城鄉(xiāng)義務教育一體化改革：財政如何發(fā)力？

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

翟繼光：中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，北京大學法學博士，研究領域為經(jīng)濟法、財政法、稅法等

李建軍：西南財經(jīng)大學財稅學院副院長，副教授，經(jīng)濟學博士，研究領域為財稅理論與政策

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

近日，國務院印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），要求按照全面建成小康社會目標，加快縮小城鄉(xiāng)教育差距，促進教育公平，統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展。

《意見》提出城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的主要工作目標有三項：一是“四個統(tǒng)一、一個全覆蓋”。即加快推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育學校建設標準統(tǒng)一、教師編制標準統(tǒng)一、生均公用經(jīng)費基準定額統(tǒng)一、基本裝備配置標準統(tǒng)一。“一個全覆蓋”是“兩免一補”政策城鄉(xiāng)全覆蓋。預計到2020年，城鄉(xiāng)二元結構壁壘基本消除，義務教育與城鎮(zhèn)化發(fā)展要基本協(xié)調(diào)。二是“鄉(xiāng)村弱、城鎮(zhèn)擠”的難題逐步得到解決，即城鄉(xiāng)學校布局更加合理，大班額基本消除，學校標準化建設取得顯著進展，城鄉(xiāng)師資配置基本均衡，鄉(xiāng)村教師待遇穩(wěn)步提高，崗位吸引力大幅增強，鄉(xiāng)村教育質量明顯提升，教育脫貧任務全面完成。三是九年義務教育鞏固率達到95%（目前是93%，要提升2個百分點），縣域義務教育均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)基本公共教育服務均等化基本實現(xiàn)。

《意見》明確了十項改革舉措，一是同步建設城鎮(zhèn)學校，擴大城鎮(zhèn)學位供給；二是努力辦好鄉(xiāng)村教育，著力提升鄉(xiāng)村教育質量；三是科學推進學校標準化建設，全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校基本辦學條件；四是實施消除大班額計劃，解決城鎮(zhèn)大班額問題；五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置，著力解決鄉(xiāng)村教師結構性缺員和城鎮(zhèn)師資不足的問題；六是改革鄉(xiāng)村教師待遇保障機制，實行鄉(xiāng)村教師收入分配傾斜政策；七是改革教育治理體系，提升學校辦學水平；八是改革控輟保學機制，提高義務教育鞏固水平；九是改革隨遷子女就學機制，保障平等接受義務教育的權利；十是加強留守兒童關愛保護，促進他們健康成長。

《意見》還強調(diào)了相關保障性措施，即加強黨的領導、落實政府責任、明確部門職責、加強督導檢查、營造良好氛圍，以推動政策落實。

自2006年實施農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革以來，義務教育逐步納入公共財政保障范圍，城鄉(xiāng)免費義務教育全面實現(xiàn)，穩(wěn)定增長的經(jīng)費保障機制基本建立，九年義務教育全面普及，縣域內(nèi)義務教育均衡發(fā)展水平不斷提高。但隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設、戶籍制度改革、計劃生育政策調(diào)整、人口及學生流動給城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展等帶來巨大挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制有關政策不統(tǒng)一、經(jīng)費可攜帶性不強、資源配置不夠均衡等財政性問題亟待解決。此次《意見》著眼全局，對義務教育事業(yè)鏈條的環(huán)節(jié)進行了系統(tǒng)設計，多維度布局，涉及多個政府部門，是當前教育工作的重中之重。那么，我國的城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展現(xiàn)狀如何？財政保障情況如何？《意見》的出臺將給城鄉(xiāng)義務教育帶來哪些影響？如何落實城鄉(xiāng)義務教育一體化政策？如何對實施情況進行專項督導檢查和績效評價？本期監(jiān)督沙龍圍繞城鄉(xiāng)教育一體化改革，就相關問題展開探討。

城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展現(xiàn)狀與一體化改革

主持人：當前，隨著我國新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展、戶籍制度改革的推進、人口生育政策的變化，整體提升義務教育辦學條件和教育質量面臨新要求、新挑戰(zhàn)。請您談談我國城鄉(xiāng)義務教育的發(fā)展現(xiàn)狀？為何要統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展？

Case 2.當G=Q8或G=M2(2,1)=D8時,顯然方次數(shù)exp(G)=4可平面化.當G=M2(2,2)時,元素(biaj)4=b4ia(4+12i)j=1;當G=M2(2,1,1)時,元素(aibjck)4=(aibj)4=a4ib4j[b,a]6ij=1,從而其冪圖可平面化.同理M2(2,2,1)冪圖可平面化.

