“市場(chǎng)失靈”時(shí)，需要政府承擔(dān)起對(duì)這些利益進(jìn)行保護(hù)的責(zé)任。也只有政府合理介入，才能避免其可能導(dǎo)致的“公地悲劇”——這是地方政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理職能的理論依據(jù)。

但是對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，承擔(dān)政府職能進(jìn)行公共治理需要付出一定的成本，農(nóng)村環(huán)境治理投資大、見(jiàn)效慢，政府在環(huán)境治理中的投入回報(bào)往往難以在短期內(nèi)得以顯現(xiàn)，相反有時(shí)還會(huì)給政府帶來(lái)暫時(shí)性的利益損失［3］。而在我國(guó)，很多地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)動(dòng)頻繁，為了能在短時(shí)間內(nèi)獲得工作業(yè)績(jī)，“在地方官員任期不長(zhǎng)的情況下，忽視環(huán)境保護(hù)而發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為地方政府的一種理性選擇?！保?］尤其是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的地方官員政績(jī)考核體系，更進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。作為追求自身利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”，在基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率區(qū)域內(nèi)排序的晉升資格賽下，為獲得更多晉升機(jī)會(huì)，政府官員往往愿意選擇易于被領(lǐng)導(dǎo)看到的“經(jīng)濟(jì)成就”這一顯性政績(jī)，通過(guò)盲目招商引資和粗放式經(jīng)營(yíng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以提高在經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核排名中的位次。嚴(yán)重污染環(huán)境和浪費(fèi)資源的“十五小”企業(yè)在廣大農(nóng)村屢禁不止，除了監(jiān)督執(zhí)法不嚴(yán)外，無(wú)不與基層政府的政治與經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)有關(guān)。

2.環(huán)境責(zé)任錯(cuò)位——縱向無(wú)權(quán)和橫向的爭(zhēng)權(quán)?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“縣以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一管理?！庇纱丝梢?jiàn)，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境保護(hù)的行政管理權(quán)在各級(jí)政府的環(huán)保部門，在治理體制上，則形成了以環(huán)保部為首，省市縣設(shè)立專門環(huán)保機(jī)構(gòu)，上級(jí)環(huán)保部門對(duì)下級(jí)環(huán)保部門實(shí)行自上而下的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，各級(jí)地方人民政府負(fù)責(zé)組織本級(jí)環(huán)保部門的人事任免和財(cái)政管理的環(huán)保管理體制。這種“條塊”結(jié)合的行政隸屬體制，導(dǎo)致地方環(huán)保機(jī)構(gòu)獨(dú)立性缺失，使其在行使環(huán)境保護(hù)的行政管理職能時(shí)，理直卻難以氣壯，甚至不得不接受地方政府的指令充當(dāng)非法企業(yè)的“保護(hù)傘”，以至于一些基層環(huán)保局長(zhǎng)要通報(bào)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染，只能通過(guò)寫匿名信舉報(bào)：“對(duì)一些實(shí)在看不過(guò)眼的違法排污行為，我給市長(zhǎng)信箱寫過(guò)舉報(bào)信，可來(lái)找我了解情況的卻是縣里主管領(lǐng)導(dǎo)和被舉報(bào)企業(yè)，甚至主管領(lǐng)導(dǎo)讓我?guī)推髽I(yè)查查是誰(shuí)寫的信?！保?］

另一方面，自然資源的多樣性和屬性差異，導(dǎo)致了其管理部門職責(zé)界定不明確，部門間職責(zé)存在交叉、重疊現(xiàn)象，同時(shí)由于立法和執(zhí)法中存在的問(wèn)題，環(huán)境責(zé)任的部門沖突十分明顯。以原陽(yáng)縣為例，環(huán)保工作分散在發(fā)改、農(nóng)林牧、城管、交通、建設(shè)、水利、國(guó)土、財(cái)政等多個(gè)部門，僅農(nóng)村人居環(huán)境整治一項(xiàng)工作，就涉及農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、扶貧、環(huán)保、建設(shè)、農(nóng)林牧、國(guó)土、衛(wèi)生等多個(gè)與農(nóng)村工作有關(guān)的政府部門，是一項(xiàng)涉及面很廣的系統(tǒng)工程，本需要各部門緊密配合、整體聯(lián)動(dòng)，才能取得實(shí)效，但現(xiàn)實(shí)卻是，上述各部門之間完全脫離，職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。各部門的權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致了部門工作的重疊，使得各部門有可能基于維護(hù)部門既得利益的需要而進(jìn)行橫向的權(quán)力爭(zhēng)奪和濫用；當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境污染時(shí)，各部門又相互推諉而導(dǎo)致不能進(jìn)行有效管理。

