蔣艷玲

（東北師范大學，吉林 長春 130117）

論強力反腐背景下我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的完善

蔣艷玲

（東北師范大學，吉林 長春 130117）

被譽為“陽光法案”的公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度自建立起就受到各國的青睞，其作為預(yù)防腐敗的重要舉措，具有公共監(jiān)督、管制、約束和抑制腐敗的功能。在西方國家的實踐中，財產(chǎn)申報制度確實起到了預(yù)防腐敗的作用，而且通過財產(chǎn)申報，一些隱秘的腐敗案件被查處。我國從20世紀80年代就開始借鑒國外經(jīng)驗實行了財產(chǎn)申報制度，但是由于主客觀因素，我國的財產(chǎn)申報制度在現(xiàn)實中并沒有起到預(yù)防腐敗的功能，而且在透明國際統(tǒng)計的清廉指數(shù)中我國一直處于清廉程度排名靠后的狀況。目前我國的政治新常態(tài)是中央強力反腐，在強力反腐下，財產(chǎn)申報制度如何能夠克服其現(xiàn)有的弊端正常發(fā)揮其作用亟待解決。

公務(wù)員；財產(chǎn)申報制度；強力反腐

財產(chǎn)申報制度起源于英國的《凈化選舉、預(yù)防腐敗法》，被譽為“陽光法案”的財產(chǎn)申報制度預(yù)防腐敗、發(fā)揮公共監(jiān)督的功能使其一經(jīng)產(chǎn)生就備受各國推崇。各國就申報主體、申報范圍、申報內(nèi)容、法律責任等內(nèi)容做出了符合自己國情的規(guī)定，并將財產(chǎn)申報納入法律法規(guī)，對公務(wù)人員進行約束。以美國、法國、韓國為代表的西方國家在財產(chǎn)申報制度的實踐中取得了可喜的成就。我國應(yīng)廉政建設(shè)和預(yù)防腐敗的要求，于20世紀80年代開始實行財產(chǎn)申報制度，我國實施的一些規(guī)定雖然也對財產(chǎn)申報所應(yīng)涉及的一些內(nèi)容做出了籠統(tǒng)的規(guī)定，但是離財產(chǎn)申報和財產(chǎn)公示還有很大的距離。尤其是我國的清廉指數(shù)排位一直位列世界之末，我國目前的廉政建設(shè)和反腐敗形勢是中央的強力反腐，中紀委在反腐中起著主要作用，而財產(chǎn)申報這項初衷在于預(yù)防腐敗和懲治腐敗的制度在我國并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因是多方面的，主要是制度本身設(shè)計和落實的瓶頸。如何完善我國的財產(chǎn)申報制度將其落實從而配合中央強力反腐是一個難題同時也是急需解決的問題。

一、相關(guān)概念概論

1、基本概念界定

（1）公務(wù)員。對于公務(wù)員的界定，不同國家的內(nèi)涵和外延各不相同，我國在《公務(wù)員法》第二章第二條明確指出“公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”①。

（2）財產(chǎn)申報制度。財產(chǎn)申報制度起源于西方，“西方國家早期的財產(chǎn)申報與政黨選舉制密切相關(guān)，為了防止選舉腐敗，一些國家規(guī)定候選人在選舉結(jié)果公布后必須申報在競選過程中的各項費用開支情況并向社會公布”②。不同的學者對于財產(chǎn)申報概念的界定不盡相同。卓越認為“財產(chǎn)申報是指國家機關(guān)擔任一定職務(wù)的公職人員義務(wù)地、定期地將私人固定資產(chǎn)、收入來源向?qū)ｉT監(jiān)督機關(guān)進行申報登記”③。王士偉、王鴻鱗認為“財產(chǎn)收入申報就是通過公開公職人員個人財產(chǎn)收入，預(yù)防、處置國家公職人員利用職務(wù)之便進行權(quán)錢交易的一種有力手段”④。丁品余、李洋認為“財產(chǎn)申報制度是指“規(guī)定國家公職人員在任職時、任職期間或者任職期滿后，必須向有關(guān)部門申報自己及一定范圍的家庭成員的財產(chǎn)及其變化狀況的制度”⑤。