林江：我國城鄉(xiāng)義務教育狀況得到了很大的改善，中央財政對于欠發(fā)達地區(qū)，特別是鄉(xiāng)村義務教育的投入不斷增加，應該說，從教師的數(shù)量、校舍的建設、學校的布局等方面都進行了大量的財政投入，有效地縮小了城鄉(xiāng)教育的差距。但是存在的問題依然不少，首先是教師的數(shù)量雖然有所增加，但是教師的質量還有待提升，優(yōu)秀的教師愿意到鄉(xiāng)村學校任教的還不夠多。其次，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，不少鄉(xiāng)村的人口在不斷流向城鎮(zhèn)，要廣泛在鄉(xiāng)村建立學校，不符合規(guī)模經(jīng)濟效益，但是如果把相關學校合并，又帶來了鄉(xiāng)村學生上課路途遙遠、上學成本太高的問題，出路是密切配合我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，在數(shù)個鄉(xiāng)村的附近建立一個相對規(guī)模的城鎮(zhèn)，或者把現(xiàn)有的城鎮(zhèn)做好做強，然后再強化城鎮(zhèn)的中小學的校舍、教師、設備等投入，這樣一來，就可以借助城鎮(zhèn)化進程不斷推進的東風來實現(xiàn)縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展。事實上，要實現(xiàn)上述建立相對規(guī)模城鎮(zhèn)的構想，關鍵在于把縣域經(jīng)濟做強做大，因為對于統(tǒng)籌城鎮(zhèn)的財政、基礎教育資源的工作而言，縣政府是無可替代的角色，但是現(xiàn)在我國的縣級政府基本上處于比較弱勢的地位，不僅財政實力不強，行政資源、財政資源也相當有限，比較而言，地級市的行政權力以及對教育資源的掌控能力太大，也一定程度上不利于落實城鄉(xiāng)義務教育一體化的政策。在我看來，從教育的公平性角度出發(fā)，從公共財政的本質出發(fā)，為使城鄉(xiāng)差距逐步縮小，達到十八屆三中全會決議所提出的全面實現(xiàn)小康社會的要求，我們必須要推動縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化目標的實現(xiàn)，因為基礎教育關系中華民族偉大復興根基的建立。

翟繼光：隨著中央和地方對義務教育的不斷重視，城鄉(xiāng)義務教育的水平均有明顯提升，但發(fā)展的不均衡性特點也逐漸突顯出來。城區(qū)義務教育水平明顯高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務教育水平又明顯高于農(nóng)村。即使在城區(qū)，不同學校義務教育水平的差異也很明顯，“學區(qū)房”的出現(xiàn)就是一個明顯的例子。義務教育發(fā)展的不均衡會帶來一系列社會問題和經(jīng)濟問題，最明顯的一點就是農(nóng)村人口越來越少，農(nóng)村義務教育的基礎設施和教師將越來越多處于閑置狀態(tài)，房地產(chǎn)也會因此導致一定程度的畸形發(fā)展。從基本人權保障的角度來看，義務教育發(fā)展的不均衡實際上是在基本人權保護上的不公平。這種不公平不僅僅是針對義務教育薄弱學校的學生而言的，人滿為患的熱門學校的學生也受到了不公平待遇。大班教育并不適宜義務教育階段，特別是不利于小學低年級學生的健康發(fā)展。要解決這些問題，必須統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展。

李建軍：近年來隨著公共財政對義務教育投入的增加，我國義務教育得到了長足的發(fā)展，義務教育免學雜費，進城務工人員隨遷子女的義務教育問題的基本解決，保障了學齡人口的基本受教育權。但當前還存在著城鄉(xiāng)間、區(qū)域間義務教育差距大，鄉(xiāng)村教育質量低、教育資源配置不合理，留守兒童教育保障不夠等問題。當前我國進入了全面建設小康社會的新階段，義務教育公共服務水平和質量的大致均等化是全面小康的應有之義，也是實現(xiàn)社會共建共享的內(nèi)在要求。義務教育的提供主要在區(qū)縣，大多數(shù)義務教育學齡人口在縣域的鄉(xiāng)村接受教育，推進縣域城鄉(xiāng)義務教育一體化是義務教育公共服務均等化的關鍵，同時推進城鄉(xiāng)義務教育一體化、提高義務教育質量對于推進城鎮(zhèn)化、脫貧共富，變?nèi)丝诖髧鵀槿肆Y本強國，實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期可持續(xù)發(fā)展和個人的全面發(fā)展都具有深遠的價值。

