文/龐亮 編輯/李淑玲

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完善原則監(jiān)管體系

文/龐亮 編輯/李淑玲

當(dāng)前，我國外匯監(jiān)管正逐步由規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變，但尚未形成較為完整的原則監(jiān)管體系。相對而言，英、德、日等國在金融監(jiān)管領(lǐng)域有著較為成熟的原則監(jiān)管框架，其經(jīng)驗值得借鑒。本文在借鑒國際實踐的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建我國銀行外匯業(yè)務(wù)原則監(jiān)管的初步框架。

原則監(jiān)管的國際經(jīng)驗

確立頂層監(jiān)管原則，基本實現(xiàn)風(fēng)險防范的全覆蓋。原則監(jiān)管體系較為完善的國家，大多根據(jù)本國金融生態(tài)環(huán)境特點，將從具體規(guī)則中提煉出的數(shù)項基本原則作為最高監(jiān)管要求的原則。這些原則較全面地涵蓋了金融交易行為的各個方面，形成了一個完整、系統(tǒng)的監(jiān)管體系。如，英國確立了金融機構(gòu)在資產(chǎn)儲備、商業(yè)行為、內(nèi)部控制、金融服務(wù)、消費者保護、信息公開、配合監(jiān)管等方面行為的基本原則。

強化內(nèi)控制度的內(nèi)在約束力并實行正向激勵，確保監(jiān)管成效。為充分發(fā)揮內(nèi)控制度的約束效力，監(jiān)管者有權(quán)對內(nèi)控制度執(zhí)行不力的金融機構(gòu)做出處罰。如，德國法律規(guī)定，銀行內(nèi)部要通過業(yè)務(wù)部門合規(guī)經(jīng)營、合規(guī)部門監(jiān)督檢查、內(nèi)審部門獨立評估的“三道防線”來落實各項監(jiān)管要求，監(jiān)管層有權(quán)處罰不按要求落實者；英國則要求金融機構(gòu)根據(jù)監(jiān)管原則自行決定業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險控制，監(jiān)管層以金融機構(gòu)的行為產(chǎn)生的最終結(jié)果作為評判、處罰標(biāo)準。此外，為激勵監(jiān)管對象自覺依照原則開展業(yè)務(wù)，監(jiān)管層可以給予執(zhí)行原則較好的監(jiān)管對象降低檢查頻率、減免處罰等優(yōu)惠舉措。

確立明確的處罰依據(jù)并適時公布違規(guī)案例，維護監(jiān)管的權(quán)威性。針對原則監(jiān)管理念下的處罰邊界問題，英國將違背原則列為行政處罰的法律依據(jù)之一，即監(jiān)管者如果認為金融機構(gòu)的行為違背了基本原則中的任一原則，無需考量該行為是否違反具體規(guī)則，就可對其做出處罰。如，英國金融行為監(jiān)管局（FCA）于2013年以“未能保證給予客戶合適建議，系統(tǒng)管理缺陷”為由，對西塞姆投資公司罰款600萬英鎊。此外，為提高被監(jiān)管者對監(jiān)管原則的認知準確度，并維護監(jiān)管的權(quán)威性，監(jiān)管者會向社會公開因違反監(jiān)管原則而受到處罰的典型違規(guī)案例。

強化審計、評估等第三方機構(gòu)的外部約束力。外部約束是維護監(jiān)管權(quán)威、確保監(jiān)管成效的重要一環(huán)。通過引入外部審計、評估，可客觀、全面地反映金融機構(gòu)政策執(zhí)行情況。這一環(huán)節(jié)的重點，是考察金融機構(gòu)行為是否達到了監(jiān)管層的監(jiān)管目標(biāo)，是否對不當(dāng)行為及時進行了整改，以此倒逼銀行守法經(jīng)營，進而增強管理的有效性。如，德國要求銀行每年必須選擇一家審計公司對銀行落實監(jiān)管要求的措施進行審計評估，并將評估報告報送聯(lián)邦金融監(jiān)管局。

注重監(jiān)管者與被監(jiān)管者的雙向溝通。在確定基本監(jiān)管原則后，監(jiān)管者通過與被監(jiān)管者的充分博弈和溝通，制定出具體的細則和指引。如，英國對大型金融機構(gòu)設(shè)有專門聯(lián)系人，負責(zé)與金融機構(gòu)溝通并監(jiān)督其日?；顒?；同時，針對小型金融機構(gòu)設(shè)立了金融機構(gòu)聯(lián)絡(luò)中心，專門處理其問詢。

制定與基本監(jiān)管原則相配套的細化規(guī)則或指引解釋。為保障監(jiān)管目標(biāo)順利實現(xiàn)，監(jiān)管部門會出臺一系列對監(jiān)管原則進行解釋說明的指引性文件，以保證被監(jiān)管者準確認識、理解監(jiān)管者的意圖，提高監(jiān)管效率。如英國在基本原則之外制定了《監(jiān)管手冊》，對基本原則進行詳細解讀和說明。

中國原則監(jiān)管中存在的問題

一是未建立與基本監(jiān)管原則相配套的規(guī)則體系或操作指引，導(dǎo)致業(yè)務(wù)審核標(biāo)準不一。現(xiàn)行的外匯管理法規(guī)中沒有對落實展業(yè)三原則的具體要求，銀行在履行原則時以自身對原則的主觀理解為基礎(chǔ)，導(dǎo)致政策執(zhí)行標(biāo)準不一，對業(yè)務(wù)合規(guī)性審核松緊不一。此外，還容易導(dǎo)致銀行人員以法規(guī)無具體規(guī)定為由逃脫審核責(zé)任，減弱了外匯局對異?？缇迟Y金流動風(fēng)險的控制力，不利于維護外匯管理的權(quán)威性。

