龐明牌++劉隆華

摘要：

公共政策與公民決策作為兩種不同的行為，其受到憲法的莊嚴(yán)保障。其界限如何是我們首先需要認(rèn)清的問題，國家在面對這兩種不同的行為時(shí)應(yīng)該對其進(jìn)行有效的憲法保障，即需要國家在面對公共政策與公民決策兩種不同行為的保障時(shí)，必須弄清“國家應(yīng)該何時(shí)作為”、“國家應(yīng)該做什么”、“國家應(yīng)該如何作為”三個(gè)問題。

關(guān)鍵詞：公共政策；公民決策；憲法；保障

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.25.055

1問題提出

依法治國的基本國策在我國已貫徹多年，并取得了令人欣喜的碩果，在我國的法治歷史上畫上了濃濃一筆。同樣，依法治國首先是依憲治國。依憲治國就會(huì)出現(xiàn)憲法保障的問題。然而，在法治過程中，常常會(huì)遇到問題性質(zhì)相似但卻有著重大區(qū)別的不同法律行為，公共政策與公民決策這兩種不同的行為便是屬于這樣的范疇。

眾所周知，公法哲學(xué)深度闡釋了關(guān)于權(quán)力與權(quán)利的哲學(xué)關(guān)系，表達(dá)了作為憲法學(xué)和法理學(xué)之基礎(chǔ)的公民基本權(quán)利與國家權(quán)力運(yùn)作的最重要的憲法保障。因而，公共政策與公民決策的保障也成為了憲法學(xué)不可不研究的重要問題?？梢哉f，很多憲法問題都牽涉于該問題而存在。這一問題不僅涉及公民個(gè)人基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)及其保障，而且關(guān)系到國家對社會(huì)、市場的保障。實(shí)際上，公共政策與公民決策的保障先后涉及“國家應(yīng)該何時(shí)作為”、“國家應(yīng)該做什么”、“國家應(yīng)該如何作為”等三個(gè)問題。

2公共政策與公民決策的界限

在我國，自由的思想在神州的沃土生根發(fā)芽，近年來，更是莊嚴(yán)寫入社會(huì)主義核心價(jià)值觀中。在“社會(huì)”的這個(gè)維度上，“自由”先聲奪人，“自由、平等、公正、法制”，深深烙印在人們的心中，讀起來更是朗朗上口。無獨(dú)有偶，《共產(chǎn)黨宣言》早先便有關(guān)于“每個(gè)人的發(fā)展是一切人自由發(fā)展的條件”的經(jīng)典論述。其實(shí)，自由主義作為一種學(xué)說，相關(guān)學(xué)者在其著作中都曾有過系統(tǒng)而明確的闡述與界定。比如，19世紀(jì)被稱為“自由主義之圣”的約翰·密爾，就曾從心理學(xué)、認(rèn)識(shí)論、倫理學(xué)、歷史學(xué)等多角度完整而全面賦予了“自由”的理論基礎(chǔ)。指出：“個(gè)人的自由必須約制在這樣一個(gè)界限上，就是必須不使自己成為別人的妨礙”。在美國，有“言論自由理論家之稱”的亞歷山大·米克爾約翰也曾在其書《表達(dá)自由的法律限度》如是表達(dá)：“不認(rèn)為言論自由是什么任何人個(gè)都可以想說就說，想在什么時(shí)候說就在什么時(shí)候說，想說什么就說什么，想說誰就說誰，想對誰說就對誰說。任何一個(gè)理性的社會(huì)都會(huì)基于常識(shí)否認(rèn)這種絕對權(quán)力的存在。”