主持人：為落實全面建成小康社會要求，促進義務教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，此次《意見》明確了統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的主要工作目標，并相應提出了十項具體舉措。對此您作何解讀？請您具體談談我國城鄉(xiāng)義務教育一體化改革的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。

林江：我認為《意見》所提出的十項舉措是非常有針對性的，基本上還是圍繞著縮小城鄉(xiāng)義務教育的差異而展開的，如果落實的話，將產(chǎn)生積極而深遠的影響。當然，這些措施要真正貫徹落實，我相信還存在不少的困難和阻力，例如措施之三，關于科學推進學校的標準化建設，鄉(xiāng)村小學要與城鎮(zhèn)小學在同一個標準下辦學，這當然是最理想不過的事情，但是現(xiàn)實生活中難度很大，因為鄉(xiāng)村學校除了財政投入不足外，師資和設備的配置與城鎮(zhèn)學校應該還存在很大的差異，即使設備條件改善了，鄉(xiāng)村學校是否有足夠數(shù)量的教師和管理人員去有效管理和運作這些設備？又如措施之五，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置問題，我認為還不完全是鄉(xiāng)村教師的工資待遇不夠高的問題，還有鄉(xiāng)村教師本身的生活、社交環(huán)境、醫(yī)療條件等多方面都嚴重不足，直接影響了城鎮(zhèn)教師愿意被統(tǒng)籌到鄉(xiāng)村學校擔任教師的積極性。當然，也有一些措施是非常有可操作性的，例如措施之九，改革隨遷之女就學機制，保障平等接受義務教育的權利，這一條措施的落實，完全取決于縣政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間在財政和教育資源上是否進行了有效配置，更取決于省級政府、地級市政府與縣級政府在財政收入和支出責任之間的分配。在我看來，我國城鄉(xiāng)義務教育一體化改革的關鍵領域是：（1）縣級政府是否有足夠的財力來開展城鄉(xiāng)義務教育一體化工作，如果縣級政府基本上還是處于財政弱小的境地，估計難以發(fā)揮好這個角色；（2）縣級政府是否能夠扮演城鄉(xiāng)義務教育的推動者和協(xié)調(diào)者的角色，如果縣級政府沒有被授予更大的行政權力，統(tǒng)籌教育資源的權力，估計也難以做成此事。在我看來，薄弱環(huán)節(jié)是：（1）鄉(xiāng)村人口隨著城鎮(zhèn)化進程的加快而減少，要地方政府投入更多資源于鄉(xiāng)村學校的建設會有困難；（2）由于鄉(xiāng)村學校的辦學條件較差，估計很難吸引到有實力的優(yōu)秀教師前往任教，從而使得這些鄉(xiāng)村學校的教學質量與城鎮(zhèn)學校的教學質量的差距可能不是越來越小，甚至有可能越來越大。

翟繼光：《意見》提出的十項舉措都是非常重要的，若能真正落實，的確可以解決城鄉(xiāng)義務教育發(fā)展不均衡的問題。其中，最關鍵的問題還是師資與生源的問題。農(nóng)村義務教育的師資普遍較差，短期內(nèi)恐怕也很難吸引優(yōu)秀師資加入到農(nóng)村義務教育之中。短期內(nèi)可以考慮通過師資交流、對口支援等方式將優(yōu)秀師資融入到農(nóng)村義務教育之中。從長期來看，可以通過對農(nóng)村義務教育的師資大幅提高補貼以及住宿、飲食等福利待遇來吸引優(yōu)秀師資加入農(nóng)村義務教育。甚至可以考慮為城鎮(zhèn)戶口的教師辦理城鎮(zhèn)戶口轉農(nóng)村戶口且為其分配宅基地等方式吸引師范專業(yè)的畢業(yè)生加入到農(nóng)村義務教育之中。農(nóng)村大量中青年勞動力進城打工且將子女大量帶走是導致農(nóng)村入學兒童大幅下滑的重要原因，在提高農(nóng)村義務教育師資力量的同時還應當想方設法留住農(nóng)村的入學兒童。為此，應當著力解決農(nóng)村留守兒童的待遇問題。學?？梢酝ㄟ^提供住宿和免費飲食的方式解決進城務工人員無力照看子女的問題。

