柳 挺

(中國(guó)人民銀行臨澤縣支行，甘肅 張掖 734500)

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我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理的協(xié)調(diào)研究

柳 挺

(中國(guó)人民銀行臨澤縣支行，甘肅 張掖 734500)

本文采取理論分析與實(shí)證研究相結(jié)合的方法，通過(guò)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合使用的成熟經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方債管理協(xié)調(diào)現(xiàn)狀，為我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方債管理協(xié)調(diào)配合發(fā)展提供可行性建議。

新預(yù)算法；國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理；地方債管理；建議

一、發(fā)達(dá)國(guó)家地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)美國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的實(shí)踐。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，其地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理采用分權(quán)型管理模式，即中央政府和地方政府分別建立國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度，在中央政府的監(jiān)督下自主開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。地方債管理采用制度約束型管理模式，即地方政府可以在法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限、規(guī)模和監(jiān)管要求內(nèi)自由行使舉債權(quán)。其主要做法是通過(guò)立法對(duì)地方政府借債行為實(shí)行管理和控制，地方政府在法律法規(guī)監(jiān)管體系下根據(jù)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)流動(dòng)周期和政府管理信息系統(tǒng)提供的本級(jí)政府財(cái)務(wù)收支情況調(diào)整商業(yè)銀行稅收與貸款賬戶(hù)余額。這種協(xié)調(diào)方式的優(yōu)點(diǎn)在于為地方政府提供了較大的財(cái)政自治，管理方式更加靈活多樣，缺點(diǎn)是單個(gè)地方政府管理能力參差不齊，容易出現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理?yè)p失風(fēng)險(xiǎn)。

(二)英國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的實(shí)踐。英國(guó)的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理采用分權(quán)型管理模式，地方政府可以自由地投資盈余現(xiàn)金，還可以獲取來(lái)自中央政府的長(zhǎng)期借款。地方債管理采用行政控制管理模式，即中央政府運(yùn)用行政手段直接控制地方政府債務(wù)，控制范圍涉及發(fā)債年限、規(guī)模、單筆借款金額等。其主要做法是地方政府在中央政府的約束下根據(jù)每日的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)，采取發(fā)行短期債券和貨幣市場(chǎng)雙邊操作來(lái)管理不確定的現(xiàn)金流動(dòng)。這種協(xié)調(diào)方式的優(yōu)點(diǎn)在于可以通過(guò)中央審批和檢查控制地方政府發(fā)債的規(guī)模，防止地方政府不負(fù)責(zé)任的借債行為發(fā)生。缺點(diǎn)是增加了借債融資的不確定性，提高了地方政府舉債成本，并且會(huì)使中央政府過(guò)多地陷入到地方政府的籌資和投資項(xiàng)目之中。

(三)法國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的實(shí)踐。法國(guó)的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理采用集權(quán)型管理模式，即將地方政府國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)納入到中央政府國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度中，統(tǒng)一由中央政府有關(guān)部門(mén)進(jìn)行操作，從而實(shí)現(xiàn)中央和地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理一體化。地方債管理模式采用行政控制模式，主要做法是地方政府在中央政府的控制下依據(jù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)發(fā)行短期債券，并在貨幣市場(chǎng)進(jìn)行債券的回購(gòu)和逆回購(gòu)。這種協(xié)調(diào)方式的優(yōu)點(diǎn)是可以更好地控制現(xiàn)金流，最大限度地降低國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額。缺點(diǎn)是支付和核算體系變得復(fù)雜，管理成本高昂，地方政府參與改進(jìn)財(cái)政管理積極性較低。

(四)發(fā)達(dá)國(guó)家地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

1、完善的國(guó)庫(kù)集中收付制度和預(yù)算管理制度。將政府所有收支集中于國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)并實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理制度是開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額集中化管理和現(xiàn)金流預(yù)測(cè)操作的基礎(chǔ)，也是改善現(xiàn)金流入和流出的重要舉措，當(dāng)前發(fā)達(dá)國(guó)家均有完善的國(guó)庫(kù)集中收付制度和嚴(yán)格的預(yù)算管理制度，并且均將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理。

2、科學(xué)、準(zhǔn)確的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制。完善的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制是確定國(guó)庫(kù)現(xiàn)金投融資管理節(jié)奏和策略的前提，科學(xué)、準(zhǔn)確的國(guó)庫(kù)收支預(yù)測(cè)是發(fā)行短期債券從而形成國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方債管理有效配合的重要依據(jù)。

3、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金最低余額控制。國(guó)庫(kù)資金屬于公共資金，確保財(cái)政庫(kù)存資金安全和支出需求是其首要考慮因素。當(dāng)前國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家一般都對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金實(shí)行最優(yōu)庫(kù)底余額控制，根據(jù)地方國(guó)庫(kù)收支管理情況，測(cè)算國(guó)庫(kù)最佳存量，調(diào)控國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流，在確保國(guó)庫(kù)資金安全性和流動(dòng)性的前提下實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)余額最小化。