（二）基層政府環(huán)境責(zé)任履行乏力

上文已述，我國(guó)實(shí)行“條塊結(jié)合”的環(huán)保管理體制，并且越到基層環(huán)保機(jī)構(gòu)規(guī)模越小，工作人員越少。作為承擔(dān)環(huán)保屬地責(zé)任的縣級(jí)環(huán)保部門編制普遍偏緊，環(huán)保監(jiān)管難以全面輻射到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村社［6］。至于直接執(zhí)行上級(jí)農(nóng)村環(huán)境治理政策的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，普遍還未設(shè)立獨(dú)立的環(huán)保機(jī)構(gòu)，而多由一名黨政副職干部分管，且囿于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的缺乏，手下并無(wú)人員可用，致使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作難以“落地”；再次，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受上級(jí)多部門指導(dǎo)，基本處于執(zhí)行上級(jí)政府命令和任務(wù)、配合各部門階段性檢查為主的被動(dòng)狀態(tài)，上級(jí)政府在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考評(píng)過(guò)程中也沒(méi)有對(duì)其環(huán)?？?jī)效給予足夠重視，致其缺乏履行環(huán)保職責(zé)的積極性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將環(huán)境保護(hù)工作放在邊緣位置，被動(dòng)執(zhí)行，搪塞敷衍。

此外，農(nóng)村環(huán)境治理是一項(xiàng)長(zhǎng)期的政府工程，具有治理的長(zhǎng)期性和效益的滯后性，基于“正的時(shí)間偏好”——他們更偏好現(xiàn)在而不是未來(lái)，基層政府往往不愿意主動(dòng)投資到農(nóng)村環(huán)境治理，而是寄希望于上級(jí)政府，或是機(jī)械照搬上級(jí)環(huán)境政策，或是被動(dòng)等待上級(jí)更強(qiáng)勢(shì)指示。而面對(duì)上級(jí)政府和政策的監(jiān)督，基層政府開(kāi)始費(fèi)盡心思地采用各種應(yīng)對(duì)策略來(lái)敷衍檢查：追求短期經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、塑造政績(jī)工程的運(yùn)動(dòng)式治理活動(dòng)此起彼伏，如突擊“環(huán)境整治”、環(huán)境治理示范村打造、風(fēng)暴式大氣治理等，這些運(yùn)動(dòng)除了做秀式的短期環(huán)境改善外，對(duì)環(huán)境治理的整體性提升效果有限，相反還會(huì)使農(nóng)村環(huán)境陷入“突擊治理—問(wèn)題反彈—再治理—再反彈”的惡性循環(huán)之中。這也可以從側(cè)面解釋，為什么這么多年如此多的運(yùn)動(dòng)卻改變不了中國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染狀況日趨嚴(yán)重的局面。

（三）環(huán)境法治建設(shè)滯后，依法治理能力不足

在環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)已初步形成了以《環(huán)境保護(hù)法》為主體的環(huán)境保護(hù)法律體系，現(xiàn)有的《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》等法律法規(guī)中，都涉及有農(nóng)村環(huán)境治理，但是在過(guò)去“為城市立法、為工業(yè)立法”的思維定式影響下，國(guó)家在環(huán)境保護(hù)的制度設(shè)計(jì)上，把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)排在了國(guó)家整體環(huán)境保護(hù)序列的末端，致使農(nóng)村環(huán)境法治建設(shè)滯后，依法治理能力不足。

