摘 要 十八屆四中全會提出推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度。在隨后修改的法官法中，也提出了建立法官員額制度。員額制作為本輪司法改革的重心，為建設(shè)法治國家提供人才保障。然而，其仍然存在著許多的不足之處。本文通過對員額制度進(jìn)行探究，指出了當(dāng)前環(huán)境下，員額制度的推行面臨著如何確定具體員額、如何選任法官、如何分流人員、如何進(jìn)行入額法官職業(yè)保障等一系列問題，提出了具體的解決方案。

關(guān)鍵詞 員額制 分類分流 法官 選任

作者簡介：宋筱，武漢大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D926.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.156

一、我國法官員額制度的探究

第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。《決定》提出，必須推進(jìn)法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，建立從符合條件的律師、法學(xué)專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機(jī)制，完善職業(yè)保障體系 。隨后，最高法修改了《中華人民共和國法官法》，也提出了建立法官員額制度。新修改的《中華人民共和國法官法》中指出，根據(jù)法院轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、人口數(shù)量（含暫住人口）、案件數(shù)量、案件類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合法院審級職能、法官工作量、審判輔助人員配置、辦案保障條件等因素，科學(xué)確定四級法院的法官員額。

法官員額制是指法院為了集中高效地行使國家審判權(quán)，根據(jù)案件多少、人口稀疏等因素來確定具體的法官數(shù)額。這是國外法院的通行做法，也是目前的主流方向。推行法官員額制所牽涉的利益面頗廣，可以說是本輪司法改革中阻力最大、困難最多的改革。本輪改革，中央選擇了上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市作為改革試點。以試點之一的上海為例，上海市按照一定比例將檢察院工作人員劃分為如下三類：檢察官、檢察輔助人員、司法行政人員。其中，檢察官占總?cè)藬?shù)的百分之三十三，檢察輔助人員占總?cè)藬?shù)的百分之五十二，司法行政人員占總?cè)藬?shù)的百分之十五。上海首輪有四家檢察院作為試點院，一共遴選了313名檢察官，占總編制的百分之三十。這批入選的313名檢察官均有本科以上學(xué)歷，且平均年齡近五十歲。

二、員額制度的推行所面臨的困難

（一）如何確定法官員額

如何確定法官的員額是順利推行員額制必須考慮的首要問題。員額制的目的在于篩選高素質(zhì)的法律人才入額，從而提高整個法官隊伍的業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。我國目前還是個發(fā)展中國家，員額制的比例完全照搬西方發(fā)達(dá)國家不太現(xiàn)實，因此，每個地區(qū)都必須因地制宜，根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w的情況來確定實際員額比例。

（二）如何確定法官選任的標(biāo)準(zhǔn)

一名合格的法官除了需要進(jìn)行專門的法律專業(yè)學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，有系統(tǒng)的法律知識之外，他還必須擁有豐富的司法經(jīng)驗。我國法官人數(shù)眾多，但是法官素質(zhì)參差不齊，普遍水平不高?！吨腥A人民共和國法官法》生效之前，法官的準(zhǔn)入門檻比較低，很多進(jìn)行審判工作的法官并未接受專業(yè)的正規(guī)的法學(xué)教育，而是從部隊轉(zhuǎn)業(yè)、教師改行而來，法學(xué)基本功底不扎實，對待法律的價值判斷不一致，嚴(yán)重影響著法院裁判的作出。審判工作是個“辨是非，定方圓”的神圣工作，雖然最近幾年司法考試以及大規(guī)模的法學(xué)教育填補(bǔ)了過去法律隊伍缺乏專業(yè)教育的空白，培養(yǎng)了新一代有知識有文化的法律工作者，但其仍然存在著辦案經(jīng)驗不足等問題。同時，由于長期以來一直按照公務(wù)員的模式管理法官，出現(xiàn)了法官行政化程度深、成長空間被限制等諸多問題。很多擁有法官資格的人員并不進(jìn)行審判活動，而進(jìn)行審判活動的法官想要解決行政級別的話，更傾向于在行政管理部門任職。這不但使法院內(nèi)部行政化程度進(jìn)一步加深，同時對法官依法獨立辦案也產(chǎn)生了極大的影響 。

