趙原

9月中旬以來，國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心根據(jù)國家安全監(jiān)管總局部署，組織了5個(gè)督導(dǎo)檢查組，對(duì)全國15個(gè)?。▍^(qū)）開展了應(yīng)急管理專項(xiàng)執(zhí)法檢查督導(dǎo)工作。目前基層應(yīng)急管理存在哪些問題？新修訂的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》在基層落實(shí)情況如何？本刊記者跟隨督導(dǎo)檢查組從現(xiàn)場(chǎng)帶回了答案。

7月22日，國家安全監(jiān)管總局辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急管理執(zhí)法檢查工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)全國安全生產(chǎn)應(yīng)急管理執(zhí)法檢查工作提出指導(dǎo)性意見。國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心（以下簡(jiǎn)稱“應(yīng)急指揮中心”）根據(jù)《意見》精神，組織開展了全國應(yīng)急管理專項(xiàng)執(zhí)法檢查督導(dǎo)工作。本次督導(dǎo)檢查工作從9月中旬開始，分5個(gè)督導(dǎo)檢查組（以下簡(jiǎn)稱“督查組”），對(duì)河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江西、湖南、廣西、四川、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏等15個(gè)?。▍^(qū)）進(jìn)行督導(dǎo)檢查。督導(dǎo)檢查對(duì)象主要是各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門及其應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)對(duì)礦山、金屬冶煉和危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、經(jīng)營（帶儲(chǔ)存設(shè)施的）、儲(chǔ)存企業(yè)，使用危險(xiǎn)化學(xué)品達(dá)到國家規(guī)定數(shù)量的化工企業(yè)應(yīng)急管理工作進(jìn)行抽查。

9月26—29日，本刊記者跟隨第二督查組赴寧夏回族自治區(qū)督導(dǎo)檢查應(yīng)急管理工作。第二督查組由應(yīng)急救援指揮中心黨委副書記張平遠(yuǎn)帶隊(duì)，本次督導(dǎo)檢查工作主要包含兩部分：一是通過以會(huì)代訓(xùn)的形式組織全自治區(qū)各市、縣的監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，解讀《意見》和新修訂的《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第88號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“88號(hào)令”）；二是采用了重點(diǎn)檢查、隨機(jī)抽查等方式檢查了銀川市、固原市、石嘴山市、涇源縣等4個(gè)市、縣，及轄區(qū)內(nèi)8家企業(yè)的應(yīng)急管理工作。檢查內(nèi)容包括：應(yīng)急管理組織體系、應(yīng)急救援隊(duì)伍、應(yīng)急物資裝備、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急演練、教育培訓(xùn)、應(yīng)急處置等。檢查的方法主要有調(diào)閱資料、現(xiàn)場(chǎng)檢查、問卷調(diào)查、聽取匯報(bào)和意見反饋等。

政策宣貫

9月27日，督查組對(duì)寧夏回族自治區(qū)安監(jiān)局及下屬6個(gè)市（園區(qū)）安監(jiān)局（管委會(huì)）分管負(fù)責(zé)人和工作人員約九十余人進(jìn)行了《意見》和88號(hào)令的宣貫培訓(xùn)，傳達(dá)了國家安全監(jiān)管總局對(duì)于應(yīng)急管理執(zhí)法檢查的精神，另一方面也使得基層安監(jiān)人員更加了解88號(hào)令對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制等的新要求。

