陳思妤

(廣西財經(jīng)學院法學院，廣西 南寧 530022)

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經(jīng)濟新常態(tài)下地方金融風險及法律監(jiān)管對策

陳思妤

(廣西財經(jīng)學院法學院，廣西 南寧 530022)

近年來，在經(jīng)濟新常態(tài)的大背景之下，地方金融不斷出現(xiàn)了諸多問題，面臨的風險也逐漸暴露。本文通過對地方金融存在的問題進行剖析，認為在此轉型期應當從完善相關金融法律法規(guī)、加強市場自律、化解地方政府性債務風險、加強對以金融衍生品為代表的影子銀行的約束等方面加強對地方金融的監(jiān)督管理。

經(jīng)濟新常態(tài)；金融風險；法律監(jiān)管

一、引言

隨著我國經(jīng)濟不斷地發(fā)展變化，當前我們的發(fā)展特征已經(jīng)從經(jīng)濟 “非常態(tài)”向經(jīng)濟“常態(tài)”轉變，也就是 “市場化轉型的市場經(jīng)濟非常態(tài)”進入“社會主義市場經(jīng)濟常態(tài)”，隨之而來的經(jīng)濟去泡沫化與金融去杠桿化的疊加壓力，比如說不良貸款增加、中國式影子銀行風險、地方債務隱患、等等都是會影響到我國的金融穩(wěn)定與經(jīng)濟的發(fā)展。那么，面對著經(jīng)濟發(fā)展的特殊時期——經(jīng)濟新常態(tài)時期，我國金融監(jiān)管部門該如何應對這些風險？如何順應新形勢，進行防范和監(jiān)管？如何應對新挑戰(zhàn)，在高起點上實現(xiàn)穩(wěn)中有進、穩(wěn)中提質、穩(wěn)中增效，進一步提高地方金融監(jiān)督和管理水平，保持經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？只有有這些問題解決了，才能更好地發(fā)揮金融促進實體經(jīng)濟穩(wěn)健增長的作用。

二、經(jīng)濟新常態(tài)下金融風險問題探析

在經(jīng)濟新常態(tài)的大背景之下，地方金融存在以下風險：

(一)歷史遺留的風險

近年來，產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為中國經(jīng)濟運行中的歷史遺留的重要矛盾，而銀行業(yè)首當其沖深受其害，據(jù)不完全統(tǒng)計統(tǒng)計，在銀行的不良貸款中，產(chǎn)能過剩行業(yè)已經(jīng)成為“重災區(qū)”。盡管受信貸政策調整影響和防范風險的考慮，銀行業(yè)加大了從產(chǎn)能過剩行業(yè)退出的力度，在某種程度上緩解了銀行的壓力，但于此同時，部分向銀行融資困難的產(chǎn)能過剩行業(yè)的企業(yè)轉向從影子銀行體系獲取資金，無疑加大了這些產(chǎn)能過剩企業(yè)盈利能力下降、償還能力低，有可能引發(fā)資金鏈斷裂和債務違約的風險，這些都給各地金融監(jiān)管部門提出了新的難題。

(二) 經(jīng)濟增速放緩，信用風險進入集中暴露期

如今，經(jīng)濟發(fā)展速度逐步放緩至7.5%，各行各業(yè)毫不可避免要經(jīng)歷行業(yè)景氣周期性波動，一些行業(yè)領域、企業(yè)經(jīng)營困難態(tài)勢將不斷顯現(xiàn)，制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)尤其是新經(jīng)濟周期性的金融行業(yè)信用風險將不斷高升。突出表現(xiàn)在：第一，不良資產(chǎn)增量持續(xù)增加。銀監(jiān)會最新數(shù)據(jù)顯示，截至2015年6月，我國商業(yè)銀行不良貸款余額為10919億元，商業(yè)銀行不良貸款率高達1.5%，較上期已經(jīng)上升0.11個百分點，持不斷上升的趨勢。第二，是風險傳遞區(qū)域從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)不斷蔓延，遍及全國。從地區(qū)分布特點看，不良貸款從經(jīng)濟比較發(fā)達的珠三角、長三角、等東部沿海地區(qū)集逐步漫延到中部次發(fā)達地區(qū)，現(xiàn)如今西部欠發(fā)達地區(qū)也成為不良貸款新增較多的區(qū)域，這些對于銀行為主的金融領域提出了挑戰(zhàn)。