李建軍：《意見》提出的建設城鎮(zhèn)學校、辦好鄉(xiāng)村教育、推進學校標準化建設、消除大班額計劃、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資、建立鄉(xiāng)村教師待遇保障機制、改革教育治理體系、改革控輟保學機制、改革隨遷子女就學機制、加強留守兒童關愛保護等十大舉措，可以說都是針對我國當前城鄉(xiāng)義務教育存在問題的有效舉措，具有針對性、可操作性，對于促進縣域城鄉(xiāng)義務教育一體化及更好地保障人們的受教育權具有積極意義。實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化的關鍵在于合理劃分義務教育的事權和支出責任，當前縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育非一體化的主要原因是義務教育和支出責任主要由縣負擔，在縣財力有限的情況下不可避免地出現(xiàn)鄉(xiāng)村義務教育保障不足和薄弱。解決城鄉(xiāng)義務教育均等化還應合理布局動態(tài)調(diào)整城鄉(xiāng)學校及學位資源，使義務教育資源配置適應城鎮(zhèn)化人口流動的動態(tài)需要。

城鄉(xiāng)義務教育均等化的薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)村義務教育的教學設施、師資等軟硬件方面，推進學校標準化建設，應使鄉(xiāng)村學校在校舍、設備、生師比等達到與縣城同樣的水平，同時鄉(xiāng)村教師不僅在工資收入方面，還應在綜合待遇方面等于或高于縣城教師水平，這樣才可能建立和城鎮(zhèn)大致相當?shù)泥l(xiāng)村義務教師隊伍。此外，還應關注的是現(xiàn)在一些鄉(xiāng)村還有不少代課老師，代課教師以極低的薪水收入承擔了鄉(xiāng)村義務教育師資不足的教育工作，推行城鄉(xiāng)義務教育一體化應切實尊重他們的貢獻、保護他們的利益，不能簡單地讓他們走人，應結合事業(yè)單位改革要求讓代課老師進入聘用制序列進行合同管理，妥善安排。

城鄉(xiāng)義務教育一體化改革中的財政保障

林江：我認為此事需要把城鄉(xiāng)義務教育一體化的進程當做一個系統(tǒng)工程來看待。在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量方面，中央要求教育部門和財政部門相互配合，但是由于這兩個部門長期以來各有各的職能和政策布局，要簡單地要求這兩個部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化的目標而整合相關的資源，其實說易行難。表面上看，此事因屬于基礎教育領域的事情，照理說應該是由教育部門做主導，財政部門做輔助，但是由于城鄉(xiāng)義務教育一體化更多地被表述為是因為財政投入不足而被拖慢了步伐，很自然教育部門會把責任推給財政部門，但是財政部門面對眾多需要安排財政資金的領域，不一定會對教育部門的要求作出很積極的回應，盡管國務院常務會議已經(jīng)有決議，而且還發(fā)布了紅頭文件，但是作為一個專項，政府部門之間作出配合并不困難，難就難在持之以恒，并且把部門之間的合作變?yōu)槌B(tài)化的工作。至于財政保障的問題，這當然是城鄉(xiāng)義務教育一體化目標得以實現(xiàn)的關鍵，但是何為財政保障？保障到什么程度？是由教育部門制定一筆預算，定期由財政部門撥付？還是把相關的財政保障納入地方政府的財政預算，如果是前者，我擔心的是財政部門之后將之視為是專項資金，如果出現(xiàn)比城鄉(xiāng)義務教育一體化更重要的議題，更需要財政資金的支持，城鄉(xiāng)義務教育一體化自然就被放到財政保障優(yōu)先次序的后面；如果是后者，需要納入地方財政預算，就需要做大量的調(diào)查研究以及說服地方人大支持和配合城鄉(xiāng)義務教育一體化工作，并支持政府在財政預算編制過程中把相關的財政保障單列出來，這可能涉及地方的財力分配以及其與省財政甚至中央財政在城鄉(xiāng)義務教育一體化這一項目之下相關的事權與支出責任之間的配置，這就不是地方政府，特別是一個縣級政府能夠決定的事情。

