崔巍

中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革是一項(xiàng)牽涉面甚廣的專項(xiàng)改革，在徹底根除“住房分配實(shí)物化”“住房分配不公平”的社會(huì)痼病后，已于多年前轉(zhuǎn)型并充分體現(xiàn)出為“住房保障服務(wù)”的特征，迎來(lái)了廣大城鎮(zhèn)職工群眾安居樂(lè)業(yè)“俱歡顏”的春天！而住房公積金制度作為城鎮(zhèn)住房制度改革的重要組成部分、經(jīng)過(guò)二十多年的實(shí)踐已蓬勃發(fā)展為廣大職工群眾在解決住房困難或改善住房條件方面所信賴和依靠的住房保障事業(yè)，進(jìn)一步研究住房公積金的特性，對(duì)中國(guó)住房公積金事業(yè)的科學(xué)定位及健康發(fā)展具有重要意義。

一、中國(guó)住房公積金特性分析

1.福利性與保障性

“五險(xiǎn)一金”是已被公認(rèn)的員工福利待遇標(biāo)識(shí)，人們往往在了解應(yīng)聘單位時(shí)的第一句話就是“有五險(xiǎn)一金嗎”？的確，“五險(xiǎn)一金”已成為廣大就業(yè)人員最基本的保障。而“一金”——住房公積金是《住房公積金管理?xiàng)l例》所指的國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工繳存的長(zhǎng)期的零存整取式住房?jī)?chǔ)金，其中單位給職工等額配繳部分，在勞動(dòng)分配上既可以理解為非直接現(xiàn)金付給形式的勞動(dòng)報(bào)酬的一部分，也可以看作是職工勞動(dòng)報(bào)酬和社會(huì)保險(xiǎn)等其他保障項(xiàng)目之外的福利給付。這種福利給付是隨著職工個(gè)人按月定額（按工資5%至12%的比例和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資基數(shù)控制計(jì)算）存儲(chǔ)而給付的，就像傳統(tǒng)婚姻習(xí)俗“配壓腰錢（新娘從娘家?guī)?lái)多少錢，婆家就對(duì)等同額配給多少錢）”一樣，后者以前者為前提，前者以后者為激勵(lì)，前者和后者的目的具有同一性。事實(shí)證明，這種通過(guò)職工長(zhǎng)期繳存、單位同步配繳所形成的住房?jī)?chǔ)蓄，通過(guò)申請(qǐng)定向支出于職工住房消費(fèi)，卓有成效地提高了職工群眾的購(gòu)房支付能力，在緩解住房供需結(jié)構(gòu)矛盾、完善具有中國(guó)特色的住房支持體系中發(fā)揮了主渠道作用。換言之，住房公積金這種政策性住房金融或曰政策性融資通道，為職工較快、較好地解決住房問(wèn)題提供了保障，在和廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房共同組成的住房保障體系中其福利性和保障性尤其凸現(xiàn)出來(lái)。此外，住房公積金免交個(gè)人所得稅、貸款利率低于商業(yè)性貸款利率等也是其福利性的表現(xiàn)。總之，中國(guó)已基本完善了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房公積金制度，住房公積金成為城鎮(zhèn)職工重要的福利待遇和住房資金保障。更引人注目的是，因國(guó)情制約，在我國(guó)目前社會(huì)福利占GDP比例還不到丹麥（37.9%）的1/10、福利項(xiàng)目還不到法國(guó)（400多項(xiàng)）1/20的情況下，強(qiáng)化住房公積金的福利性和保障性，對(duì)中國(guó)任重而道遠(yuǎn)的福利事業(yè)的發(fā)展將產(chǎn)生重要影響。