(三)利率市場化進程加快，流動性風險進入凸顯期

隨著我國利率市場化的加快推進，銀行機構尤其是中小銀行業(yè)金融機構流動性風險面臨的誘發(fā)因素不斷增多。部分中小金融機構對流動性風險缺乏足夠的認識，流動性管理仍然停留在匡算資金頭寸的初級階段。特別存在著內控方面存在管理架構不全、責任不清、預測技術落后等問題，一旦銀行沒有切實可行的流動性風險應急預案和實際應對的能力，僅僅依賴監(jiān)管機構思想，是不利于金融行業(yè)自身的發(fā)展。

(四)地方政府融資平臺存在隱患

地方政府性融資平臺存在的隱患在于：第一，是存在銀行還貸風險。由于對債務總體規(guī)模缺乏有效的控制，地方政府在項目建設中往往忽視自身財政的承受力度，多申報多建設，超出了負荷，存在小馬拉大車的情況。第二，地方政府性融資面臨的法律風險。我國《擔保法》規(guī)定，“國家機關不得為保證人，但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉貸的除外”，很顯然，其以財政承諾的方式還款有違反法律的強制性規(guī)定之嫌，銀行很難拿著協(xié)議上法院打官司。還有一種方式是“土地轉讓收益權質押”，也就是平臺公司擬質押的土地轉讓收益權，盡管這種可以認定是一種債權，具有財產(chǎn)性和可轉讓性，但卻一種未來的可能的債權，并不確定，所以不符合《擔保法》關于擔保標的確定性的規(guī)定。一旦質押標的缺失，平臺公司不能按期還款，銀行貸款將出現(xiàn)擔?！罢婵铡?，且不能申請法院強制執(zhí)行來保障貸款的收回。第三，地方政府主導。地方政府融資平臺所組建的公司和國有資產(chǎn)管理中心都是由政府為主導設立，經(jīng)營人員和管理人員全由政府行政任命，實屬“一套班子二塊牌子”。 通過土地評估后劃撥、地方財政資金注入等形式注入資本金，隱含的風險正逐步顯現(xiàn)出來。

(五)新生事物——影子銀行帶來的潛在風險

近年來，我國影子銀行發(fā)展越來越迅猛，其快速膨脹所帶來的風險就更加大、更不可控。中國式影子銀行，其仍然是“銀行的影子”，利用信托、理財、委托貸款、投資、等方式，用一些高風險、結構復雜的金融衍生品掩蓋原有表內業(yè)務轉為表外業(yè)務或其它非信貸資產(chǎn)，最為常見的推出一系列復雜的金融產(chǎn)品，用高回報的手段迷惑投資者。被信用等級等迷惑的投資者，因缺乏專業(yè)知識和經(jīng)驗，從而購買了這些風險很大的金融衍生品，一旦這些金融產(chǎn)品資金鏈斷裂，會影響金融市場與社會的穩(wěn)定，隱藏著極大的風險，對于這些新生事物，一旦監(jiān)管不力，市場風險增大，這將產(chǎn)生非常嚴重的后果，不利于社會的穩(wěn)定。

三、經(jīng)濟新常態(tài)下地方金融的法律對策

新常態(tài)下，經(jīng)濟轉型并非一蹴而就，需要時間換空間，需要轉方式換發(fā)展，于是也帶來一定的金融風險是必須面臨的問題。筆者結合實踐，談談粗淺看法，以求拋磚引玉。為此，建議如下：

(一) 完善相關法律法規(guī)，保護金融消費者合法權益

隨著金融各種業(yè)務綜合化經(jīng)營的迅速發(fā)展，原有的機構監(jiān)管已無法滿足新形勢的要求，機構監(jiān)管難以理清法律關系和風險承擔責任，本文建議通過立法工作擴大監(jiān)管的范圍，將處于國家監(jiān)管之外的非金融機構納入監(jiān)督管理的框架內，即由原來的機構監(jiān)管轉換為功能監(jiān)管，這也有利于應對互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展對金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)。因此，實現(xiàn)功能監(jiān)管將成為金融監(jiān)管改革的重要步驟。同時，對金融衍生品的標準進行嚴格的規(guī)定，從制度上保證金融衍生品的質量；要對影子銀行機構進行規(guī)范，可以通過對影子銀行實行特許經(jīng)營權等方式，制止金融機構表外業(yè)務的泛濫，保護投資者的正當權益，維護投資者的信心。這些法律制度上的措施，對于防范金融風險，促進金融健康發(fā)展都有積極的意義，從這個層面上來說，完善金融監(jiān)管的法律體系是防范金融風險的外部有力保障。