1.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法供給不足。由于我國(guó)農(nóng)村環(huán)境立法起步較晚，雖然新修環(huán)保法對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的條文從1條增加到4條，但是相較于城市環(huán)境保護(hù)，仍然顯得薄弱，缺乏綜合性的專門法律以規(guī)定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體規(guī)定，即使環(huán)保法也僅是對(duì)農(nóng)村污染問(wèn)題做了概括規(guī)定，缺乏針對(duì)性。而且在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的具體事項(xiàng)上，還存在不同程度的立法缺失，比如：關(guān)于農(nóng)村生活環(huán)境保護(hù)還僅處于政策文件中，尚沒(méi)有專門法律規(guī)定予以保護(hù)；而對(duì)于諸如農(nóng)村污水處理、控制污染轉(zhuǎn)移、農(nóng)村環(huán)境污染補(bǔ)償?shù)忍囟I(lǐng)域，立法也沒(méi)有涉及，致使這些缺乏法律保護(hù)的領(lǐng)域在出現(xiàn)環(huán)境問(wèn)題時(shí)無(wú)所依托，成為某些利益團(tuán)體侵害農(nóng)村環(huán)境的“幫助犯”。

2.政府法律責(zé)任不明確。依法明確政府的環(huán)境治理文獻(xiàn)的責(zé)任，規(guī)制其治理權(quán)力的邊界，是保證政府規(guī)范行使環(huán)境治理權(quán)的需要，也是法治社會(huì)構(gòu)建的內(nèi)在要求。然而，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境立法并沒(méi)有明確各級(jí)政府在農(nóng)村環(huán)境治理方面的責(zé)任。此外，在環(huán)境執(zhí)法方面，我國(guó)還沒(méi)有建立完善的農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體系，農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法部門、執(zhí)法內(nèi)容及執(zhí)法程序等各方面還處于萌芽期，農(nóng)村環(huán)保幾乎為“零執(zhí)法”。這種政府環(huán)境治理法定責(zé)任的缺位，極易導(dǎo)致政府權(quán)力的濫用和農(nóng)村環(huán)境治理的低效。

3.環(huán)境治理公眾參與機(jī)制缺乏。環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)必須人人參與才能取得成功的事業(yè)，公民和企業(yè)不僅是環(huán)境保護(hù)的利益享受者，還應(yīng)是環(huán)境保護(hù)的責(zé)任承擔(dān)者。雖然我國(guó)憲法、環(huán)境保護(hù)法等法律都對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)做了原則性規(guī)定，但客觀來(lái)說(shuō)，這些法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)環(huán)境參與的主體及其法律地位、參與途徑及法律保障等進(jìn)行明確規(guī)定，政府似乎更熱衷于自上而下地推動(dòng)環(huán)境保護(hù)，這使得本來(lái)環(huán)保法律意識(shí)薄弱的農(nóng)村居民更加被邊緣化，最終導(dǎo)致環(huán)境法律失靈。

三、基層政府農(nóng)村環(huán)境治理出路分析

（一）創(chuàng)新農(nóng)村環(huán)境治理體制，構(gòu)建政府主導(dǎo)型治理格局

政府應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境這種“公共物品”的使用擔(dān)負(fù)起監(jiān)督管理職責(zé)——這是政府農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任的理論基礎(chǔ)。前文也論述過(guò)，農(nóng)村環(huán)境治理相對(duì)于其他公共物品來(lái)說(shuō)，具有治理的長(zhǎng)期性和效益的滯后性等特殊的特點(diǎn)，單個(gè)社會(huì)組織或者個(gè)人也沒(méi)有能力去進(jìn)行環(huán)境治理，因此，需要政府發(fā)揮政府職能提供環(huán)境治理和保護(hù)。我國(guó)《憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》也對(duì)政府的環(huán)境保護(hù)職能進(jìn)行了專門規(guī)定。但是，農(nóng)村環(huán)境治理并不是簡(jiǎn)單的行政規(guī)劃和政府命令控制，它是在揚(yáng)棄“環(huán)境管理”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，環(huán)境管理雖然強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，但它更關(guān)注政府的“管”，而這種管具有較多的應(yīng)景色彩，即先發(fā)展、后治理，先建設(shè)、后堵漏。環(huán)境治理則突破傳統(tǒng)環(huán)境管理思維模式，更多強(qiáng)調(diào)“治”，它注重以多中心治理為主，追求政府、市場(chǎng)和公民之間協(xié)同、合作治理環(huán)境的狀態(tài)。