2.普遍性與強(qiáng)制性

按《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，城鎮(zhèn)所有在職就業(yè)人員，無(wú)論其工作單位性質(zhì)如何、家庭收入高低、住房擁有與否，都必須繳存住房公積金并單位同額配繳，或曰每一個(gè)城鎮(zhèn)在職職工自參加工作之日起至退休或者終止勞動(dòng)關(guān)系的這一段時(shí)間內(nèi)，都必須和單位以“半兒對(duì)半兒”的比例共同繳納住房公積金。住房公積金與住房補(bǔ)貼（現(xiàn)金直發(fā)）的不同之處就在于前者強(qiáng)制性地調(diào)整了人們的消費(fèi)結(jié)構(gòu)，通過(guò)單位“補(bǔ)助一半”刺激職工把一部分收入積累起來(lái)用于住房消費(fèi)。強(qiáng)制性尤其體現(xiàn)在對(duì)職工就職單位的強(qiáng)制，不為本單位職工辦理住房公積金賬戶且同步配繳的單位，住房公積金管理中心有權(quán)責(zé)令限期辦理，亦即單位為職工繳存住房公積金不是可有可無(wú)的，而是必盡的義務(wù)，哪個(gè)單位不給職工配繳住房公積金，哪個(gè)單位就侵犯了職工的合法權(quán)利。

3.專用性與規(guī)范性

因?yàn)樽》抗e金是職工按規(guī)定積累起來(lái)專項(xiàng)用于住房消費(fèi)支出的儲(chǔ)金，所以必須存入住房公積金管理中心，實(shí)行專戶管理，專款專用——存儲(chǔ)期間只能按規(guī)定用于購(gòu)、建、大修自住住房，交納房租等，而且住房公積金的繳存和支貸必須有規(guī)范化的手續(xù)制度貫穿每一個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，這種規(guī)范性是行業(yè)管理的需要，尤其是資金支貸風(fēng)險(xiǎn)防控的需要。

4.激勵(lì)性與互助性

在住房公積金制度融資方式上對(duì)職工享受福利具有激勵(lì)性。住房公積金之所以有別于像“住房補(bǔ)貼”“交通補(bǔ)貼”“知識(shí)份子補(bǔ)貼”“衛(wèi)生補(bǔ)貼”那樣把錢直接發(fā)給個(gè)人，就在于它是一種有組織管理、有科學(xué)運(yùn)營(yíng)、可解危解困的政策性住房福利措施和保障制度。形象地說(shuō)，它是將零存的資金云朵整合形成巨大的降雨云系，并分布以應(yīng)時(shí)節(jié)之需的“及時(shí)雨”而惠及渴望得到的福利對(duì)象。這酷似民間的“儲(chǔ)金會(huì)”，大家你儲(chǔ)點(diǎn)，我放點(diǎn)，人越多，聚集的資金規(guī)模就越大，在有的會(huì)員有應(yīng)急用錢之需時(shí)可借用的額度在風(fēng)險(xiǎn)防控范圍內(nèi)也就越大。住房公積金制度正是充分體現(xiàn)了“儲(chǔ)金會(huì)”這種融資的激勵(lì)性和互助性，因?yàn)槟阍跒閯e人住房消費(fèi)帶來(lái)方便的同時(shí)，別人也為你的住房消費(fèi)帶來(lái)支援。所以住房公積金歸集面越大、歸集率越高，歸集總量和可使用的資金量就越具規(guī)模，互助的儲(chǔ)備力也就越大。如此說(shuō)來(lái)，建立住房公積金制度就等于增建了一項(xiàng)科學(xué)的社會(huì)統(tǒng)籌互助制度，因?yàn)樗苡行У亟⒑托纬捎蟹柯毠椭鸁o(wú)房職工的機(jī)制和渠道，在資金方面為無(wú)房職工提供融資幫助，將互助性群體放大，讓制度形成習(xí)慣。

5.扶貧性與普惠性

住房公積金制度的宗旨，就在于面向廣大城鎮(zhèn)就業(yè)人群，尤其為中低收入職工人群提供住房福利和保障，這種“胎帶”的扶貧性與普惠性是我國(guó)社會(huì)制度優(yōu)越性的體現(xiàn)，也可以說(shuō)具備“扶貧法”的某些功能，這一點(diǎn)對(duì)住房公積金增儲(chǔ)擴(kuò)戶宣傳非常重要。