(二)加強市場自律

加強市場自律，金融業(yè)自律是最為重要方面。從內部的角度看，以市場機制為手段引導金融機構，成為推動金融機構內控機制的重要手段。銀行業(yè)應深入落實風險管理的主體責任和第一責任，要提升行業(yè)風險管理的能力和水平，守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風險的底線，牢固樹立“底線思維”“前瞻思維”，預設風險防線，以轉型后的商業(yè)銀行為例，抓住公司治理這個關鍵，抓好四個完善四個提高。第一，完善治理結構和運行機制，加強對高級管理層面的約束；第二，完善整體杠桿水平和總體風險水平；第三，完善內部監(jiān)督，改進績效考評機制；第四，完善風險管理制度、工具、方法。并且要提高風險管理準入、提高內部員工行為教育和管理、提高合規(guī)機制和合規(guī)文化建設、提高職工的工作效率和工作作風提高依法合規(guī)經(jīng)營水平，以此強化市場自律的作用。

(三)化解地方政府性債務風險

首先要盡快建立地方政府融資平臺債務總量控制機制。每年要向政府主要領導匯報融資平臺債務總規(guī)模，政府財力承受力度評估報告。要加強對地方政府融資平臺債務總量的控制和管理，做到收多少支多少，以前年度投入過大的要盡量的緩一緩，避免趨勢惡化或債務膨脹。務必提高地方政府舉債行為和債務信息的透明度，逐步消除各種變相債務融資措施；建立健全地方政府的財務報告制度，增強財政收支透明度，掌握地方政府債務總量和結構；要建立地方政府融資平臺領導責任追究機制，對面子工程所造成的資金損失、債務規(guī)模所涉及到的主要領導人要一追到底。其次建立內部控制機制。建立籌資、投資等財務活動的科學決策程序，建立公司財務風險跟蹤監(jiān)督和預警機制，對財務風險進行全程跟蹤、識別、評價和預測，將地方政府債務控制在合理的范圍，有效約束地方政府投融資行為。

(四)加強對以金融衍生品為代表的影子銀行的監(jiān)管

隨著我國金融業(yè)不斷進地發(fā)展，要對影子銀行這類新事物進行監(jiān)管。由于在金融衍生交易和結算中，由于內部控制系統(tǒng)不完善，必須要對影子銀行機構進行規(guī)范。應做到如下幾點:第一，要深化金融改革。傳統(tǒng)銀行體系的利率水平遠低于市場利率水平，從而產(chǎn)生了較大的套利空間。而目前我國仍然實行利率管制，實行利率雙軌制，使得我國的影子銀行迅猛發(fā)展的原因很大程度在于此。必須深化金融改革，使利率水平能夠真實反映市場資金供求，加快推進我國利率市場化，由市場運作，引導影子銀行更好地依法依規(guī)運作。第二，由此，監(jiān)管機構應建立統(tǒng)一的信息披露和共享平臺。怎樣維護投資者的權利，發(fā)揮影子銀行的作用是監(jiān)管部門必須面對的問題。目前我國影子銀行信息數(shù)據(jù)是五花八門，這也是監(jiān)管難、治理難的主要原因。本文建議，通過建立信息共享平臺的方式，有必要建立一個統(tǒng)一、 全面、 共享的金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系，使各監(jiān)管機構定時發(fā)布市場數(shù)據(jù)，做到有針對性地披露，讓公眾能夠充分了解相關信息，從而提高公眾對影子銀行體系所披露信息的評價能力，更好地發(fā)揮金融促進實體經(jīng)濟穩(wěn)健增長的作用。

課題：廣西財經(jīng)學院法學院課題