張平遠(yuǎn)指出，《意見》的發(fā)布，是貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院的決策部署和有關(guān)法律法規(guī)的明確要求，也是著眼于解決應(yīng)急管理執(zhí)法檢查工作中存在的突出問題。近年來，接連發(fā)生了多起特別重大生產(chǎn)安全事故，暴露出一些地方和單位安全紅線意識(shí)不牢靠、責(zé)任不落實(shí)、事故防范和應(yīng)急準(zhǔn)備不到位、企業(yè)第一時(shí)間應(yīng)急處置能力和員工自救互救能力不強(qiáng)等問題，同時(shí)也暴露出對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位平時(shí)的應(yīng)急管理執(zhí)法檢查不到位的問題，包括執(zhí)法檢查項(xiàng)目不清楚、程序不完善、授權(quán)不明確、依據(jù)不統(tǒng)一、自由裁量不規(guī)范等，導(dǎo)致執(zhí)法檢查工作在督促企業(yè)夯實(shí)應(yīng)急準(zhǔn)備、儲(chǔ)備應(yīng)急資源、協(xié)調(diào)應(yīng)急隊(duì)伍、完善應(yīng)急機(jī)制等方面的作用未能有效發(fā)揮，進(jìn)而錯(cuò)失了事故先期處置的最佳時(shí)機(jī)。

《意見》的出臺(tái)就是要瞄準(zhǔn)這些問題，緊盯遏制特別重大生產(chǎn)安全事故這一目標(biāo)，提出切實(shí)可行的措施，增強(qiáng)應(yīng)急管理執(zhí)法檢查工作的針對(duì)性和有效性。

應(yīng)急指揮中心信息管理部副主任高雙喜在對(duì)88號(hào)令的解讀中強(qiáng)調(diào)，應(yīng)急預(yù)案的本質(zhì)，是在對(duì)事故風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)和影響范圍評(píng)估的基礎(chǔ)上，持續(xù)改進(jìn)的最優(yōu)化的反應(yīng)程序。他總結(jié)了當(dāng)前企業(yè)應(yīng)急預(yù)案存在的突出問題主要有：應(yīng)急預(yù)案照搬照抄、不切合實(shí)際；企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)應(yīng)急預(yù)案工作口頭布置多、抓落實(shí)少；平時(shí)不學(xué)不看、險(xiǎn)時(shí)憑經(jīng)驗(yàn)指揮。

由于對(duì)應(yīng)急預(yù)案的功能定位不清楚，部分企業(yè)編制的應(yīng)急預(yù)案脫離實(shí)際，針對(duì)性和實(shí)用性不強(qiáng)。如：以行業(yè)常見事故代替事故風(fēng)險(xiǎn)分析，以日常管理機(jī)構(gòu)代替應(yīng)急響應(yīng)機(jī)構(gòu)，以物資保障工作要求代替物資保障機(jī)制，以法定事故分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)代替實(shí)際應(yīng)急響應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，以工藝操作規(guī)程代替應(yīng)急處置措施等。

企業(yè)編制應(yīng)急預(yù)案過于追求大而全，常常是能編制預(yù)案的都編成預(yù)案，不考慮本單位安全生產(chǎn)特點(diǎn)和事故風(fēng)險(xiǎn)狀況。如一些企業(yè)把行業(yè)可能發(fā)生的事故均編制了專項(xiàng)預(yù)案，事實(shí)上有些事故處置程序十分簡(jiǎn)單，用現(xiàn)場(chǎng)處置方案即可。

近年來，應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作的經(jīng)驗(yàn)成果之一就是簡(jiǎn)化應(yīng)急預(yù)案體系內(nèi)容。中石化天津分公司、神華集團(tuán)神東公司和中石油管道公司均采用了“公司級(jí)綜合預(yù)案+分廠級(jí)應(yīng)急預(yù)案+站隊(duì)（車間）級(jí)現(xiàn)場(chǎng)處置方案”的應(yīng)急預(yù)案體系框架，極大精簡(jiǎn)了應(yīng)急預(yù)案文本內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)明化的目的。同時(shí)，按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》規(guī)定，結(jié)合近年來生產(chǎn)安全事故應(yīng)對(duì)工作政府主導(dǎo)、企業(yè)參與配合的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確企業(yè)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)自救互救和先期處置等特點(diǎn)。

在培訓(xùn)會(huì)后，部分參會(huì)人員就應(yīng)急執(zhí)法過程中遇到的問題和督查組專家進(jìn)行了交流。很多參會(huì)者表示培訓(xùn)收獲很大，希望今后國家安全監(jiān)管總局和區(qū)安監(jiān)局能夠?qū)鶎影脖O(jiān)干部多進(jìn)行類似的法律法規(guī)宣貫培訓(xùn)，使基層安監(jiān)人員的應(yīng)急管理執(zhí)法水平能夠得到進(jìn)一步提升。