然而，從憲法保障的角度看，公共政策與公民決策又有什么關(guān)系？其界限如何？也是我們要弄清楚的問題。

首先，對于已經(jīng)獨(dú)立成為一門學(xué)科的公共政策而言，我們在此不必深究其簡單的定義或者特征。從我國的憲法這一角度來看，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！币簿褪钦f，人民是共和國的主人公，在共和國里當(dāng)家作主。由此，我們可以給“憲法保障”角度的公共政策與公民決策作一個(gè)區(qū)分了。所謂公共政策，實(shí)際上是指人民在行使當(dāng)家作主的權(quán)利時(shí)所涉及的政策行為。而公民決策則可以定義為人民在遵守憲法和法律的前提下，保障和維護(hù)自身合法的生命、財(cái)產(chǎn)、利益的決策行為。

由單一決策功能的公共政策社會(huì)轉(zhuǎn)向多元決策功能的公民決策社會(huì)已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。這也正是社會(huì)成熟的一種重要標(biāo)志。

弄清了公共政策與公民決策的區(qū)別，接下來就得考慮兩者的界限了。公共政策與公民決策的憲法界限，誠然要解決的問題就是“利益問題”，即公共利益與個(gè)人利益的調(diào)整。面對公共利益，古來便有“治坡治窩”、“大家小家”、“大河有水小河滿”的邏輯。然而，站在理性的角度分析，就算堅(jiān)持“民粹”或者是堅(jiān)持“精英”，都要尋求一個(gè)與“均衡教派”所追求的“萬物均衡”相似的平衡點(diǎn)，而這，也恰好是我們所一直尋求的臨界點(diǎn)——公共政策與公民決策的界限。對此，米克爾約翰這樣指出：“任何一項(xiàng)公共政策都必須由共同行為來決定；這些決定應(yīng)該同等地約束所有公民，不論他們是否同意；如果有必要的話，這些決定可以經(jīng)由適當(dāng)?shù)姆沙绦驈?qiáng)行施加在那些拒絕服從的任何人身上”。

但畢竟，公共利益仍然有別于公民利益，為了公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，達(dá)成共同福祉，公民決策在特殊情況下都有可能作出犧牲，承擔(dān)自由、財(cái)產(chǎn)等方面的利益退讓。同樣，在憲法中，我們也可以找到依據(jù)：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)?！睘榇?，在權(quán)利與義務(wù)這一目的與手段的關(guān)系中，應(yīng)該有這也的憲法解釋：代表不同利益的或者見解的群體可能會(huì)對具體憲法條款作出不同的解釋，但基本權(quán)利作為憲法的核心價(jià)值必須受到充分尊重，并將基本權(quán)利作為指導(dǎo)性原則。權(quán)利不是在義務(wù)中得到解釋，而是義務(wù)從權(quán)利中得到解釋，從而達(dá)到憲法追求的價(jià)值目標(biāo)，使憲法真正發(fā)揮憲法應(yīng)有的“母法”約束力。此外，要尋求公共政策與公民決策兩者的平衡點(diǎn)，我們又需要不可忽略地引入政府這個(gè)調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系的角色。這個(gè)公共政策與公民決策的天平，正需要政府這只有形之手進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)。即如若政府試圖限制公民決策，公民有權(quán)利有義務(wù)不予服從；但是，如若政府根據(jù)一定的法律程序，為了實(shí)現(xiàn)公共政策需要公民決策作出利益犧牲，奉獻(xiàn)財(cái)產(chǎn)等，公民必須服從。