建立政府主導(dǎo)型的農(nóng)村環(huán)境治理體制，一是要深化農(nóng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)改革，消解政府機(jī)構(gòu)功能的失靈：縱向?qū)用妫瑥?qiáng)化地方環(huán)保部門的獨(dú)立性，省級(jí)以下地方環(huán)保部門實(shí)施垂直管理，從而克服現(xiàn)有體制下地方保護(hù)主義弊端。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立環(huán)保派出機(jī)構(gòu)，配備專職環(huán)境監(jiān)察員，考慮賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定的環(huán)境監(jiān)管權(quán)和行政處罰權(quán)，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)更具可行性；橫向?qū)用?，科學(xué)定義和劃分各部門間的環(huán)境管理權(quán)限和職責(zé)，并將其權(quán)責(zé)劃分的內(nèi)容和程序以法律形式固定下來(lái)，同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)主管部門在環(huán)境治理中的“統(tǒng)管”地位，以保證環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法的權(quán)威性。二是政府積極引導(dǎo)社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村環(huán)境治理，發(fā)揮農(nóng)村基層自治組織的作用，充分利用鄉(xiāng)村熟人社區(qū)的特殊性，提高農(nóng)村居民自主治理農(nóng)村環(huán)境的積極性，形成政府公權(quán)力和鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力相得益彰相互監(jiān)督的農(nóng)村環(huán)境治理局面。三是加大農(nóng)村環(huán)境治理的資金投入，將環(huán)保投入列入本級(jí)財(cái)政支出的重點(diǎn)內(nèi)容，加大對(duì)農(nóng)村污染防治和生態(tài)保護(hù)的資金投入，建立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多渠道投資市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等社會(huì)主體參與投資，并允許其從中獲取收益。

（二）完善基層政府政績(jī)考核評(píng)價(jià)機(jī)制

組織行為學(xué)理論認(rèn)為，人作為一種有目的的生物，激勵(lì)對(duì)于解釋人和組織的行為具有重要價(jià)值。政府治理中，如何激勵(lì)政府官員完成政府職責(zé)是政府實(shí)現(xiàn)其職能的關(guān)鍵要素。按照我國(guó)政府的治理架構(gòu)，晉升是對(duì)地方干部的最重要的政治激勵(lì)方式。而按照“黨管干部”原則，由組織部門主導(dǎo)的定期對(duì)各級(jí)黨政干部進(jìn)行政績(jī)考核的干部考核評(píng)價(jià)體制則是決定官員升遷的重要制度。對(duì)各級(jí)官員的研究顯示，完成可量化的指標(biāo)是官員仕途升遷的基礎(chǔ)之一，多數(shù)官員會(huì)為了完成明確可量化的硬指標(biāo)而忽視約束力不強(qiáng)的軟指標(biāo)。前文已經(jīng)論及，以經(jīng)濟(jì)為單一考核指標(biāo)的地方政府績(jī)效考核機(jī)制多導(dǎo)致政府官員重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕環(huán)境治理，也直接或者間接庇護(hù)了農(nóng)村中小企業(yè)的環(huán)境污染行為，由此造成嚴(yán)重的環(huán)境管理失靈。

因此，要提升農(nóng)村環(huán)境治理績(jī)效，就必須改變單純以GDP為核心的政績(jī)考核機(jī)制，增大環(huán)境治理指標(biāo)權(quán)重，綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)良好等各方面的因素，建立健全環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和工作考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的完成情況作為對(duì)各級(jí)政府及環(huán)境監(jiān)管部門的考核內(nèi)容，促使各級(jí)黨政干部樹立起“保護(hù)好生態(tài)環(huán)境就是最大的政績(jī)”的環(huán)境責(zé)任觀，同時(shí)要改革現(xiàn)行的政績(jī)考核評(píng)估過(guò)程，建立多元主體參與的評(píng)估機(jī)制?；谖覈?guó)特殊的國(guó)情，要完善“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確黨委在農(nóng)村環(huán)境治理體系中的作用，強(qiáng)化基層官員在農(nóng)村環(huán)境治理上的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道德責(zé)任。

（三）完善農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)，保障政府責(zé)任實(shí)施

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提，基層政府農(nóng)村環(huán)境治理責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，有賴于農(nóng)村環(huán)境治理法律法規(guī)體系的健全。

