何子文

（韶關(guān)學(xué)院旅游與地理學(xué)院，廣東　韶關(guān)　512005）

簡論我國地方旅游委改革的三種價(jià)值取向

何子文

（韶關(guān)學(xué)院旅游與地理學(xué)院，廣東韶關(guān)512005）

面對大旅游大管理的發(fā)展新要求，目前的旅游管理體制也逐漸暴露出其弊端。本文基于上海、桂林、杭州、北京和江西等省市旅游委改革經(jīng)驗(yàn)的回顧與討論，總結(jié)了當(dāng)前地方旅游委改革的三種價(jià)值取向，認(rèn)為旅游委的改革，需要根據(jù)本地實(shí)際，深入理解當(dāng)今大旅游大管理的特點(diǎn)，選擇合適的管理制度安排，推進(jìn)本地區(qū)大旅游的發(fā)展。

旅游委；大旅游；體制改革；價(jià)值取向

一、地方旅游委改革的問題背景

我國實(shí)行政府主導(dǎo)下的旅游開發(fā)管理模式，是我國三十多年來旅游健康快速發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)之一，從國家旅游總局到各省、市、縣（區(qū)）旅游局四級旅游行政管理系統(tǒng)，圍繞旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、旅游資源的規(guī)劃開發(fā)與保護(hù)、旅游評定體系的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、旅游法律法規(guī)體系建設(shè)以及地方旅游市場秩序的日常監(jiān)督管理等方面，做了大量的工作，為我國旅游業(yè)的發(fā)展?fàn)I造了良好的發(fā)展環(huán)境，在構(gòu)建一個(gè)完善的旅游市場體系方面提供了有力的制度支持。在2001年1月，國務(wù)院召開全國旅游發(fā)展工作會議，專門下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》，其中特別強(qiáng)調(diào)了以市場為基礎(chǔ)配置旅游資源，實(shí)施政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展戰(zhàn)略。

但隨著我國旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和面對大旅游的發(fā)展新要求，由政府主導(dǎo)的旅游發(fā)展模式日益凸顯出諸多方面的體制性負(fù)面影響。這種負(fù)面影響主要表現(xiàn)為旅游實(shí)際管理工作中的“政府失靈”現(xiàn)象①，即政府在處理與旅游市場的關(guān)系時(shí)所表現(xiàn)出來的職責(zé)關(guān)系不明確甚至混亂。具體表現(xiàn)：政府與企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系邊界模糊，習(xí)慣于大包大攬或過度干預(yù)，既加重了政府的不合理負(fù)擔(dān)，也使旅游企業(yè)缺乏獨(dú)立自主性。另一種情況則是旅游管理過程中因部門利益出現(xiàn)各自為政、多頭管理的情況；或者因管理不到位、工作推諉扯皮等形成管理真空地帶。“政府失靈”現(xiàn)象致使旅游公共政策低效或無效，不利于資源合理有效配置，使得市場秩序混亂，影響旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

就旅游管理體制如何改革的問題，有研究者概括出政府旅游管理職能定位的擴(kuò)權(quán)、劃界、協(xié)調(diào)三種思路②。也有學(xué)者認(rèn)為理想的旅游管理模式可以劃分為權(quán)威性、職能性、自治性三個(gè)層次，深化旅游管理體制改革，即建立和完善這三個(gè)層次的旅游管理體制③。當(dāng)然這都是一些很好的改革構(gòu)想，然而現(xiàn)實(shí)中旅游委的改革也存在一些具體的問題：第一，旅游委是否充分認(rèn)識到了旅游管理中“政府失靈”的問題？政府是如何應(yīng)對和處理這一問題的？第二，地方政府改旅游局為旅游委的改革動(dòng)力或出發(fā)點(diǎn)是什么？第三，基于地方政府立場，旅游委改革的主要內(nèi)容和重點(diǎn)是什么？第四，改革的成效如何？怎么看？

自1997年以來，包括上海、桂林、杭州、北京、云南在內(nèi)的一些省市地方政府先行先試，圍繞地方旅游委改革的問題進(jìn)行了諸多探索。本文在簡要回顧這些代表性省市旅游委改革方式的基礎(chǔ)上，嘗試歸納提煉各地旅游委改革的三種價(jià)值取向。