結(jié)合上述不同學者基本概念的陳述，本文的我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度理論上應(yīng)該是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員向有關(guān)部門申報自己及有關(guān)家庭成員的財產(chǎn)狀況的制度。

2、中央強力反腐的形勢

自十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央實施硬遏制腐敗的“打老虎拍蒼蠅”的高壓之勢。我國硬遏制的強力反腐是我國特定階段的政治新常態(tài)，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國國內(nèi)的矛盾日益突出，尤其是我國的腐敗已經(jīng)滲入基層，嚴重影響黨和國家的公信力。為了全面深化改革，破解社會頑疾，以習近平同志為總書記的黨中央從黨內(nèi)從嚴治理開始強力推行反腐敗之勢。在強力反腐形勢下，僅2013年1月至11月就有3.69萬余名官員被查辦，其中大案有21818件。中央強力反腐形勢下，腐敗案件并非由財產(chǎn)申報所發(fā)現(xiàn)，腐敗也并非是由于財產(chǎn)申報而得到遏制。目前我國的反腐敗主要是被迫倒逼型，但是也有主動預(yù)見型。習總書記在中央紀委第三次全會上的講話釋放出了反腐敗的新意，即要把握權(quán)力反腐轉(zhuǎn)向制度反腐的機遇?？梢钥闯?，強力反腐最終會走向制度化反腐敗，而制度反腐則需要一系列可行制度的建立和健全，作為設(shè)計初衷即為預(yù)防和懲治腐敗的財產(chǎn)申報制度的完善和發(fā)展是配合實施反腐向制度化轉(zhuǎn)變的重要舉措之一。分析目前我國的財產(chǎn)申報制度從而找出其主要問題，并從問題入手加以解決完善從而為制度反腐添磚加瓦是推進制度反腐的一個可行之舉。

二、我國現(xiàn)行的財產(chǎn)申報制度

財產(chǎn)申報制度自20世紀80年代在我國開始建立以來，我國出臺了一系列針對財產(chǎn)申報具體相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定，隨著時代的發(fā)展和現(xiàn)實的需要，這些規(guī)定不斷得到完善和補充，目前我國適用的財產(chǎn)申報制度相關(guān)內(nèi)容主要體現(xiàn)在2010年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》。

1、現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度的具體內(nèi)容

2010年《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中對財產(chǎn)申報的主體、申報事項、申報時間、受理機關(guān)、申報責任等作出了規(guī)定。

（1）申報主體。該規(guī)定中明確指出申報主體即領(lǐng)導(dǎo)干部的范圍是“各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)中縣處級副職以上（含縣處級副職，下同）的干部；人民團體、事業(yè)單位中相當于縣處級副職以上的干部；大型、特大型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)（含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè)）的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項，適用本規(guī)定”⑥。

（2）申報事項。該規(guī)定第三條和第四條明確規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該報告本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)等事項；領(lǐng)導(dǎo)干部還應(yīng)該報告收入、房產(chǎn)、投資等事項。其中收入、房產(chǎn)、投資包括“本人的工資及各類獎金、津貼、補貼；本人從事講學、寫作、咨詢、審稿、書畫等勞務(wù)所得；本人、配偶、共同生活的子女的房產(chǎn)情況；本人、配偶、共同生活的子女投資或者以其他方式持有有價證券、股票（包括股權(quán)激勵）、期貨、基金、投資型保險以及其他金融理財產(chǎn)品的情況；配偶、共同生活的子女投資非上市公司、企業(yè)的情況；配偶、共同生活的子女注冊個體工商戶、個人獨資企業(yè)或者合伙企業(yè)的情況”⑦。

（3）申報時間。該規(guī)定第四條規(guī)定每年1月31日集中匯報本規(guī)定列舉的事項。

（4）受理機關(guān)。該規(guī)定中的受理機關(guān)主要是中共中央組織部和單位的組織（人事）部門，其中對于該規(guī)定執(zhí)行有疑問的可以向中共中央紀律檢查委員會、監(jiān)察部、中共中央組織部請示。