翟繼光：落實城鄉(xiāng)義務教育一體化政策的確需要眾多部門的密切配合，當然，教育部門應當起到牽頭作用，財政部門應當起到最基礎的保障作用，而其他部門也應當予以全面配合。如外地教師來農(nóng)村以后的戶口問題、住宿問題、婚姻問題等都不是教育部門所能解決的。農(nóng)村學校與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城的交通問題，農(nóng)村學校周邊的配套設施，如醫(yī)院、商店等也不是教育部門所能解決的。教育部門也很難協(xié)調(diào)這么多部門，因此，地方黨委和政府必須承擔起首要的協(xié)調(diào)職能。在發(fā)展市場經(jīng)濟的今天，城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的問題基本上都是可以通過資金來解決的，因此，財政保障可謂是重中之重。只要財政舍得投入，優(yōu)秀的師資和生源都不是問題。但問題的關鍵是義務教育是無法在短期內(nèi)給地方經(jīng)濟發(fā)展帶來效益的，地方基本上都沒有積極性往農(nóng)村的義務教育領域進行較大規(guī)模的財政投入。如何調(diào)動地方的積極性是一個需要認真研究的問題。當然，如果中央財政能夠承擔全部或者絕大部分資金的投入，地方積極性的問題就不是那么重要了。

李建軍：義務教育不僅是教育部門的事，涉及多個部門，應明確各部門的職責，強化部門間的協(xié)調(diào)，《意見》對相關部門的職責進行了初步明確，由于現(xiàn)實情況復雜，對于實際工作中出現(xiàn)的具體問題和新情況，各部門應擔當有為，加強溝通合作，不斷完善制度和機制以實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化。財政部門主要職責在于科學合理編制本地區(qū)義務教育預算、保障義務教育經(jīng)費，在尊重義務教育運行規(guī)律情況下，加強義務教育經(jīng)費使用監(jiān)管和績效評價，提高義務教育經(jīng)費使用效率和效果，同時加強與教育及其他部門的合作溝通。

主持人：關于城鄉(xiāng)義務教育的財政保障，去年11月，國務院發(fā)布了《關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》，要求在整合農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制和城市義務教育獎補政策的基礎上，建立統(tǒng)一的中央和地方分項目、按比例分擔的城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，并要求各級人民政府按照經(jīng)費分擔責任足額落實應承擔的資金，并確保及時足額撥付到位。請您分析一下我國城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制運行的現(xiàn)狀？在一體化改革背景下，您對此經(jīng)費保障機制有何完善建議？

林江：正如我在回答上一個問題中所提到的，這里的關鍵不在于國務院頒布了一個紅頭文件，一個通知，要求要整合農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制和城市義務教育獎勵政策，也不在于中央要求地方如何分項目、按比例去分攤經(jīng)費，關鍵在于目前我國分稅制的財政體制下，地方政府，特別是縣級政府普遍陷入財政困難，如果要求縣級政府承擔相應比例的資金，地方官員是不敢不做的，但是由于財政資金的確有限，那么地方政府該怎么辦？中央政府又不允許地方政府隨意發(fā)債，地方政府在土地財政上的運作空間也越來越小，加上基礎教育屬于公益性質，不大可能短期內(nèi)為地方政府帶來經(jīng)濟上的效益，故除非是上級政府撥付財政資金，讓縣級政府貫徹落實城鄉(xiāng)義務教育一體化的任務，然而，姑且勿論中央財政是否有足夠財力來支持此事，如果僅僅靠中央財政轉移支付，又可能產(chǎn)生其他問題，就是地方政府會本著“中央財政資金不要白不要”的原則，最終財政資金不一定會用于支持城鄉(xiāng)義務教育一體化上，財政資金的績效將存在很大疑問。在我看來，由于義務教育屬于公共產(chǎn)品，中央財政的支持還是最主要的，對于地方政府而言，也要想方設法把民間資金調(diào)動起來，用于為城鄉(xiāng)義務教育一體化進行配套上，包括學校周邊的商業(yè)配套項目的開發(fā)，從而鼓勵更多社會資金進入基礎教育的相關領域，改善城鄉(xiāng)基礎教育一體化的社會和配套環(huán)境，讓基礎教育的內(nèi)在價值外在話，這樣才能把財政資金和社會資金通過PPP的形式推動城鄉(xiāng)義務教育一體化的目標得以實現(xiàn)。