二是實施原則監(jiān)管的基礎(chǔ)環(huán)境較為薄弱。多年來，銀行機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)人員一直在規(guī)則監(jiān)管框架下開展業(yè)務(wù)，對于如何貫徹落實原則監(jiān)管并不十分明確。原則監(jiān)管需銀行從業(yè)人員具有較高的守法意識和自律能力，但有些銀行從業(yè)人員為了追求收益最大化而忽視業(yè)務(wù)本身存在的風(fēng)險。這表明，銀行從業(yè)人員的風(fēng)險意識亟需增強。

三是事后定性處罰依據(jù)有待進一步明確。在當(dāng)前外匯管理實踐中，部分銀行外匯業(yè)務(wù)雖然符合表面真實性要求，但實際潛藏著違規(guī)和加大跨境資金波動的風(fēng)險。而在現(xiàn)有管理政策框架下，管理部門缺乏對此類行為進行定性處罰的依據(jù)。

四是對內(nèi)控制度建設(shè)的重視程度亟需提高。原則監(jiān)管以結(jié)果為導(dǎo)向，對業(yè)務(wù)開展過程中的風(fēng)險防范主要依賴于內(nèi)控制度。但有些監(jiān)管者和被監(jiān)管者不注重內(nèi)在約束作用，致使內(nèi)控制度形同虛設(shè)。如一些銀行的內(nèi)控制度內(nèi)容僅是對管理政策的簡單引用，同質(zhì)化嚴重、約束性不強，且調(diào)整滯后于監(jiān)管政策變動。

完善原則監(jiān)管體系

一是加強頂層設(shè)計，確立全面、系統(tǒng)的監(jiān)管原則。應(yīng)根據(jù)我國銀行外匯管理的實踐經(jīng)驗，確立基本監(jiān)管原則，以促進被監(jiān)管者對外匯管理目標(biāo)的準確把握，提高外匯監(jiān)管有效性。具體可從市場準入、業(yè)務(wù)開展、風(fēng)險防范、信息公開、配合監(jiān)管等方面對銀行等金融機構(gòu)進行監(jiān)管約束。如：從市場準入方面確定“準入三原則”，即有充足的外匯資產(chǎn)、有完備的軟硬件設(shè)施、有健全的規(guī)章制度；在業(yè)務(wù)開展方面確定“安全穩(wěn)健經(jīng)營原則”，即銀行提供的外匯資金清算服務(wù)、開發(fā)的外匯產(chǎn)品應(yīng)確保具有安全性、非套利性；在風(fēng)險防范方面確定“義務(wù)性報告原則”，即外匯指定銀行有義務(wù)及時向外匯管理部門報送市場主體異?？梢傻目缇迟Y金交易行為；在信息公開方面確定“信息實時披露原則”，即銀行需恰當(dāng)披露管理部門所希望獲取的任何信息；在配合監(jiān)管方面確定“共同監(jiān)管原則”，即銀行有維持跨境資金健康、有序雙向流動的義務(wù)。

二是構(gòu)建充分體現(xiàn)原則監(jiān)管理念的外匯管理法規(guī)體系。要提高原則性監(jiān)管的法律地位，將銀行外匯管理基本原則納入《外匯管理條例》，并以此作為外匯管理檢查處罰的依據(jù)。應(yīng)從市場實際和監(jiān)管實踐中提煉出一些基本、關(guān)鍵的操作要求，在《條例》的下位法中予以規(guī)定或是編制成操作指引，以形成對基本監(jiān)管原則的細化，提高原則的可操作性和管理效率。此外，還要建立正向激勵機制，對于執(zhí)行較好的銀行給予一定的政策優(yōu)惠，如擴大其結(jié)售匯綜合頭寸限額、適度減少外匯違規(guī)行為的處罰金額等。

三是構(gòu)建高效的外匯管理政策傳導(dǎo)反饋機制?？山⑼鈪R指定銀行聯(lián)系人制度，加強與監(jiān)管對象的溝通交流，了解監(jiān)管對象執(zhí)行原則的情況，幫助監(jiān)管對象更加清晰地了解監(jiān)管原則邊界。同時，要及時出臺公布監(jiān)管指引，引導(dǎo)監(jiān)管對象正確領(lǐng)會監(jiān)管意圖。此外，定期向社會公布部分違反原則監(jiān)管的典型案例，促使銀行準確把握合規(guī)邊界。

四是建立強化內(nèi)控制度建設(shè)和外部審計的雙重約束機制。要求銀行根據(jù)其經(jīng)營實際狀況和風(fēng)險控制能力，科學(xué)制定自身內(nèi)部管理制度和操作規(guī)范，并根據(jù)政策的變化及時加以調(diào)整。對制度建設(shè)不到位的機構(gòu)，要處以罰款或是限制其開展業(yè)務(wù)。此外，還需加強對銀行的外部審計評估。可建立風(fēng)險評估制度和第三方機構(gòu)定期審計制度，對銀行的制度建設(shè)、職能設(shè)置、檔案保管等內(nèi)容進行全方位的評估審查。

作者單位：匯豐銀行 （中國）有限公司北京總部