二、地方旅游委改革的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?/h2>

針對旅游業(yè)發(fā)展中存在的體制性問題，包括上海在內(nèi)的一些省市試圖通過成立新的旅游委以理順旅游管理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，既解決管理失靈和決策低效等負(fù)面問題，也適應(yīng)旅游發(fā)展的新情況、新要求。

1、上海市旅游委的改革探索

上海市旅游管理體制的改革走在全國的前列，早在1997年初，上海市政府就做出決定，對上海市原有的旅游管理體制進(jìn)行改革，成立上海市旅游事業(yè)管理委員會和中共上海市旅游事業(yè)工作委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和全面領(lǐng)導(dǎo)上海市旅游業(yè)的發(fā)展。市政府下轄的旅游局、商業(yè)局、交通辦、園林局和新亞集團(tuán)等單位均為委員會成員，錦江、華亭、衡山三大旅游集團(tuán)公司和佘山國家旅游度假區(qū)由旅游事業(yè)管理委員會領(lǐng)導(dǎo)，上海市副市長兼任旅游事業(yè)管理委員會主任，形成了以旅游、商業(yè)、交通、園林等部門共同組成的大旅游管理體制。1999年3月，組建上海市旅游工作黨委和市旅游事業(yè)管理委員會，對上海市旅游業(yè)實(shí)行市、區(qū)（縣）兩級管理體制。另外，由市旅游委牽頭，市計(jì)委、市建委等19個(gè)部門參加成立了上海假日旅游工作協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，配合黃金周假日旅游市場的管理。2003年，上海市實(shí)施新一輪機(jī)構(gòu)改革，不再設(shè)立市旅游工作黨委。2008年，上海市旅游事業(yè)管理委員會重新更名為上海市旅游局。

從上海市成立旅游事業(yè)管理委員會的體制改革可以看出：一是改革的出發(fā)點(diǎn)是通過旅管委加強(qiáng)政府部門及市屬旅游企業(yè)之間的工作聯(lián)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上海市旅游事業(yè)發(fā)展。二是體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容是成立以副市長兼任主任的旅游事業(yè)管理委員會，以達(dá)到強(qiáng)化旅游管理部門權(quán)威、增強(qiáng)其宏觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職能。三是改革的目標(biāo)是以旅游事業(yè)管理委員會為主體架構(gòu)，構(gòu)建一個(gè)由多部門共同參與的大旅游管理體制，提升上海市旅游產(chǎn)業(yè)的市場化水平。四是其特點(diǎn)明確了旅游局與商業(yè)、交通、園林等部門的行政及業(yè)務(wù)關(guān)系，標(biāo)志著上海市旅游管理方式由單一部門管理向多部門綜合管理的轉(zhuǎn)變。

2、桂林市旅游委的變與不變

桂林市旅游管理體制的改革也起步較早，1998年桂林即成立了旅游管理委員會和中共桂林市旅游工作委員會，旅游管理委員會由主管旅游的副市長任主任，以市計(jì)委、公安局、旅游局、園林局、桂林港監(jiān)處、陽朔縣政府、市旅游發(fā)展總公司等16家單位為委員單位。作為市政府的職能部門，旅游管理委員會由旅管委、旅工委行使市旅游局原有的全部職能（旅游局原機(jī)構(gòu)撤銷，但保留牌子）。

旅管委的工作開展，主要通過四種運(yùn)作方式④：一是市政府授權(quán)。如旅游建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)。二是通過委員單位委托。如在旅游價(jià)格方面，由旅管委提出旅游方面的定價(jià)、調(diào)整和對外報(bào)價(jià)的意見，并與物價(jià)部門協(xié)商，按權(quán)限報(bào)批。三是工作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對一些其他單位不便委托的、但與旅游業(yè)務(wù)有關(guān)的事務(wù)，旅管委通過例會或辦公會等形式，形成決議、決定并要求有關(guān)委員單位在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，組織力量貫徹執(zhí)行；或根據(jù)工作需要，旅管委臨時(shí)抽調(diào)委員單位的有關(guān)工作人員參與相關(guān)的旅游管理業(yè)務(wù)。四是實(shí)行工作目標(biāo)責(zé)任制。根據(jù)旅管委總的工作職責(zé)和要求，各委員單位及其兼職委員，要明確其在旅管委會應(yīng)發(fā)揮的作用和所要履行的職責(zé)，由旅管委與委員單位或委員根據(jù)各自職責(zé)，簽訂責(zé)任書，形成有效的制度約束機(jī)制。