翟繼光：由于目前我國義務教育落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展一般也很落后，這些地方縣級以下的財政基本上只能維持工作人員的基本工資，根本無力加大對義務教育的投入，有時中央對地方義務教育的投入都有可能被他們截留或者挪用。因此，在這些地方很難保證義務教育經(jīng)費的足額、及時投入。對于我國義務教育最薄弱地區(qū)，建議由中央設立部門直管，所有經(jīng)費均由中央財政負責，所有的建設和管理均由中央派遣工作組直接負責，這樣可以在最短的時間內(nèi)提高這些地區(qū)的義務教育水平并提高中央財政資金的使用效率。除中央直管以外，各省可以再挑選一批義務教育薄弱地區(qū)，由省級政府派遣工作組直接負責，以防止縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的干擾。在經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，可以通過加強制度建設和增加審計、督查等方式來保證相關教育經(jīng)費的落實。

李建軍：我國義務教育經(jīng)費保障機制由過去主要由縣和受教育者負擔的機制，轉向了中央、省、縣等共擔，以縣為主的機制，2015年《通知》的出臺明確了中央和地方分項目、按比例分擔的義務教育經(jīng)費保障機制，這一機制基本符合義務教育公共服務的性質和義務教育服務一體化的經(jīng)濟社會現(xiàn)實情況。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化應進一步完善和細化義務教育經(jīng)費保障機制，各省應基于義務教育一體化的目標，在《通知》的基礎上進一步制定出本省的義務教育經(jīng)費保障機制，省級政府應承擔義務教育一體化的責任，基于公式化的方式對省域內(nèi)財力不足地區(qū)給予義務教育轉移支付，在均衡省域內(nèi)義務教育中承擔財政責任?？h財政部門在義務教育預算編制時，應基于縣域城鄉(xiāng)義務教育一體化原則統(tǒng)籌安排義務教育支出，對城鄉(xiāng)小學和初中學校經(jīng)費安排基于相同的標準，摒棄教育經(jīng)費安排的城市偏向、重點學校偏向，補齊鄉(xiāng)村義務教育各項相關費用的缺口。

主持人：要保證各項措施落實到位，取得實效，還需細化各級政府和相關部門的職責，對實施情況尤其是資金使用管理情況進行專項督導檢查和績效評價，并加大信息公開力度，以確保城鄉(xiāng)義務教育一體化改革各項工作落實到位。對此您有哪些看法和建議？

林江：我認為這是相當重要的，凡是一項重大決策，即使意義重大而深遠，如果缺乏落實的具體措施，最后也是停留在紙上，而細化各級政府和相關部門的職責，對資金使用管理情況進行專項督導，我認為這對于確保城鄉(xiāng)義務教育一體化改革的工作落到實處是至關重要的。但是，這項工作如何落實和細化，與政府部門所強調(diào)的其他工作的落實和督導又有什么不同？在我看來，城鄉(xiāng)義務教育一體化由于其并不會在短期內(nèi)產(chǎn)生顯著的經(jīng)濟效益，不排除地方政府，特別是縣級、鎮(zhèn)級政府只是把工作的落實停留在口頭上，而不太愿意真金白銀地、真心實意地支持這項不會短期內(nèi)產(chǎn)生政績的工作，因此，上級部門在進行專項督導的時候，就要抓住這項工作的實質，找到落實相關工作的關鍵點和環(huán)節(jié)，看看地方政府特別是基礎的地方政府是否在關鍵點和重要環(huán)節(jié)無論是在財力安排還是人力資源的安排上落到實處，這樣才真正能夠確保城鄉(xiāng)義務教育一體化的改革工作得到貫徹落實。最后，在資金使用情況上，我認為還要關注資金使用效益評估方法的選擇，此類資金使用可能存在特殊性，不能與一般的財政資金支持項目等量齊觀，原因是城鄉(xiāng)義務教育一體化項目的財政資金的使用不一定能夠即時產(chǎn)生經(jīng)濟效益，社會效益的產(chǎn)生也需要一段頗長的時間，因此其財政資金使用績效的原則也應該與其他項目區(qū)別對待，否則，如果過度考慮一定時期內(nèi)的經(jīng)濟和社會效益，會倒逼地方政府更多地從事短平快的項目，而對于與城鄉(xiāng)義務教育一體化密切相關的項目，對其進行基礎性投入的積極性不高，反過來還會影響城鄉(xiāng)義務教育一體化工作的實際成效。