存在問題

本次督查組走訪了寧夏回族自治區(qū)的4個(gè)市、縣和8家企業(yè)，分別了解了當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)的應(yīng)急管理情況。其中發(fā)現(xiàn)了許多共性的問題。

從檢查結(jié)果來看，企業(yè)應(yīng)急培訓(xùn)存在的問題較大。培訓(xùn)不認(rèn)真、走形式，缺少培訓(xùn)計(jì)劃，培訓(xùn)內(nèi)容不系統(tǒng)、不量化，有的企業(yè)實(shí)際培訓(xùn)內(nèi)容與培訓(xùn)計(jì)劃不符。多數(shù)企業(yè)的培訓(xùn)對(duì)于應(yīng)急內(nèi)容重視程度不夠，未將應(yīng)急處置與逃生自救互救知識(shí)納入企業(yè)安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)內(nèi)容和計(jì)劃之中。缺少對(duì)從業(yè)人員自救互救、避險(xiǎn)逃生技能的組織考核。有一些企業(yè)的培訓(xùn)紀(jì)錄過于簡(jiǎn)單，記者曾在一家企業(yè)看到，該企業(yè)每次培訓(xùn)記錄僅有一頁表格，表上僅寫了培訓(xùn)時(shí)間、培訓(xùn)人員、培訓(xùn)的大致內(nèi)容，當(dāng)問詢負(fù)責(zé)人如何能夠證明真的培訓(xùn)了的時(shí)候，該負(fù)責(zé)人稱：“表上都有人員簽字，就證明培訓(xùn)了嘛?！钡嘤?xùn)的具體情況無從得知，培訓(xùn)效果更是無從考證。有的企業(yè)則把員工的職業(yè)資格考試充當(dāng)培訓(xùn)考核記錄，并未有真正組織員工開展日常培訓(xùn)考核的記錄。此外，部分企業(yè)還存在專職救援隊(duì)救護(hù)隊(duì)員培訓(xùn)證書均過期等問題。

在應(yīng)急演練方面，8家企業(yè)中，有5家企業(yè)的演練評(píng)估報(bào)告中缺少對(duì)應(yīng)急預(yù)案的改進(jìn)建議，演練并未達(dá)到對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行檢驗(yàn)、改進(jìn)和完善的作用。還有的企業(yè)在應(yīng)急演練計(jì)劃后面直接寫演練總結(jié)，形式主義比較嚴(yán)重。

在應(yīng)急預(yù)案的編制方面，有的企業(yè)應(yīng)急預(yù)案評(píng)估流于形式，預(yù)案評(píng)估中專家均未提出實(shí)質(zhì)性意見；缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急資源調(diào)查等內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案的修訂情況也不容樂觀，多數(shù)企業(yè)今年并未按照88號(hào)令的要求重新修訂〔88號(hào)令第三十六條 有下列情形之一的，應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂并歸檔：（一）依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)及上位預(yù)案中的有關(guān)規(guī)定發(fā)生重大變化的……〕。

在現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)，督查組專家實(shí)地查看了企業(yè)的應(yīng)急設(shè)施設(shè)備、裝備器材等應(yīng)急物資、應(yīng)急標(biāo)志、標(biāo)識(shí)應(yīng)急逃生通道等。發(fā)現(xiàn)有3家企業(yè)存在著應(yīng)急救援器材維護(hù)間隔時(shí)間過長、部分標(biāo)準(zhǔn)不量化的問題。如呼吸面罩沒有及時(shí)清潔、涂防霧劑等，一旦付諸使用，將嚴(yán)重影響到救援人員的視線。有的企業(yè)班組工作現(xiàn)場(chǎng)未配備應(yīng)急救援器材、設(shè)備和物資，救援器材均在物資儲(chǔ)備庫里。通過對(duì)企業(yè)員工的隨機(jī)抽查發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)應(yīng)急處置有關(guān)員工對(duì)應(yīng)急救援器材的熟悉程度不夠，如穿著防化服的時(shí)間過長等。此外，應(yīng)急處置物資配置不足，影響使用，也是普遍存在的情況。