（5）申報責任。規(guī)定指出領(lǐng)導(dǎo)干部無正當理由不按時報告的；不如實報告的；隱瞞不報的；不按照組織答復(fù)意見辦理的。根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調(diào)整工作崗位、免職等處理；構(gòu)成違紀的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀律處分。

2、現(xiàn)行財產(chǎn)申報制度無法預(yù)防腐敗的原因分析

財產(chǎn)申報制度被譽為“陽光法案”，在西方國家的制度實踐中確實起到了預(yù)防腐敗的作用和功能，但是我國的財產(chǎn)申報制度卻并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。究其原因是多方面的，有其制度本身的欠缺也有其實施過程中的瓶頸。

（1）制度本身的欠缺。根據(jù)目前我國實施的規(guī)定，從上述規(guī)定的具體內(nèi)容可以看出無論是在申報形式、申報受理機關(guān)還是在申報責任追究、申報監(jiān)督上都存在著制度設(shè)計的漏洞。

申報形式不完整。在財產(chǎn)申報制度實施比較好的西方國家中，一般申報形式包括了就職申報、在職申報、離職申報。其貫穿一個公務(wù)員整個政治生涯，例如：法國在《政治生活資金透明法》中規(guī)定總統(tǒng)候選人須將有關(guān)財產(chǎn)狀況的資料交給憲法委員會，議員在任屆期滿前，政府成員和地方官員在職務(wù)終止時，也要提交新的財產(chǎn)申報單，不論是出任申報、日常申報還是離任申報所有報告都要在《政府公報》上公布。而我國的財產(chǎn)申報只有每年的1月31日集中申報這一種形式，對于具體的在職、就職、離職并沒有明確的規(guī)定。

申報受理機關(guān)不具有獨立性權(quán)威性。在法國財產(chǎn)申報的受理機關(guān)是憲法委員會，獨立于行政系統(tǒng)，且具有法律權(quán)威性。在美國政府官員的財產(chǎn)申報受理機構(gòu)是政府道德署，同時申報材料的副本也要送參眾兩院議員組成的特定委員會，而法官和司法的財產(chǎn)申報則由聯(lián)邦法院專門設(shè)置的司法道德委員會負責。但是在我國，財產(chǎn)申報的受理機關(guān)在中央層面是中共中央組織部，而在相關(guān)單位則是由單位的組織（人事）部門負責，更多的是單位領(lǐng)導(dǎo)負責審理財產(chǎn)申報的材料。組織（人事）部門隸屬于各個單位內(nèi)部，而且其不具有專門委員會的權(quán)威性，單位領(lǐng)導(dǎo)審查材料使得很多時候申報審查受理流于形式。

申報責任追究過輕。無論是法國的《政治生活資金透明法》中規(guī)定議員和政府官員不按規(guī)定申報財產(chǎn)的，取消被選資格以及因涉嫌財產(chǎn)來源不明被判最高刑期為3年，還是美國的《政府官員行為道德法》中規(guī)定的司法部門可以對拒不申報、謊報、漏報等當事人提出民事訴訟或者刑事訴訟，這些都對申報責任的追究有明確的法律規(guī)定，而且責任追究相當嚴厲。但是我國2010年的規(guī)定中最嚴重的責任追究處置則是免職。這無法起到相應(yīng)的威懾作用。

申報缺乏監(jiān)督。財產(chǎn)申報雖然是政府內(nèi)部的事情，但是公眾對于擁有公權(quán)的政府工作人員和政府行為具有知情權(quán)，所以除了設(shè)計國家機密外公眾有權(quán)知道財產(chǎn)申報的具體內(nèi)容，公眾更有權(quán)對財產(chǎn)申報進行監(jiān)督。在韓國，隨著財產(chǎn)申報制度階段性的完善和發(fā)展，韓國建立起了財產(chǎn)申報舉報制度，《腐敗防止法》中規(guī)定任何人發(fā)現(xiàn)腐敗都可以進行舉報，且公職人員有舉報的義務(wù)。同時舉報人因舉報而蒙受損失的國家可以給予最高2億韓元的獎金。但是在我國財產(chǎn)申報還只是政府內(nèi)部的事情，并沒有相應(yīng)的舉報監(jiān)督機制，更沒有實踐。