3國家應(yīng)該何時(shí)作為

談?wù)搰覒?yīng)該何時(shí)作為，其實(shí)解決的就是當(dāng)社會(huì)上產(chǎn)生利益沖突時(shí)國家的干預(yù)角色問題。從本文的研究角度來分析，即當(dāng)公共政策與公民決策發(fā)生沖突時(shí)，國家的如何到位發(fā)揮國家干預(yù)這個(gè)角色。盡管有學(xué)者認(rèn)為，國家——一個(gè)作為本無關(guān)的第三方介入可能會(huì)導(dǎo)致輕局昂變得更加復(fù)雜，因?yàn)閲易鳛樽顝?qiáng)大的權(quán)利是最難控制和監(jiān)督的。他們繼續(xù)指出，即使國家能夠遵循無數(shù)條理論界發(fā)展出來的“科學(xué)的”標(biāo)準(zhǔn)來平衡相互沖突的利益，而標(biāo)準(zhǔn)仍然是人為規(guī)定的，人為因素?zé)o法避免，主觀意識(shí)不可能排除，更何況不主體的標(biāo)準(zhǔn)依照不一樣也會(huì)引起平衡的結(jié)果不一的現(xiàn)象，并認(rèn)為不存在絕對“科學(xué)”的平衡結(jié)果。比如，立法過程可能受到某個(gè)利益勢力的左右，受到強(qiáng)權(quán)政治的影響，表現(xiàn)出來的結(jié)果總是人為因素遠(yuǎn)多于社會(huì)自治，對弱勢群體的保護(hù)強(qiáng)度總是有限的。公共政策與公民決策的沖突也不外乎這個(gè)環(huán)境。因此，他們得出這樣的結(jié)論：只有市場和社會(huì)平衡才會(huì)更公正。

但是，以馬克思主義觀點(diǎn)來看，國家是統(tǒng)治階級(jí)意志的表達(dá)，政治是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的上層建筑，政治行為是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段，國家的干預(yù)行為是權(quán)威性的政治行為，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最有效的手段。至少，可以論斷，國家起碼不是利益“無關(guān)的第三方”。從法制的角度講，國家的權(quán)力無處不在，公共政策與公民決策的憲法保障也離不開國家的干預(yù)角色。其次，既然存在強(qiáng)權(quán)與弱勢的區(qū)別，國家的干預(yù)手段便更加不可避免。不能因?yàn)椴淮嬖谒^的“絕對”平衡而放棄可以實(shí)現(xiàn)的相對平衡——公共政策的保障是絕對的，公民決策的保障是相對的。最后，社會(huì)和市場并沒有國家執(zhí)行法律的強(qiáng)制性，不會(huì)強(qiáng)制任何人按照法律所規(guī)定的做任何事情，它們僅僅給公民提供以不同的選擇，公民可以自由協(xié)商交換條件。國家的權(quán)力限制不代表國家權(quán)力的謝絕，因此公共政策的與公民決策的憲法保障必須由國家的干預(yù)手段來實(shí)現(xiàn)，公共政策與公民決策的保障平衡點(diǎn)也必須由由國家的角色了進(jìn)行有效的調(diào)節(jié)。

4國家應(yīng)該做什么

討論國家在公共政策與公民決策的憲法保障中應(yīng)該做什么，其實(shí)要解決的問題便是國家需要實(shí)現(xiàn)的結(jié)果的問題。由于世界上多數(shù)憲法文本均規(guī)定了許多自由權(quán)，表達(dá)的基本權(quán)利至上的思想，反過來看，憲法中的基本權(quán)利首要限制的便是國家權(quán)力，這首先就要保障公共政策與公民決策自由不受國家權(quán)力的侵犯，形成防御權(quán)的結(jié)構(gòu)功能。相對于國家來說，公共政策與公民決策基本權(quán)利的行使不需要任何正當(dāng)化的理由，而國家限制公民的公共政策與公民決策權(quán)利則必須具有正當(dāng)性，否則國家無權(quán)干涉，個(gè)人可以請求國家的停止作為。國家此時(shí)必須保持克制的狀態(tài)。但是，純粹額自由國在現(xiàn)實(shí)中不可能存在，因此公共政策與公民決策權(quán)利的實(shí)現(xiàn)仍然需要國家拓展幾個(gè)方面的功能。一方面，在實(shí)際生活中，為了保障公民的公共政策與公民決策的權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)，要積極創(chuàng)造客觀條件，包括物質(zhì)與精神方面的條件。另一方面，創(chuàng)設(shè)了旨在促進(jìn)公共政策與公民決策權(quán)利實(shí)現(xiàn)的制度之后，還要保障公民享有平等分享這一制度的權(quán)利，也就是公共政策與公民決策權(quán)利的分享功能。最后，保障公共政策與公民決策的權(quán)利作為國家存在的目的之一，國家不僅不得侵犯公民的公共政策與公民決策的權(quán)利，還必須在公共政策與公民決策發(fā)生沖突時(shí)而無法平衡利益時(shí)有效介入，妥善解決糾紛，發(fā)揮防御權(quán)結(jié)構(gòu)功能。