1999年底，桂林市在總結(jié)先前旅游管理委員會改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，成立了新的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)委員會，由桂林市長兼任委員會主任，有專職副主任和專職工作人員約10人，下設(shè)辦公室，直接對市委、市政府負(fù)責(zé)，下轄3個(gè)組，即協(xié)調(diào)與督查綜合組、規(guī)劃與建設(shè)工作組、改革與發(fā)展政研組。

桂林市旅游管理體制的改革與上海市旅游委的改革相比，體現(xiàn)出了一些共同點(diǎn)：一是體制改革的著眼點(diǎn)是強(qiáng)化旅游管理部門的權(quán)威，組建由多部門參與的旅游委。二是旅游委的主要職能是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地旅游業(yè)的發(fā)展。三是改革過程中原旅游局機(jī)構(gòu)及人員并未取消，而是改換門庭，作為新成立的旅游委的主體構(gòu)成部門。四是無論是上海市旅游事業(yè)管理委員會還是桂林市旅游管理委員會，此后都被重新改組更名。這一現(xiàn)象值得反思。而不同之處是桂林市旅游管理委員會為提高工作成效，建立了相應(yīng)的授權(quán)機(jī)制、工作例會、聯(lián)席辦公會議制度和成員單位工作目標(biāo)責(zé)任制，體現(xiàn)了更高的組織制度化水平。桂林市在1999年底再次啟動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)委員會的改革，反映出在依托旅游局進(jìn)行旅游行業(yè)管理和依托旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)委員會開展旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)合管理相結(jié)合的改革新動(dòng)向。

3、杭州市旅游委改革的制度配套

杭州作為旅游業(yè)發(fā)達(dá)城市在2001年成立了旅游委員會。為使旅游委員會的作用能夠真正體現(xiàn)，杭州市政府在制度改革配套方面做了一些扎實(shí)的工作：一是行政決策方面的否決權(quán)。西湖風(fēng)景名勝區(qū)60多平方公里范圍內(nèi)所有旅游項(xiàng)目的改擴(kuò)建、整治，都要經(jīng)過杭州市旅游委、建委、發(fā)改委等7家單位的聯(lián)合審批，每個(gè)單位都有一票否決權(quán)。二是資金保障。每年由杭州市財(cái)政撥付的旅游相關(guān)配套資金達(dá)2.9億元，用于城市旅游形象宣傳、產(chǎn)品營銷、專項(xiàng)建設(shè)等方面。三是組建杭州旅游商貿(mào)系統(tǒng)，成員單位包括旅游委、西湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會、貿(mào)易局等9家單位，內(nèi)設(shè)相應(yīng)的常規(guī)會議制度和工作協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制。四是規(guī)定旅游委不負(fù)責(zé)具體的項(xiàng)目建設(shè)、景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)等企業(yè)投資經(jīng)營性事務(wù)，而重點(diǎn)開展旅游行業(yè)管理、旅游規(guī)劃、城市營銷推廣等事務(wù)。

4、北京市和江西省關(guān)于打造旅游委的權(quán)威做法

2011年3月，北京市十三屆人大常委會第二十四次會議表決通過，北京市旅游局更名為“北京市旅游發(fā)展委員會”，并從市政府直屬機(jī)構(gòu)升格為市政府組成部門。此舉大大提升了北京市旅游委參與政府決策的地位，增強(qiáng)了旅游委在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)北京市旅游業(yè)發(fā)展過程中的政策影響力。與此相對應(yīng)的是旅游委組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整和職能擴(kuò)充，新增加了首都旅游協(xié)調(diào)與區(qū)域合作處、旅游消費(fèi)促進(jìn)處和旅游環(huán)境與公共服務(wù)處3個(gè)處室，突出了產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、高端旅游和服務(wù)監(jiān)管的職能，加強(qiáng)了資源統(tǒng)籌、發(fā)展協(xié)調(diào)和旅游公共服務(wù)等方面的職能。