6.同一性與差異性

住房公積金相對(duì)住房補(bǔ)貼而言，二者都是關(guān)于住房的專項(xiàng)福利和專項(xiàng)保障。但前者只面向城鎮(zhèn)就業(yè)人員、只限于在職職工實(shí)行、只能以儲(chǔ)金形式存在，而后者是由財(cái)政或單位單方面對(duì)購(gòu)買或租賃房屋的職工給予的無(wú)償資助，即將單位原有用于建房、購(gòu)房的資金轉(zhuǎn)化為住房補(bǔ)貼（一次性住房補(bǔ)貼、基本補(bǔ)貼加一次性補(bǔ)貼或按月補(bǔ)貼）現(xiàn)金，發(fā)放范圍是全體職工中符合特定條件的那部分職工，并實(shí)行效率優(yōu)先兼顧公平的原則，由各地相關(guān)部門根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)適用住房平均價(jià)格、職工工資、職工住房面積等因素具體確定。在國(guó)際上，中國(guó)住房公積金制度相對(duì)新加坡、巴西等國(guó)類似制度而言，其性質(zhì)和用途的交集是“專儲(chǔ)專用的住房保障金”。中國(guó)的“住房公積金制度”與新加坡“中央公積金制度”雖然都有著“向中低收入職工群體解決住房問(wèn)題政策傾斜”的同一性，但卻存在“新加坡建保障房占建房總量的3/4以上”和“中國(guó)建保障房占建房總量的3/40不到”的巨大的差異。與韓國(guó)相比，韓國(guó)國(guó)立政策性住房金融主要資助中低收入家庭住房需求，側(cè)重為低收入者和首次購(gòu)房者提供優(yōu)惠購(gòu)房貸款，有相當(dāng)嚴(yán)格而明確的公益性、政策性和服務(wù)對(duì)象。鑒于此，我們應(yīng)該從中找尋差距，使中國(guó)的住房公積金制度真正成為扶助應(yīng)該扶助人群的住房保障制度。

二、突出特性，實(shí)現(xiàn)住房公積金事業(yè)的幾個(gè)轉(zhuǎn)變

上述住房公積金各種特性密切關(guān)聯(lián)、制約，“福利性與保障性”是前提和落腳點(diǎn)，是最根本的功能，其他各特性均以其為核心和歸宿?！皬?qiáng)制性”“專用性”與“規(guī)范性”是廣實(shí)施，是全國(guó)統(tǒng)繳，是運(yùn)營(yíng)法則；“普惠性”“激勵(lì)性與互助性”是內(nèi)動(dòng)力，是社會(huì)統(tǒng)籌互助機(jī)制的體現(xiàn)，尤其體現(xiàn)對(duì)困難者和急需者的幫助；“同一性和差異性”引發(fā)我們真正對(duì)中、低收入職工提供住房保障的思考。今后對(duì)住房公積金制度的修改完善，要突出其內(nèi)在特性，注重平衡兼顧，以便中國(guó)住房公積金的運(yùn)營(yíng)更具可操性、發(fā)展更具可持續(xù)性。

一部好的立法必然由幾個(gè)好的特性所決定。為解決住房公積金制度立法滯后、住房公積金使用率不高、內(nèi)控機(jī)制不健全等一系列問(wèn)題，我們呼吁住房公積金制度應(yīng)充分發(fā)揮其住房保障功能，早日出臺(tái)具有更好特性的《中華人民共和國(guó)住房公積金法》，最大程度地解除群眾住房問(wèn)題的后顧之憂。通過(guò)出臺(tái)高層次的立法，強(qiáng)化“普遍性與強(qiáng)制性”，實(shí)現(xiàn)住房公積金歸集率從低到高的轉(zhuǎn)變；加強(qiáng)“規(guī)范性”，完善配套法規(guī)，實(shí)現(xiàn)從收放不平衡、違規(guī)超貸和套貸套現(xiàn)，到收放趨向平衡、合理支取和放貸的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)從不單純追求增值收益，到盡可能盤活資金（在提取、放貸后將存余的住房公積金用于購(gòu)買國(guó)債、發(fā)放項(xiàng)目貸款、政府公用經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目貸款及其他風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較小的投資），實(shí)現(xiàn)增值收益最大化，從而為政府建設(shè)扶貧廉價(jià)房提供更多的資金支持。

未來(lái)的住房公積金將會(huì)更加凸現(xiàn)特性和展現(xiàn)更好的發(fā)展前景，進(jìn)而使我們國(guó)家的社會(huì)住房保障體系更加強(qiáng)大，在國(guó)計(jì)民生和促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展中發(fā)揮更加重要的作用。

李求軍/責(zé)任編輯