4、將地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理納入統(tǒng)一框架。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與債務(wù)管理對(duì)應(yīng)著國(guó)庫(kù)現(xiàn)金資源優(yōu)化利用的兩個(gè)方面。目前發(fā)達(dá)國(guó)家一般將國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與債務(wù)管理納入同一職能部門(mén)來(lái)進(jìn)行管理，以便更好的把握現(xiàn)金管理和債務(wù)管理的配合節(jié)奏，達(dá)到降低財(cái)政融資成本、盤(pán)活存量資金的目的。

二、我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和債務(wù)管理現(xiàn)狀

(一)我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式和地方債管理模式的現(xiàn)實(shí)選擇。通過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒可以發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式大致有集權(quán)型和分權(quán)型兩種，地方債管理模式大致可分為市場(chǎng)約束型、制度約束型、行政控制型和共同合作型四種。根據(jù)我國(guó)新《預(yù)算法》第五十九條中“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額”的描述和我國(guó)分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政體制，我國(guó)的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式應(yīng)為分權(quán)型國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式?？v觀我國(guó)地方債制度的演變，在新《預(yù)算法》出臺(tái)之前，我國(guó)的地方債管理模式具有很明顯的行政控制型特點(diǎn)，新《預(yù)算法》出臺(tái)后，從自主舉債權(quán)限方面來(lái)說(shuō)，我國(guó)的地方債管理仍然趨向于行政控制型管理模式，從制度建設(shè)和借款行為控制方式來(lái)說(shuō)，我國(guó)的地方債管理模式又帶有一定的制度約束型色彩。如新《預(yù)算法》在地方政府發(fā)債的審批程序、償還方式、資金用途等方面做出的相關(guān)規(guī)定。

(二)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方債管理在我國(guó)的試點(diǎn)情況。我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)工作自2014年底啟動(dòng)以來(lái)，試點(diǎn)范圍逐步擴(kuò)大，截至2016年6月份，全國(guó)累計(jì)已有21個(gè)省市開(kāi)展了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)工作。當(dāng)前我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理主要通過(guò)商業(yè)銀行定期存款或者進(jìn)行債券回購(gòu)等方式操作。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理由地方財(cái)政部門(mén)和人民銀行分支機(jī)構(gòu)共同完成。地方債管理方式主要為中央財(cái)政部給地方政府設(shè)置當(dāng)年舉債限額，地方政府根據(jù)當(dāng)年確定的限額發(fā)行地方政府債券。

三、我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)中存在的問(wèn)題

(一)地方政府國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)和預(yù)算體系不健全。根據(jù)國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理和地方債管理協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)，完善的國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度是開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的先決條件。但從我國(guó)單一賬戶(hù)體系改革情況來(lái)看，地方政府財(cái)政資金分散收付、專(zhuān)戶(hù)資金沉淀等問(wèn)題仍然存在，影響了國(guó)庫(kù)庫(kù)存現(xiàn)金集中化管理和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)效果。

(二)地方政府國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)準(zhǔn)確度有待提高。準(zhǔn)確預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理決策的重要依據(jù)，但從現(xiàn)階段我國(guó)地方政府國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)情況來(lái)看，一方面我國(guó)地方政府財(cái)政預(yù)算編制粗放、預(yù)算執(zhí)行隨意、預(yù)算政策多變等問(wèn)題仍然存在，根據(jù)地方政府預(yù)算編制與執(zhí)行計(jì)劃進(jìn)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)難度較大。另一方面當(dāng)前我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)大多是根據(jù)經(jīng)驗(yàn)和歷史數(shù)據(jù)來(lái)作出判斷，缺乏科學(xué)有效的監(jiān)測(cè)工具，現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確度不高，難以實(shí)現(xiàn)真正意義上的準(zhǔn)確滾動(dòng)預(yù)測(cè)。

(三)地方債規(guī)模控制方式缺乏靈活性。債務(wù)規(guī)模控制是地方政府債務(wù)管理的重要途徑和手段。通常釆用兩種方式：一種是地方債發(fā)行額管理，即通過(guò)控制年度地方債發(fā)行額的方式管理地方債務(wù)規(guī)模。另一種是債務(wù)余額管理，即通過(guò)控制債務(wù)余額的方式管理債務(wù)規(guī)模。從當(dāng)前我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)地方債規(guī)?？刂频那闆r來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)地方債規(guī)模控制采用中央政府限額發(fā)行的管理方式，這種控制方式下，地方政府為保持地方債務(wù)發(fā)行額的較快增加，會(huì)偏愛(ài)于發(fā)行中長(zhǎng)期債券，少發(fā)或者不發(fā)行短期債券，不利于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債的協(xié)調(diào)配合使用。

