●崔方珍
項(xiàng)目管理要素在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)中的應(yīng)用
●崔方珍
項(xiàng)目管理水平高低對(duì)項(xiàng)目最終完成質(zhì)量、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度有重要影響。本文基于項(xiàng)目管理的八大要素(范圍要素、時(shí)間要素、成本要素、質(zhì)量要素、人力資源要素、溝通要素、風(fēng)險(xiǎn)要素和采購要素),結(jié)合績(jī)效管理理念,嘗試性地探尋項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和項(xiàng)目管理要素的對(duì)應(yīng)關(guān)系,以提升指標(biāo)體系的科學(xué)性和應(yīng)用性,為項(xiàng)目管理水平提升、資金使用績(jī)效提高提供有價(jià)值的建議。
項(xiàng)目管理 績(jī)效管理 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)
項(xiàng)目支出是財(cái)政支出的表現(xiàn)形式之一。政府通過投入財(cái)政資金,實(shí)施一系列項(xiàng)目,最終使公眾受益于公共財(cái)政。項(xiàng)目管理水平高低對(duì)項(xiàng)目最終完成質(zhì)量、績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度有重要影響。本文基于項(xiàng)目管理的八大要素,即范圍要素、時(shí)間要素、成本要素、質(zhì)量要素、人力資源要素、溝通要素、風(fēng)險(xiǎn)要素和采購要素,從項(xiàng)目立項(xiàng)和計(jì)劃階段、項(xiàng)目實(shí)施階段以及項(xiàng)目收尾和完成階段出發(fā),結(jié)合績(jī)效管理理念,探尋項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和項(xiàng)目管理要素的對(duì)應(yīng)關(guān)系,從而以指標(biāo)為核心透視管理過程,以結(jié)果為導(dǎo)向反思管理過程中的潛在問題與不足,為提升項(xiàng)目管理水平、提高資金使用績(jī)效提供有價(jià)值的建議。
根據(jù)《項(xiàng)目管理知識(shí)體系指南》第五版的定義,項(xiàng)目管理是指將知識(shí)、技能、工具與技術(shù)應(yīng)用于項(xiàng)目活動(dòng),以滿足項(xiàng)目的要求。項(xiàng)目管理的目的就是確保項(xiàng)目的成功,即保證項(xiàng)目在規(guī)定的時(shí)間和成本范圍內(nèi)完成,并達(dá)到規(guī)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目管理通過合理運(yùn)用與整合一系列的項(xiàng)目管理過程得以實(shí)現(xiàn),這些項(xiàng)目管理過程根據(jù)其屬性不同可以劃分至八大知識(shí)領(lǐng)域,這八大知識(shí)領(lǐng)域在本文中稱之為八大管理要素即項(xiàng)目范圍管理、項(xiàng)目時(shí)間管理、項(xiàng)目成本管理、項(xiàng)目質(zhì)量管理、項(xiàng)目人力資源管理、項(xiàng)目溝通管理、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理以及項(xiàng)目采購管理,這八大管理要素貫穿項(xiàng)目的全過程。
績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是指衡量績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的考核工具。按照績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的使用范圍,可劃分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。其中共性指標(biāo)是適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)。主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況,財(cái)務(wù)管理狀況,資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況,以及社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益等;個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)預(yù)算部門或項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)立的,適用于不同預(yù)算部門或項(xiàng)目的業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)?!敦?cái)政部關(guān)于印發(fā) 〈財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法〉的通知》(財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào))將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)一級(jí)指標(biāo)劃分為項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目績(jī)效,其中項(xiàng)目決策類指標(biāo)和項(xiàng)目管理類指標(biāo)屬于管理類指標(biāo)。
本文將立足于共性指標(biāo),根據(jù)項(xiàng)目管理要素在項(xiàng)目不同階段的不同應(yīng)用,在現(xiàn)有指標(biāo)一級(jí)框架架構(gòu)下,構(gòu)建與項(xiàng)目管理要素一一對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。