翟繼光：在監(jiān)督檢查和績效評價中，信息公開是最為關鍵的，相關信息不僅要向上級部門公開，同時也要向社會公開，特別是向所在學校的全體師生、學校所在村鎮(zhèn)的全體成員公開，同時允許媒體和社會公益組織、甚至任何熱心公民予以充分監(jiān)督和批評。上級部門在派遣工作組進行專項督導檢查時，一方面應吸收部分在社會上有影響的中立的公民參加，保證督導檢查本身的公正，另一方面，整個檢查的過程也要公開，允許記者全程跟蹤報道，甚至允許通過網(wǎng)絡、微信予以及時公開，允許整個社會予以監(jiān)督和批評。如能做到充分的信息公開，專項督導檢查和績效評價也就能夠真正落到實處。

李建軍：細化各級政府和相關部門的職責對于各部門依法依規(guī)履職非常重要，各省市應在《意見》的基礎上，以城鄉(xiāng)義務教育一體化、建立人們滿意的教育為原則，進一步細化各部門在義務教育事務中的職責，并形成有效的溝通協(xié)調(diào)機制。目標和制度的生命在于執(zhí)行，應構建有效的機制，對財政資金是否堅持城鄉(xiāng)教育一視同仁配置、財政資金是否及時足額到位、財政資金具體使用是否合理合規(guī)等進行監(jiān)管，并以城鄉(xiāng)義務教育一體化、義務教育水平為績效目標，對財政資金的配置和使用績效進行評價。公開縣域內(nèi)各初中等義務教育學校的詳細部門預決算和績效評價結果，通過信息公開使教育單位和公眾監(jiān)督教育經(jīng)費安排的公平性、合理性和有效性。同時，建立有效合理的問責機制和程序，以有效、有力、切實實行的問責來促進義務教育經(jīng)費的合理安排、高效使用，促進城鄉(xiāng)義務教育一體化和城鄉(xiāng)義務教育水平的全面提升。

專家點評：

義務教育均等化是基本公共服務均等化的重要內(nèi)容，是從根本上落實《憲法》、《義務教育法》關于公民平等接受義務教育權利的重要體現(xiàn)。但經(jīng)驗告訴我們，以縮小差距為主線的政策手段，往往難以收斂于最終的義務教育均衡。而城鄉(xiāng)義務教育一體化，核心強調(diào)城鄉(xiāng)義務教育共享，將從根本上扭轉縣域地方政府從城市到城鄉(xiāng)的利益點，實現(xiàn)義務教育公共服務供給從“被動扶持”轉變?yōu)椤爸鲃又С帧保罱K實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展和均等化目標。

財政推動城鄉(xiāng)義務教育一體化，要緊緊抓住城鄉(xiāng)義務教育的共享理念。十分欣慰的是，國務院印發(fā)《關于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）切中我國城鄉(xiāng)義務教育差距和不平等問題，如與城鎮(zhèn)化發(fā)展、戶籍制度改革等相伴隨的隨遷子女、留守兒童入學等，也高度傾向城鄉(xiāng)義務教育公共服務的同等共享，如擴大城鎮(zhèn)學位供給、推進學校標準化建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置等。但要真正實現(xiàn)這些改革措施的有效落實，還需要處理好縣域地方政府在城鄉(xiāng)義務教育公共服務供給中的諸多問題及薄弱環(huán)節(jié)。

第一，做好縣域地方政府城鄉(xiāng)義務教育統(tǒng)籌的利益激勵，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化與經(jīng)濟發(fā)展的包容性。我們知道，義務教育與短期經(jīng)濟增長的關系鏈條較長，且具有較大經(jīng)濟利益外溢性，在地區(qū)經(jīng)濟競爭激烈條件下，縣域地方政府往往會忽視義務教育公共服務供給，農(nóng)村義務教育就更容易被忽視。但單純調(diào)整對縣域地方政府政績考核，由經(jīng)濟發(fā)展轉向農(nóng)村義務教育發(fā)展，容易引起新問題，可能導致經(jīng)濟發(fā)展又被忽視。理性的做法是實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展相關的產(chǎn)業(yè)由城市向農(nóng)村轉移，這勢必會導致人口轉移，在農(nóng)村地區(qū)形成產(chǎn)業(yè)和人口的聚集點，政府出于經(jīng)濟發(fā)展的目標必然配套義務教育等相關公共服務，為農(nóng)村居民提供較好義務教育空間。針對農(nóng)村轉移人口，也要激勵地方政府對其重視，尤其是這些轉移人口對經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻的重視。