(四)現(xiàn)行地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式和地方債管理模式契合度不高。我國(guó)的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式為分權(quán)型國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式，優(yōu)點(diǎn)在于為地方政府提供了較大的財(cái)政自治，管理方式靈活。我國(guó)的地方債模式采用行政約束型管理模式，分權(quán)程度較低。行政約束型管理模式有明顯的管理向上集中的特點(diǎn)，與我國(guó)分權(quán)型的地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理模式契合度偏低，突出表現(xiàn)為地方債無(wú)法用于熨平突發(fā)性地方財(cái)政支付缺口。

四、對(duì)我國(guó)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理與地方債管理協(xié)調(diào)配合的建議

(一)完善國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系，進(jìn)一步加強(qiáng)政府預(yù)算編制和執(zhí)行管理。國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系改革是順利開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的一個(gè)重要前提。建議地方政府加大財(cái)政專(zhuān)戶(hù)清理力度，持續(xù)深化國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系改革，進(jìn)一步完善非稅收入收繳制度，切實(shí)增強(qiáng)地方政府對(duì)財(cái)政資金的控制能力，確保地方政府所有財(cái)政收支經(jīng)由國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)收付。與此同時(shí)，地方政府還應(yīng)進(jìn)一步提高預(yù)算編制的科學(xué)性、規(guī)范性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，建立健全預(yù)算執(zhí)行考核評(píng)價(jià)體系，加大對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督、考核力度，確保地方政府財(cái)政收入及時(shí)入庫(kù)，財(cái)政支出嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，減少影響國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流預(yù)測(cè)的不確定性因素。

(二)加強(qiáng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流分析預(yù)測(cè)，探索建立逐日現(xiàn)金流預(yù)測(cè)機(jī)制。準(zhǔn)確預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支流量和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額，對(duì)熨平國(guó)庫(kù)現(xiàn)金頭寸、保證財(cái)政支出、減小國(guó)庫(kù)余額的浪費(fèi)具有重要意義。因此，一方面地方政府要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流、余額變動(dòng)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)全面掌握國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)信息；另一方面地方政府要選擇合理有效的現(xiàn)金流預(yù)測(cè)工具和方法，完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收支存數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，規(guī)范轉(zhuǎn)移性收支管理，明確財(cái)政部門(mén)、人民銀行、稅務(wù)部門(mén)、預(yù)算單位等部門(mén)在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量預(yù)測(cè)中的職責(zé)分工。積極構(gòu)建涵蓋財(cái)政、稅務(wù)、金融系統(tǒng)等部門(mén)的信息溝通協(xié)作機(jī)制，探索建立地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流的滾動(dòng)預(yù)測(cè)機(jī)制。

(三)建立健全地方債余額管理，建立科學(xué)靈活的地方債管理機(jī)制。債務(wù)發(fā)行額管理通常是在融資規(guī)模較小、市場(chǎng)發(fā)育不成熟和國(guó)庫(kù)管理制度不健全的情況下采用的，是一種粗放型的管理方式，具有一定的局限性。鑒于我國(guó)地方債規(guī)模控制仍采用債務(wù)發(fā)行額控制方式的現(xiàn)狀，我們要根據(jù)當(dāng)前國(guó)情，結(jié)合我國(guó)中央政府采用國(guó)債余額管理方式進(jìn)行國(guó)債規(guī)模管理的成功經(jīng)驗(yàn)，建立健全地方債余額管理方式，建立科學(xué)靈活的地方債管理機(jī)制。合理確定地方債發(fā)行規(guī)模，合理安排地方債期限結(jié)構(gòu)，連續(xù)滾動(dòng)發(fā)行短期地方債券，滿(mǎn)足市場(chǎng)需求，完善地方債收益率曲線(xiàn)，構(gòu)建地方債和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相輔相成、協(xié)調(diào)配合的新局面。

(四)探索地方債發(fā)行模式，完善地方政府債務(wù)管理。依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家地方債管理的成熟經(jīng)驗(yàn)，地方債的發(fā)行體制要與本國(guó)財(cái)政體制相適應(yīng)。按照我國(guó)分級(jí)負(fù)責(zé)的財(cái)政體制，我國(guó)現(xiàn)行的行政控制型地方債務(wù)管理模式已無(wú)法適應(yīng)。因此，我們有必要結(jié)合我國(guó)國(guó)情現(xiàn)狀，積極探索符合我國(guó)地方債發(fā)展方向的地方政府債管理模式，通過(guò)債務(wù)管理模式漸進(jìn)式探索，完善地方政府債務(wù)管理模式。

[1] 林嘉立，李立憲，李海川.基于新《預(yù)算法》規(guī)范開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理[J].征信.2015(12).