1.建立農(nóng)村環(huán)境法律體系。要轉(zhuǎn)變以往城市中心主義的環(huán)境保護(hù)法治建設(shè)理念，立足于農(nóng)村環(huán)境的特殊性，在國(guó)家立法層面，堅(jiān)持以《環(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境治理基本法，并對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的基本原則、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)管體制等進(jìn)行原則性規(guī)定，對(duì)諸如土壤、化肥農(nóng)藥污染防治、禽畜污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染擴(kuò)散及污染轉(zhuǎn)移等全國(guó)農(nóng)村環(huán)境治理中的共性問(wèn)題，以單行法規(guī)規(guī)章的形式予以規(guī)范，以填補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法空白；在地方立法層面，要加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境治理地方立法，我國(guó)地域的廣闊性及農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性決定了農(nóng)村環(huán)境治理決不能搞“一刀切”式的環(huán)境立法，各地在進(jìn)行農(nóng)村環(huán)境治理時(shí)，要考慮地方特色，在不與憲法、法律法規(guī)相抵觸的前提下，制定適合本地實(shí)際需要的地方性環(huán)境法規(guī)。

2.健全農(nóng)村環(huán)護(hù)執(zhí)法體系。法律的生命力和權(quán)威性在于實(shí)施，一部法律如果不能得到落實(shí)，那等于沒(méi)有法律。做好農(nóng)村環(huán)境治理工作，就必須加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法。應(yīng)立法明確基層政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的責(zé)任，明確各執(zhí)法主體的職責(zé)，使責(zé)任劃分清晰化、法制化。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變以往事后處罰為主的消極公共服務(wù)思想，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法力度，對(duì)污染環(huán)境的違法現(xiàn)象切實(shí)履行起監(jiān)督管理職能，保持對(duì)破壞環(huán)境問(wèn)題的高壓處罰勢(shì)態(tài)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督和管理，在杜絕環(huán)保執(zhí)法不作為的同時(shí)，對(duì)因失職、瀆職等行為而導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境污染和農(nóng)村生態(tài)破壞的，也要追究其責(zé)任，給予相應(yīng)的行政乃至刑事處罰。

3.賦予農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的相關(guān)權(quán)利。解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，政府應(yīng)樹立環(huán)境民主理念，承認(rèn)作為農(nóng)村居民有要求更好的生活環(huán)境的權(quán)利和保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，應(yīng)在立法中賦予農(nóng)村居民應(yīng)有的環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等，并結(jié)合農(nóng)民的文化素質(zhì)和農(nóng)村社會(huì)的特點(diǎn)，對(duì)其參與環(huán)境治理的途徑、形式和程序等進(jìn)行更加可行和易操作化的處理，以提高農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的積極性。相信，通過(guò)基層政府環(huán)境治理責(zé)任的轉(zhuǎn)變和政府主導(dǎo)下的多方參與，農(nóng)村環(huán)境治理必將走向良性的發(fā)展道路，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

［1］蘇揚(yáng)，魏際剛.新農(nóng)村建設(shè)中解決農(nóng)村環(huán)境污染問(wèn)題的對(duì)策［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007，（4）：43.

［2］肖萍.論我國(guó)農(nóng)村環(huán)境污染的治理及立法完善［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2011，（6）：215.

［3］余敏江，黃建洪.生態(tài)區(qū)域治理中中央與地方府際間協(xié)調(diào)研究［M］.廣州：廣東人民出版社，2011：120.

［4］孫曉偉.財(cái)政分權(quán)、地方政府行為與環(huán)境規(guī)制失靈［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2012，（8）：126.

［5］一封基層環(huán)保局長(zhǎng)的匿名信［N］.中國(guó)環(huán)境報(bào)，2015-04-02.

［6］陶宏志.生態(tài)文明視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層環(huán)保機(jī)制構(gòu)建［J］.環(huán)境與發(fā)展，2014，（1）：18.

［責(zé)任編輯吳高君］

Primary Government Responsibility Research On Rural Environmental Governance

LI Liang
（The PartySchool ofXinxiangcounty，Xinxiang453731，China）

In the current we have serious environmental problems in the rural areas，and governance effect is not good.Fromthe perspective of the government responsibility，the problems refer to the positioning of government environmental governance is not clear、lack of performance of the force in Environmental responsibility and lack of the ability in accordance with the law governing.According to this situation，we shuold innovate the institutional of the rural environment，perfecting the regulations of rural environment management，establishing the evaluation mechanism of government performance，building the governance structure of rural environment governance which led bygovernment.

rural；environmental governance；the government responsibility

D630

A

1673-291X（2016）25-0022-04

2016-07-08

李亮（1975-），男，河南新鄉(xiāng)人，教師，從事環(huán)境保護(hù)法研究。