第二，財政實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育一體化，重點在于體現(xiàn)城鄉(xiāng)義務教育共享，核心在于縮短城鄉(xiāng)義務教育受益距離和統(tǒng)籌義務教育公共服務供給的空間配置。目前，我國城鄉(xiāng)義務教育實際上的不平等，更多體現(xiàn)在城鄉(xiāng)距離或城鄉(xiāng)間各種門檻，基于共享理念的城鄉(xiāng)公共服務一體化關鍵要縮短城鄉(xiāng)義務教育受益距離。一是縮短制度距離，包括農(nóng)村居民、農(nóng)村轉移人口居民等子女在城鎮(zhèn)任何學校入學條件需要放開；二是縮短物理距離，主要指降低農(nóng)村居民城鎮(zhèn)入學的各種成本，包括交通、基礎設施條件改善等；三是縮短經(jīng)濟距離，農(nóng)村居民、農(nóng)村轉移人口居民等子女在城鎮(zhèn)學校入學將面臨經(jīng)濟成本，政府應該予以補貼。從政府義務教育供給視角來看，應該統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育學校、師資等基礎條件，圍繞“以人為核心”的發(fā)展理念，兼顧城鄉(xiāng)居民義務教育需求最優(yōu)和義務教育公共服務供給成本最低的目標，對上述義務教育供給進行空間統(tǒng)籌配置。比如在縣域內(nèi)進行區(qū)域規(guī)劃，專門設定義務教育發(fā)展功能區(qū)，核心在于消除城鄉(xiāng)差異特征，這樣自然使得教師、資金等教學資源不再存在城鄉(xiāng)歧視。

第三，做好縣域地方政府城鄉(xiāng)義務教育統(tǒng)籌的經(jīng)費保障，實現(xiàn)縣域地方政府城鄉(xiāng)義務教育公共服務支出責任與專項財力保障相匹配。我國現(xiàn)行義務教育發(fā)展，主要實行“以縣為主”的管理體制，實際運行中發(fā)展經(jīng)費又以中央和省專項轉移支付為主。我們需要思考幾個問題：義務教育事權是否應該“以縣為主”？既然“以縣為主”，經(jīng)費又為何來源于中央和省的專項？在城鎮(zhèn)化、戶籍改革等進程中人口轉移或統(tǒng)籌義務教育標準等產(chǎn)生的負擔差額，經(jīng)費補助又應該來源于何處？從地方經(jīng)濟發(fā)展利益來看，義務教育屬于典型的外溢性公共服務，事權顯然應該回歸于中央。但地方政府又最為了解各地義務教育公共服務需求，支出責任理所應當由縣域地方政府承擔。我國現(xiàn)行義務教育財政體制看似如此，但實際上忽視了兩個重要環(huán)節(jié)：一是基于城鄉(xiāng)公共服務一體化的中央統(tǒng)籌，如果能回歸到完全的中央經(jīng)費統(tǒng)籌，包括城鄉(xiāng)義務教育均等化目標、城鄉(xiāng)人口轉移產(chǎn)生標準差額等形成的專項補助都應該在中央層面得到解決；二是專項轉移支付配置保證城鄉(xiāng)義務教育一體化目標考核。如果前者能保障，通過專項轉移支付讓縣域地方政府履行義務教育支出責任更為切合，因為縣域了解實際需求，但這種專項轉移支付是建立在城鄉(xiāng)義務教育一體化目標和嚴格的績效考核基礎之上。因此，財政推動城鄉(xiāng)義務教育一體化，就政府間財政關系而言，應該盡快明確中央義務教育事權，由中央進行城鄉(xiāng)義務教育一體化統(tǒng)籌并確定績效目標，建立嚴格的城鄉(xiāng)義務教育一體化專項轉移支付績效目標考核制度。

——云南財經(jīng)大學公共政策研究中心副教授、碩士生導師繆小林

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>