（2）制度實施中的瓶頸。現(xiàn)實中的財產(chǎn)申報流于形式。在我國財產(chǎn)申報的一系列規(guī)定中均為涉及財產(chǎn)公開，現(xiàn)實中財產(chǎn)申報制度也大多流于形式。沒有審查機制，更沒有嚴格的追責制度，財產(chǎn)申報成為官員們填完材料，組織部門密封然后作為檔案存起來的過程。而且現(xiàn)實中的財產(chǎn)申報公開要求由于政府單方的拒絕而成為一紙空文。2012年，不少大學生向相關(guān)部門寫信申請公開相關(guān)政府官員的財產(chǎn)情況，大多數(shù)部門以工資薪金不屬于《政府信息公開條例》所定義的政府信息為由拒絕申請。

公務(wù)員薪酬制度不完善，薪酬信息不公開導(dǎo)致財產(chǎn)申報無法公開。我國公務(wù)員的薪酬由基本工資、津補貼、獎金和福利構(gòu)成，在我國，公務(wù)員的薪酬一直是政府機密，除了國家規(guī)定的基本職務(wù)職級工資外，其他收入并不是向大眾公開的，尤其是津補貼的發(fā)放。所以在實際中公務(wù)員的財產(chǎn)申報中的工資收入這一項實施起來就很困難，而且就算真的申報了也不會公開。

申報主體的抵觸情緒。在我國，財產(chǎn)被看作是一項個人隱私，一項制度能夠順利并且得到良好執(zhí)行關(guān)鍵在于適用該項制度的人對制度的認可。財產(chǎn)申報制度涉及到公職人員本身的一系列狀況，而在傳統(tǒng)文化和其他動機的影響之下，我國公務(wù)員是不樂意將自己的工資等情況曬出來的。申報主體的抵觸情緒也使得該項制度并沒有得到真正的落實。

總之，財產(chǎn)申報制度本身的缺陷以及在實施過程中的瓶頸使得我國的財產(chǎn)申報制度并不能很好的執(zhí)行，更沒有起到預(yù)防腐敗的作用。

三、強力反腐下我國財產(chǎn)申報制度的完善

強力反腐不僅為權(quán)力反腐向制度反腐的轉(zhuǎn)化提供了機遇，同時也為在制度和實踐中完善財產(chǎn)申報制度提供了時機。財產(chǎn)申報制度的完善和發(fā)展是促進制度反腐合理發(fā)展的重要舉措之一。結(jié)合目前我國財產(chǎn)申報制度的缺陷和廉政建設(shè)、制度反腐的要求，提出以下幾點完善財產(chǎn)申報制度的建議：

1、轉(zhuǎn)變公務(wù)員的觀念

財產(chǎn)申報涉及到大家都比較敏感的工資收入等，作為握有公共權(quán)力的公務(wù)員同樣是公民，其也有隱私權(quán)，但是公務(wù)員是集個人意志、政府團體意志、人民意志為一體的特殊群體，其社會角色的擔當決定了其必須放棄一定的個人權(quán)利來保障公共權(quán)利。因此，作為國家公職人員的公務(wù)員必須轉(zhuǎn)變其觀念，找準自己的定位，在公共權(quán)利和個人權(quán)利上做出平衡選擇。

2、完善制度本身的設(shè)計

無論是在申報形式、申報受理機關(guān)還是在申報責任追究、申報監(jiān)督上都應(yīng)該周全考慮，對其具體內(nèi)容加以完善和補充。

（1）出任、在職、離任申報結(jié)合。借鑒西方國家的經(jīng)驗，要想發(fā)揮財產(chǎn)申報制度預(yù)防腐敗的功能必須實施完整的申報形式，在公務(wù)員出任前、在職以及離職時實施財產(chǎn)申報更有助于發(fā)現(xiàn)問題。