項(xiàng)目管理強(qiáng)調(diào)對(duì)管理過程的控制,是將投入(input)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出(output)和效益(outcome)的重要保障。從各地實(shí)踐來看,當(dāng)前財(cái)政資金管理中對(duì)項(xiàng)目管理的關(guān)注度仍偏弱。
預(yù)算部門(單位)是落實(shí)項(xiàng)目管理的重要主體。然而,由于項(xiàng)目管理專業(yè)知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)需要不斷積累、持續(xù)轉(zhuǎn)化,管理體系構(gòu)建相對(duì)滯后,制約了項(xiàng)目管理的開展。同時(shí),政績(jī)導(dǎo)向下,預(yù)算部門(單位)往往更關(guān)注項(xiàng)目結(jié)果和目標(biāo)能否達(dá)成,而對(duì)預(yù)算編制、資金使用、項(xiàng)目實(shí)施等較為忽視,往往造成資金的嚴(yán)重浪費(fèi),影響項(xiàng)目的正常推進(jìn)。不少政府投資項(xiàng)目投資計(jì)劃制定較隨意,缺乏科學(xué)論證,項(xiàng)目立項(xiàng)審批前未進(jìn)行項(xiàng)目比選和公示,“形象工程”較多。在項(xiàng)目實(shí)施過程中隨意對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行變更,項(xiàng)目實(shí)施中對(duì)自行擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模、調(diào)整建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增減建設(shè)內(nèi)容等現(xiàn)象也屢禁不止,缺乏有效的管理和制約措施,預(yù)算約束弱化,甚至出現(xiàn)“項(xiàng)目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算”等情形。投資難以控制,工期一再推遲,這不僅影響項(xiàng)目目標(biāo)的達(dá)成,浪費(fèi)國家財(cái)力和公共資源,對(duì)政府公信力也造成惡劣影響。
財(cái)政資金監(jiān)管是財(cái)政管理的重要職能。而傳統(tǒng)的財(cái)政監(jiān)督檢查關(guān)注得更多的是資金使用的合法性和合規(guī)性,對(duì)項(xiàng)目管理的深入分析不足。同時(shí),由于監(jiān)督常常以事后檢查為主,難以將問題發(fā)現(xiàn)并解決在萌芽狀態(tài)。以預(yù)算管理為例,預(yù)算執(zhí)行情況是監(jiān)督檢查的重點(diǎn)之一。如發(fā)生預(yù)算執(zhí)行率偏低,即財(cái)政資金無法形成有效支出,無疑將影響資金效益的發(fā)揮。預(yù)算執(zhí)行率偏低往往與預(yù)算編制不精細(xì)相關(guān),而提升預(yù)算編制水平的關(guān)鍵在于財(cái)政支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)。深入來看,當(dāng)前定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和應(yīng)用的理念尚不深入,項(xiàng)目支出多而標(biāo)準(zhǔn)偏少,大量項(xiàng)目無標(biāo)準(zhǔn)可依;標(biāo)準(zhǔn)尚未與預(yù)算編制和管理有機(jī)融合,標(biāo)準(zhǔn)并未真正支撐管理。如何結(jié)合項(xiàng)目管理理念,由表及里,挖掘深層次原因,對(duì)提升監(jiān)督實(shí)效的意義不言而喻。
本文倡導(dǎo)的是一種將預(yù)算績(jī)效管理和項(xiàng)目管理相結(jié)合的全流程管理模式。通過構(gòu)建與項(xiàng)目管理相對(duì)應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo),倒逼預(yù)算單位加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目管理的重視,規(guī)范政府在項(xiàng)目實(shí)施過程中的行為,保證有限的財(cái)政資金能用在刀刃上,促使項(xiàng)目產(chǎn)出與項(xiàng)目預(yù)算相匹配,為最終實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算奠定基礎(chǔ)。
為完成指標(biāo)體系構(gòu)建,本文首先借鑒項(xiàng)目管理的標(biāo)準(zhǔn)化流程、工具,將項(xiàng)目管理要素進(jìn)行分解,分解出相應(yīng)的子要素;再按照時(shí)間邏輯順序?qū)舜箜?xiàng)目管理要素所包含的若干子要素即項(xiàng)目管理過程組歸類至項(xiàng)目立項(xiàng)和計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目收尾和完成三個(gè)階段;最后針對(duì)每個(gè)階段逐一設(shè)計(jì)與各項(xiàng)目管理要素和子要素對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。