在檢查中，督查組還隨機(jī)抽取部分企業(yè)，現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行了不打招呼、無腳本的應(yīng)急演練。從演練結(jié)果來看，一些企業(yè)的專兼職救援隊(duì)伍培訓(xùn)尚待加強(qiáng)，一些隊(duì)員對(duì)于救援的程序不熟悉、不清晰，例如在模擬火災(zāi)救援的演練中，救援隊(duì)員未向指揮人員領(lǐng)取救援命令、不了解火災(zāi)的性質(zhì)就直接開展救援，且在隊(duì)伍集結(jié)后未進(jìn)行清點(diǎn)人數(shù)，在救援實(shí)戰(zhàn)中將可能影響到需要團(tuán)隊(duì)協(xié)作進(jìn)行的救援工作。此外，一些專兼職救援隊(duì)配備的設(shè)施裝備過于陳舊、落后，對(duì)于救援效果、救援實(shí)戰(zhàn)的順利進(jìn)行將產(chǎn)生影響。在其中一家企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急演練中，企業(yè)與縣政府消防隊(duì)無溝通、無聯(lián)動(dòng)，缺乏應(yīng)急處置銜接環(huán)節(jié)。

對(duì)于區(qū)、市、縣的應(yīng)急管理工作，督查組除聽取了區(qū)、市、縣相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行的匯報(bào)之外，也通過對(duì)企業(yè)的走訪、發(fā)放問卷調(diào)查等方式，檢驗(yàn)區(qū)、市、縣應(yīng)急管理工作的實(shí)際落實(shí)情況。總體來看，各級(jí)政府均設(shè)置了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，但仍存在著機(jī)構(gòu)人員配備不足，人員素質(zhì)有待提升等問題。并存在各級(jí)政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)規(guī)?！吧洗笙滦　钡默F(xiàn)象，基層應(yīng)急管理力量不足。對(duì)應(yīng)急管理工作重視程度不夠，政府應(yīng)急管理工作主要集中于應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒负脱菥?，以及?yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，但應(yīng)急培訓(xùn)工作較為弱化。比如此次檢查過程中就發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)政府部門對(duì)88號(hào)令的宣貫力度不夠，培訓(xùn)沒有落實(shí)到轄區(qū)企業(yè)。

亮點(diǎn)做法

在檢查中，督查組也發(fā)現(xiàn)了一些企業(yè)的亮點(diǎn)做法。如寧夏新安科技有限公司是一家國家定點(diǎn)核準(zhǔn)的農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)。作為一家民營企業(yè)，該公司自主出資，建有專職應(yīng)急消防隊(duì)（共13人，配有2臺(tái)消防車），并與周邊幾家化工企業(yè)簽訂了《安全生產(chǎn)事故應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)互助協(xié)議》，勇于承擔(dān)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。該公司于去年通過了由寧夏自治區(qū)組織的應(yīng)急管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工作。

寧夏寶豐能源集團(tuán)股份有限公司是最早入駐寧東能源化工基地的骨干企業(yè)之一。該公司建立了專職應(yīng)急救援隊(duì)伍。公司消防中隊(duì)達(dá)到普通一級(jí)消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，礦山救護(hù)隊(duì)為質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化二級(jí)，各廠、礦結(jié)合實(shí)際成立12支義務(wù)消防隊(duì)（應(yīng)急搶險(xiǎn)突擊隊(duì)），共有義務(wù)消防員（應(yīng)急搶險(xiǎn)突擊隊(duì)員）1 098人，增強(qiáng)了應(yīng)急救援力量，明確了搶險(xiǎn)救援主體責(zé)任和分工。

編輯 趙 原