（2）成立權(quán)威的申報受理機關(guān)。我國應(yīng)該在中央層級建立由全國人大、最高人民檢察院和法院、國務(wù)院審計部門成員組成的專門申報受理委員會負責財產(chǎn)申報材料的審理和查處。委員會應(yīng)該跟政府任期同步，委員由各部門全體成員選舉產(chǎn)生，由全國人大任命并受最高人民法院和檢察院的監(jiān)督。各個地方的委員會則由地方各級人大、地方高級人民法院、檢察院和地方審計部門組成，委員由地方各部門全體成員選舉，由地方人大任命并受地方高級人民法院和檢察院監(jiān)督。

（3）明確責任追究。一方面要在完善規(guī)定時明確受理機關(guān)違規(guī)操作，隱瞞事實應(yīng)該被追究的責任及方式。成立的專門申報受理委員會對于財產(chǎn)申報應(yīng)該負有政治和法律責任，如有違規(guī)操作，視情節(jié)嚴重，對于委員會成員追究集體的法律責任。另一方面，對于申報主體的違規(guī)操作應(yīng)該視情節(jié)輕重進行處置，最低可以判處刑期6個月，最高刑期3年。

3、進一步完善公務(wù)員薪酬制度，推進薪酬公開

2014年最新的公務(wù)員薪酬調(diào)整方案中明確了公務(wù)員基本職務(wù)職級工資標準，調(diào)整方案指出“從2014年10月1日起，調(diào)整公務(wù)員基本工資標準，同時將部分規(guī)范津貼補貼納入基本工資。調(diào)整后，職務(wù)工資標準由現(xiàn)行的340元至4000元分別提高到510元至5250元；級別工資各級別起點標準由現(xiàn)行的290元至3020元分別提高到810元至6135元，其他各級別工資檔次標準相應(yīng)提高。將部分規(guī)范津貼補貼納入基本工資后，規(guī)范津貼補貼標準相應(yīng)減少，嚴格按納入基本工資后剩余的額度執(zhí)行”⑧。但是此方案的調(diào)整只針對公務(wù)員職務(wù)職級工資調(diào)整予以公開，并將各個級別公務(wù)員津補貼減少的額度公開，而公務(wù)員每個級別的薪酬具體是多少依然是未解之謎。公務(wù)員薪酬收入作為財產(chǎn)申報的內(nèi)容之一，尚且是未知之數(shù)，可見財產(chǎn)申報并不能夠有效的實施。因此，應(yīng)該進一步完善公務(wù)員薪酬制度尤其是推進公務(wù)員薪酬的公開，讓工資運行在陽光下，這是財產(chǎn)申報的重要前提之一。

財產(chǎn)申報制度的完善是政治新常態(tài)下推進權(quán)力反腐走向制度反腐的重要舉措之一。而財產(chǎn)申報制度如何能夠有效地實施起到應(yīng)有的預(yù)防腐敗功能則主要依賴制度自身的進一步建設(shè)和實際操作中的謹慎。目前我國更應(yīng)該從公務(wù)員對于財產(chǎn)申報制度的觀念、制度設(shè)計本身以及公務(wù)員薪酬制度完善方面著手去改進我國的財產(chǎn)申報制度。

注釋

① 《中華人民共和國公務(wù)員法》2006年1月1日

② 吳昕棟．我國公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度研究[D]．北京大學,2010年3月．

③ 卓越．地方人大監(jiān)督機制研究[M]． 北京：人民出版社,2002 年版,第 141—142 頁．

④ 王士偉,王鴻鱗．關(guān)于實行領(lǐng)導(dǎo)干部家庭財產(chǎn)報告制度和公務(wù)員依法申報個人財產(chǎn)的理論思考[J]．理論導(dǎo)刊,2002,4．

⑤ 丁品余,李洋．反腐敗簡明實用問答[M]． 北京：中國方正出版社,1994 年版,第 74 頁．

⑥⑦ 《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳文件[2010]16號．

⑧ 《關(guān)于調(diào)整機關(guān)工作人員基本工資標準的實施方案》人力資源社會保障部財政部．

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[4] 黎慈．美國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度及其啟示——從薩默斯的財產(chǎn)申報風波說起[J]．云南行政學院學報,2009年第5期．

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[6] 楊建國．我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度：理據(jù)、缺失及構(gòu)建[J]．南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版),2009．9(2)．

（責任編輯：李 ?。?/p>