（三）如何解決案多人少的矛盾

在推行員額制之后，由于職數(shù)限制，法官的數(shù)量會急劇減少，案件過分的集中于少數(shù)人身上。中國處理糾紛的路徑比較單一，主要集中在法院。在立案登記制度實施之后，涌向法院的案子數(shù)量持續(xù)增長，部分地區(qū)面臨著巨大的壓力。案件數(shù)量在持續(xù)增長，而法官的數(shù)額呈下降趨勢，這對人手不足、案件繁雜的部分法院而言，無疑是雪上加霜。同時，改革后審判輔助人員的職能、權(quán)限和責(zé)任仍模糊不清，最高法并沒制定相應(yīng)的規(guī)則加以說明。在實踐中，很難區(qū)分具體哪些事務(wù)需要由法官獨自裁判，哪些事務(wù)可以交由審判輔助人員單獨辦理。這無疑給法官的工作增添了許多負(fù)擔(dān)。

（四）如何進(jìn)行人員分流

法官的員額制度勢必將會導(dǎo)致法院內(nèi)部出現(xiàn)人員分流。一部分法官通過遴選入額，其他的未能入額的法官應(yīng)該如何分流也是本次改革應(yīng)該所重視的。不能單純通過犧牲這些未能入額的法官的利益來推動本次司法改革。員額制的推行要從大局考慮，不能厚此薄彼。

（五）如何保障已入額的法官的權(quán)利

對于已入額的法官而言，雖然待遇得到了極大的提升，但是隨之而來的是巨大的辦案壓力和源源不斷的待辦案件。各地均出臺了一系列相關(guān)文件，全面推行法官辦案終身追責(zé)制度，減少冤假錯案的發(fā)生，但是存在著法官職責(zé)與風(fēng)險不匹配的情況，在很大程度上面影響了員額制對于法官的吸引力。

三、實行法官員額制的路徑建議

（一）確定法官的額度比例

確定我國的員額制的比例不能一概而論，也不能實行一刀切的做法，主要綜合考慮當(dāng)?shù)氐陌讣?shù)量、人口數(shù)量以及面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平這三個要素。除此之外，也應(yīng)當(dāng)酌情考慮法院經(jīng)費、交通環(huán)境、司法輔助人員的配置。通常而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的法院受理案件數(shù)量要遠(yuǎn)大于欠發(fā)達(dá)地區(qū)。除此之外，各地的法律傳統(tǒng)文化也不盡相同，不少地區(qū)深受中國傳統(tǒng)的非訟文化的影響，重視調(diào)解程序，忽視訴訟程序。當(dāng)?shù)氐娜丝跀?shù)量、地域也應(yīng)該成為員額制標(biāo)準(zhǔn)確定的主要依據(jù)。筆者認(rèn)為在實踐中，可以根據(jù)歷年收案情況來判斷案件的難易和類型：結(jié)合當(dāng)?shù)胤ü俚慕Y(jié)案情況，從最近五年選定一個基準(zhǔn)年來進(jìn)行預(yù)測。各地法院在省高院的指導(dǎo)之下根據(jù)該模式進(jìn)行計算，綜合上文所提到的各類因素，得出一個科學(xué)合理的數(shù)值。

本輪試點省份既有包括東部沿海城市，又包括中西部欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，之所以會作出這樣的安排，主要目的就是因為它們在本區(qū)域都有一定的代表性，改革經(jīng)驗可以為其他類似的省份提供參考 。

（二）確定法官的選任標(biāo)準(zhǔn)

目前法官的選任對于專業(yè)知識要求并不高，《法官法》第九條規(guī)定了法官的學(xué)歷要求必須是本科，不僅包括全日制本科，還包括成人教育之類的非全日制本科。由于這種非全日制本科教育缺乏系統(tǒng)的法律教育，使得部分法官很難擁有良好的法律涵養(yǎng)和法律能力。同時，也可以看出，《法官法》對法官的職業(yè)經(jīng)驗并未做過多的要求，法官缺乏必要的職業(yè)經(jīng)驗和社會經(jīng)驗，也是我國目前審判效率不高的重要原因。