2014年3月，在保留原旅游局人員結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)基本不變的基礎(chǔ)上，江西省將旅游局更名為江西省旅游發(fā)展委員會，并從省政府的直屬機(jī)構(gòu)升格為省政府組成部門。升級后的旅游發(fā)展委員會被賦予了更多的職能，主要包括：一是協(xié)調(diào)職能。協(xié)調(diào)政府不同部門的旅游管理職能，更好地整合旅游資源，形成合力，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是綜合改革帶動(dòng)的職責(zé)。提出要像抓工業(yè)化、城鎮(zhèn)化一樣抓旅游，尤其是旅游資源發(fā)達(dá)的地區(qū)，要將旅游擺在更加突出的位置。三是決策職能。強(qiáng)化旅游管理部門的權(quán)威，履行旅游行政審批制度改革，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)江西省旅游業(yè)的發(fā)展。與此相對應(yīng)，旅發(fā)委內(nèi)設(shè)7個(gè)職能處室：辦公室、政策法規(guī)處、規(guī)劃財(cái)務(wù)處、產(chǎn)業(yè)發(fā)展處、監(jiān)督管理處、市場促進(jìn)處、人事教育處。

三、地方旅游委體制改革的價(jià)值取向

一般而言，旅游局作為旅游行業(yè)的政府職能管理部門，其法定職責(zé)包括目的地形象建構(gòu)和宣傳推廣、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游基本公共服務(wù)的提供、旅游發(fā)展規(guī)劃和資源開發(fā)、旅游市場主體監(jiān)管以及旅游統(tǒng)計(jì)與行業(yè)信息發(fā)布等⑤。但在旅游行業(yè)管理的實(shí)際過程中，由于旅游業(yè)的綜合性強(qiáng)、資源依賴性強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)程度高、跨區(qū)域跨行業(yè)流動(dòng)性大等特點(diǎn)，常常需要旅游局發(fā)揮比法定職責(zé)更大更全面的監(jiān)管作用。而目前我國旅游管理采用的條塊分割的職能部門模式則限制了旅游局根據(jù)旅游業(yè)實(shí)際情況進(jìn)行全面管理權(quán)利。因此就出現(xiàn)了一方面是面對大旅游大管理要求，旅游局卻顯得捉襟見肘、力不從心；而另一方面卻是旅游業(yè)中的多頭管理、部門利益。由此種管理現(xiàn)狀而造成的游客權(quán)益受損、資源浪費(fèi)、生態(tài)破壞等問題。這些問題暴露出我國目前以旅游局為管理主體的旅游業(yè)行政管理體制越來越明顯的局限性和掣肘影響。根據(jù)新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派的理論觀點(diǎn)，不同的制度設(shè)置會對經(jīng)濟(jì)績效產(chǎn)生重要影響⑥。長期累積的體制弊端使得各地把旅游委的改革視為發(fā)展大旅游、推動(dòng)地方旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級的突破口。

總結(jié)上述省市圍繞旅游委開展的旅游管理體制改革經(jīng)歷，存在一些值得關(guān)注的方面：其一，成立旅游委、增強(qiáng)旅游委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方旅游發(fā)展能力以形成發(fā)展合力是改革的出發(fā)點(diǎn)；其二，增強(qiáng)旅游委的行政權(quán)威成為各地旅游管理體制改革的普遍做法。不同省市采取的具體做法不盡相同，或者由政府主要領(lǐng)導(dǎo)兼任旅游委正副主任，或者旅游委由直屬單位升格為政府組成部門；其三，以政府名義成立旅游發(fā)展公司，滿足地方旅游發(fā)展的投融資需求、推動(dòng)旅游行政管理職能同旅游投資開發(fā)和旅游企業(yè)經(jīng)營管理的市場行為適度分離是改革的重點(diǎn)；其四，成立旅游委需要有相應(yīng)的制度配套作為運(yùn)行保障。