“項(xiàng)目立項(xiàng)和計(jì)劃階段”是指項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、可行性研究、規(guī)劃和計(jì)劃、編制預(yù)算等啟動(dòng)過程。該階段的項(xiàng)目管理目標(biāo)是根據(jù)項(xiàng)目管理的內(nèi)容形成相應(yīng)的項(xiàng)目決策、投入管理、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目實(shí)施等保障目標(biāo)。涉及的“項(xiàng)目管理內(nèi)容”具體包括:項(xiàng)目的范圍管理(項(xiàng)目章程、范圍說明、專家評(píng)審程序、產(chǎn)出成果計(jì)劃、任務(wù)或活動(dòng)計(jì)劃、資源和責(zé)任分解、相關(guān)利益方確認(rèn)、變更申請(qǐng)和審批程序等)、項(xiàng)目進(jìn)度管理(任務(wù)排序、標(biāo)志性節(jié)點(diǎn)、項(xiàng)目期估算分解等、進(jìn)度計(jì)劃、變更調(diào)整的制度等)、成本管理(成本監(jiān)督機(jī)制、成本估算明細(xì)、資金支出計(jì)劃、會(huì)計(jì)核算制度等)、質(zhì)量管理(質(zhì)量保證制度、工作計(jì)劃、監(jiān)督機(jī)制等)、人力資源和風(fēng)險(xiǎn)控制(崗位職責(zé)分配、組織機(jī)構(gòu)圖、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)等)以及溝通計(jì)劃和采購計(jì)劃的制定等。
“項(xiàng)目實(shí)施階段”是指項(xiàng)目正式啟動(dòng)后的實(shí)施、執(zhí)行過程。該階段的項(xiàng)目管理目標(biāo)是對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)控,應(yīng)對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的變更及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。涉及的 “項(xiàng)目管理內(nèi)容”具體包括:項(xiàng)目進(jìn)度控制(項(xiàng)目進(jìn)度、變更調(diào)整的管理和控制等)、成本管理機(jī)制(成本監(jiān)督、成本核算明細(xì)、資金支出管理、會(huì)計(jì)核算管理等)、質(zhì)量管理(質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)控制、質(zhì)量改進(jìn)措施等)、人力資源和風(fēng)險(xiǎn)控制(項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)管理、風(fēng)險(xiǎn)事件控制和校正調(diào)整等),以及項(xiàng)目信息的收集分析等。
“項(xiàng)目收尾和完成階段”是指項(xiàng)目周期最后階段,包括項(xiàng)目竣工、驗(yàn)收、移交、清算等。該階段的項(xiàng)目管理目標(biāo)是對(duì)項(xiàng)目的交付成果進(jìn)行驗(yàn)收并總結(jié)項(xiàng)目開展過程中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。涉及的“項(xiàng)目管理內(nèi)容”具體包括項(xiàng)目的范圍管理(立項(xiàng)內(nèi)容的核對(duì)、范圍核對(duì)、專家評(píng)審程序、產(chǎn)出成果核對(duì)等)、項(xiàng)目的時(shí)間管理、項(xiàng)目進(jìn)度控制(進(jìn)度審核、竣工驗(yàn)收等)、成本管理機(jī)制(資金審計(jì)、成本決算等)、質(zhì)量管理(驗(yàn)收管理、合同審計(jì)等)。
根據(jù)上述項(xiàng)目管理要素,構(gòu)建對(duì)應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)如表1所示:
表1 項(xiàng)目管理要素與績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)應(yīng)表
本文的研究對(duì)項(xiàng)目管理理念在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中的應(yīng)用還處于嘗試階段,還需通過實(shí)踐逐步完善。
首先,本文的指標(biāo)體系尚未結(jié)合不同的項(xiàng)目類型進(jìn)行區(qū)隔。不同項(xiàng)目的實(shí)施流程存在差異,管理側(cè)重點(diǎn)也不同,設(shè)計(jì)指標(biāo)時(shí)也應(yīng)有所差異。因此,在今后的研究中還應(yīng)將項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)的分類。如可根據(jù)資金的用途不同分為事業(yè)專業(yè)類、工程及維護(hù)類、政策類與設(shè)備購置及維護(hù)類四大類。在這一分類的基礎(chǔ)上,總結(jié)不同類項(xiàng)目管理的特點(diǎn),提取管理要素并針對(duì)性地設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo),以更好地服務(wù)于實(shí)踐。
其次,指標(biāo)的權(quán)重尚未賦予。指標(biāo)的權(quán)重反映了指標(biāo)的重要性。在一個(gè)項(xiàng)目中不同的項(xiàng)目管理要素對(duì)于項(xiàng)目的順利開展其重要性是不同的,同一個(gè)項(xiàng)目管理要素在不同的項(xiàng)目中其重要性也是不同的。因此,不同項(xiàng)目管理要素對(duì)應(yīng)的指標(biāo)在整個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的權(quán)重應(yīng)是有所差異的。權(quán)重的差異有助于項(xiàng)目單位在項(xiàng)目管理過程中把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和核心要素,從而更加科學(xué)合理地安排人力、物力和財(cái)力。
(作者單位:上海聞?wù)芾碜稍冇邢薰荆?/p>
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(本欄目責(zé)任編輯:王光?。?/p>