筆者認(rèn)為，為了實現(xiàn)法官隊伍的精英化，提高入額法官的質(zhì)量，必須做到以下兩點 ：一是設(shè)立一個中立的法官遴選機(jī)構(gòu)；二是明確具體詳實法官的選任標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前，我國的法官的任免事實上主要是由黨委組織部和法官的黨委機(jī)關(guān)決定的。這種任免方式比較粗暴簡單。根據(jù)《人民法院第四個五年綱要（2014-2018）>》的相關(guān)精神，筆者認(rèn)為，必須在省一級以上設(shè)立遴選委員會。完善法官選任制度、法官晉升機(jī)制，建立以法官為中心的法院人員管理制度。該遴選委員會由不同背景、不同崗位、從事法律工作的人構(gòu)成，包括律師、法官、專家等。這些遴選委員會成員應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的單位組織進(jìn)行提名，由省一級人民統(tǒng)一進(jìn)行選舉任命，要確保法官的遴選達(dá)到公平公正。

遴選委員會可以組織統(tǒng)一的資格考試，按照成績排名和綜合素養(yǎng)擇優(yōu)錄取，真正把高素質(zhì)的優(yōu)秀人才選撥出來。

（三）確定案多人少的矛盾解決方案

我國目前案多人少的現(xiàn)狀給員額制的推行帶來了極大的壓力。入額的法官能否在短期之內(nèi)高效處理好大量涌入的案件，這是司法審判工作運行所面臨的重大挑戰(zhàn)。為了提高法官的辦案效率：

首先，必須將法官從日?，嵤轮薪饷摮鰜?，須按一定比例為法官配置幾個助理審判員，合理配置法院的審判資源，確保法官能將所有的精力專注于審判事務(wù)。

其次，法院的不少案件需要層層上報，消耗了大量的時間和精力，優(yōu)化案件審理程序，減少行政權(quán)對于審批權(quán)的干預(yù)，有助于提高法官辦案效率。

最后，還需要其他與此有關(guān)的改革措施與之配套，例如大幅提高法官的工資額、明確規(guī)定法官與助理審判員的職責(zé)等等。

（四） 確定未入額的法官的分類管理制度

在員額制度推行之后，有個重大的現(xiàn)實問題擺在了眼前，那就是如何平穩(wěn)有序地對為未入額的法官進(jìn)行分流和安置，確保法院各項工作順利的進(jìn)行。因此，地方法院必須精心準(zhǔn)備，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行人員分流。一般而言，這些未能入額的法官會被吸納到司法輔助人員的崗位上，主要包括法官助理、書記員、司法警察等。

但是筆者認(rèn)為，在滿足司法輔助人員需求的前提下，應(yīng)當(dāng)盡可能探索多種分流模式，給予未入額的中青年法官更多機(jī)會，鼓勵他們到各大行政單位、黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行交流，充分利用和發(fā)揮他們的法學(xué)知識和專業(yè)技能，做到依法執(zhí)政、依法行政。國家必須努力統(tǒng)籌各個部門，制定詳實具體的人員分流方案，做到有理可循，有法可依。

（五）建立法官的職業(yè)保障和退出機(jī)制

為了減輕入額法官的后顧之憂，應(yīng)當(dāng)建立起完善的法律職業(yè)保障體系。目前，我國法官面臨著工作收入偏低，社會地位并不高的困境，必須依靠經(jīng)濟(jì)保障和身份保障來解決。在經(jīng)濟(jì)保障方面，本輪司法改革確定了區(qū)別于其他普通公務(wù)員薪酬制度，提高入額法官的工資水平，以上海為例，在本輪司法改革中，上海入額的法官工資增長了近40%。在身份保障方面，應(yīng)該積極落實法律所賦予法官的職業(yè)權(quán)力，維護(hù)法官職業(yè)尊嚴(yán)，保持法官職業(yè)隊伍穩(wěn)定。同時，應(yīng)當(dāng)建立起完善的法官退出機(jī)制，在省一級設(shè)立由法官代表和法律職業(yè)共同體人員參與的法官懲戒委員會，制定公開、公正的法官懲戒程序 。筆者認(rèn)為，一旦法官出現(xiàn)了違法亂紀(jì)或是考核不通過的情形，必須取消法官資格，保持法官隊伍的精英性和專業(yè)性。

注釋：

新華社.中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定.人民日報.2014年10月29日 ，01 版.

新華網(wǎng).最高法發(fā)布全面深化人民法院改革的意見（全文）.http：//news.xinhuanet.com/legal/2015-02/26/c_127520462.htm.

賀小榮.人民法院四五改革綱要的理論基點、邏輯結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)路徑.人民法院報.2014年7月16日，第5版.

賀小榮.法官員額制不能簡單論資排輩.新京報.2014年7月28日，A06-A07版.