由上述省市旅游委改革的案例，梳理出旅游委改革存在的三種價(jià)值取向。其一，保留旅游局的機(jī)構(gòu)及人員不變，通過調(diào)整旅游局的行政職能，在旅游局基礎(chǔ)上組建大部制式的旅游委，對本地旅游發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和聯(lián)合管理，這可視為是一種職能調(diào)整模式。其二，旅游局由政府直屬的職能機(jī)構(gòu)升格為政府組成部門的旅游委，通過賦權(quán)強(qiáng)能發(fā)揮旅游委在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、旅游規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)等方面的綜合職能，這可視為是一種權(quán)威建構(gòu)模式。其三，成立旅游發(fā)展公司，推動(dòng)旅游委的行政管理職能與旅游發(fā)展公司的市場經(jīng)營管理職能相分離，打造地方旅游發(fā)展的投融資平臺，做大做強(qiáng)地方旅游產(chǎn)業(yè)鏈條，這可視為是一種產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向模式。如桂林市和江西省由政府發(fā)起并全額出資成立旅游發(fā)展總公司，整合全區(qū)優(yōu)質(zhì)旅游資源進(jìn)行經(jīng)營管理。當(dāng)然，不同地方旅游委的實(shí)際改革可能會在三種改革的價(jià)值取向上存在交叉和綜合。

四、結(jié)語

如今，“大旅游”已經(jīng)不再是一個(gè)單純的話語概念，而是關(guān)于旅游的綜合性、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性、人文性和系統(tǒng)性等特點(diǎn)在當(dāng)今發(fā)展條件下的強(qiáng)調(diào)。大旅游是一種開放的旅游資源觀念，是大產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈、大市場，可以重新審視旅游大系統(tǒng)的綜合性與整體性。因此，大旅游實(shí)質(zhì)上表達(dá)了一種新的價(jià)值取向和發(fā)展模式。

與大旅游相對應(yīng)的是管理模式的變革，即大管理。表現(xiàn)為管理的全面性——能覆蓋全行業(yè)；管理的多層次性——能對市場的多層次發(fā)揮作用；管理的權(quán)威性——能夠形成切實(shí)的調(diào)控作用⑦。

因此，面對大旅游時(shí)代的大管理新要求，改革目前旅游管理體制弊端，成立新的旅游委以更好地適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，解決旅游發(fā)展中的實(shí)際問題。當(dāng)前一些省市地方政府圍繞旅游委的改革所展現(xiàn)出來的探索經(jīng)驗(yàn)，如產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向模式、職能調(diào)整模式和權(quán)威建構(gòu)模式，正是對此要求所做出的回應(yīng)與探索。應(yīng)當(dāng)說明的是，旅游委改革不是一個(gè)機(jī)構(gòu)簡單的撤與并的問題，這涉及到如何結(jié)合本地區(qū)旅游發(fā)展實(shí)際情況，重新設(shè)計(jì)旅游委的組織結(jié)構(gòu)、調(diào)整其權(quán)能；是一個(gè)部門之間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)、政府與企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定等諸多復(fù)雜關(guān)系的處理問題，是一個(gè)改革的價(jià)值取向問題。正如前面案例中所提到的上海市旅游委在2008年重新更名為旅游局的現(xiàn)象，以及桂林市前后兩個(gè)“旅游委”的撤與設(shè)現(xiàn)象，還有云南、江西等省份設(shè)立旅游發(fā)展總公司等不同改革方式所反映的情況，對地方政府而言，旅游委的改革是否成功、能否取得預(yù)期運(yùn)行效果，還需要就旅游委的運(yùn)行在人事、財(cái)務(wù)和內(nèi)部規(guī)章制度等方面有相應(yīng)的政策配套，以確保新的旅游委能夠科學(xué)順暢和有效地運(yùn)行。

注釋

①鄭清：地方政府促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能研究：以保山市政府為例[D].昆明：云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生學(xué)位論文，2011.

②⑤戴斌：旅游產(chǎn)業(yè)演化與政府職能再定位——在“旅游與城市發(fā)展”專題培訓(xùn)會上的講座大綱[EB/OL].http：//www.ctaweb. org/html/2016-1/2016-1-5-11-26-01247.html

③李武武：退進(jìn)結(jié)合促進(jìn)旅游管理體制改革[J].經(jīng)濟(jì)管理，2002（3）.

④⑦鐘新民、況既明：旅游管理體制改革的探討及其實(shí)踐[J].旅游學(xué)刊，2000（2）.

⑥余鳳龍、陸林：制度對旅游發(fā)展影響研究綜述與啟示[J].旅游學(xué)刊，2008（9）.

（責(zé)任編輯：胡冬梅）

本文受2015年度廣東省高等學(xué)校中青年教師國內(nèi)訪問學(xué)者計(jì)劃資助。