在改革開放以后，我國逐步將發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)這一重大的公共事務(wù)歸還于在市場的調(diào)節(jié)作用，市場中的競爭趨向多元化，生機(jī)活力煥發(fā)，帶來了我國三十多年的經(jīng)濟(jì)騰飛。從憲法學(xué)的角度來分析，社會(huì)的多元化、法制化以及自由競爭可以使公民的基本權(quán)利得到更多的保障，其中當(dāng)然也就包含了公民的公共政策與公民決策的權(quán)利，國家內(nèi)部和社會(huì)趨于平衡狀態(tài)，使得社會(huì)文明得到進(jìn)一步發(fā)展。

5國家應(yīng)該如何作為

“國家應(yīng)該如何作為”這一問題其實(shí)涉及了國家為了實(shí)現(xiàn)某種結(jié)果而應(yīng)該采用何種手段的問題以及對結(jié)果實(shí)現(xiàn)程度的標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)。在這里，要解決的便是國家應(yīng)該通過才起何種手段實(shí)現(xiàn)對公共政策與公民決策的保障，又采用何種標(biāo)準(zhǔn)以準(zhǔn)確評判憲法對公共政策與公民決策基本權(quán)利的保障程度。

就國家應(yīng)該采取的手段來講，學(xué)術(shù)界諸家已有高論。盡管有不同的視角探析，但主要還是認(rèn)為要通過保障公民權(quán)利、制約國家權(quán)力繼而實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國家權(quán)力的平衡。然而，較之于手段而言，我國憲法界針對“采用何種標(biāo)準(zhǔn)”這一重要問題的研究似乎更為匱乏。因此，在這里有必要著重談?wù)摗?/p>

第一，從公共政策與公民決策平衡的公正性角度來分析，隨著公共政策與公民決策的利益類型、層次等方面的不斷多元化，一個(gè)國家中僅存在一個(gè)或者有限的幾個(gè)立法機(jī)關(guān)必然無法顧及各種不同的社會(huì)利益，滿足每一個(gè)社會(huì)個(gè)體的愿望。顯而易見，“一刀切”式的立法已經(jīng)無法再每一個(gè)個(gè)案中充分實(shí)現(xiàn)公正。惡性循環(huán)，司法機(jī)關(guān)也會(huì)在這樣的局面顯得捉襟見肘，彌補(bǔ)作用也十分有限，更何況法制國家的司法機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)較重，無法實(shí)現(xiàn)即時(shí)的保護(hù)以及對權(quán)利的即時(shí)回應(yīng)。因此，國家在平衡公共政策與公民決策權(quán)利時(shí)需要能夠引入市場與契約的平衡，讓權(quán)力與權(quán)利的平衡顯得更為靈活和公正。

第二，從公正政策與公民決策平衡的效率原則來分析，我國《憲法》第27條有如此規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義?！边@就是要求一切國家機(jī)關(guān)在進(jìn)行公共政策與公民決策的保障時(shí)必須不斷提高工作效率。國家履行對公共政策與公民決策的憲法保障時(shí)，在可能的情況下通過市場機(jī)制和社會(huì)自治來實(shí)現(xiàn)目標(biāo)在很大程度上可以減少國家的財(cái)政支出，提高財(cái)政利用效率。國家權(quán)力運(yùn)作的效率高，就不會(huì)對社會(huì)資源造成浪費(fèi)，有利于對公共財(cái)政進(jìn)行有效監(jiān)督，簡潔高效。

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