董 禮

（鹽城工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇鹽城 224005）

高校中期滾動(dòng)預(yù)算管理模式的應(yīng)用研究

董 禮

（鹽城工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 江蘇鹽城 224005）

中期滾動(dòng)預(yù)算管理在高校財(cái)務(wù)管理中的作用日益重要,將預(yù)算管理的視野從靜態(tài)的年度擴(kuò)展到動(dòng)態(tài)的跨年度范圍，使學(xué)校管理者考慮問(wèn)題的視野擴(kuò)展的更長(zhǎng)遠(yuǎn)，可以讓學(xué)校預(yù)算編制與中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃能夠相互促進(jìn)，從而提高資金使用效率。本文在綜合諸多學(xué)者的觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，闡述了實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算管理的意義，分析當(dāng)前高校年度預(yù)算管理模式存在的問(wèn)題，對(duì)高校中期滾動(dòng)預(yù)算管理模式在實(shí)施過(guò)程中提出建議與對(duì)策，供實(shí)踐借鑒與參考。

高校；預(yù)算管理；中期滾動(dòng)預(yù)算

一 、引言

中期滾動(dòng)預(yù)算（Mid-Term Budget Framework，簡(jiǎn)稱MTBF）是年度預(yù)算的動(dòng)態(tài)版。它將原定的預(yù)算結(jié)果不斷的進(jìn)行修改，合理確定財(cái)政收支政策和重大項(xiàng)目資金安排，不斷的更新和調(diào)整是滾動(dòng)預(yù)算的基本特征，也是它比普通年度預(yù)算更加優(yōu)越的地方。實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算管理，有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)跨年度平衡的預(yù)算收支框架，有利于提高財(cái)政政策的前瞻性、科學(xué)性和持續(xù)性，保障企業(yè)或單位重大改革政策實(shí)施，更好地發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)定器和“逆周期”調(diào)節(jié)器作用。

2015年1月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《 關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見(jiàn)》，指出由財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃，這標(biāo)志著財(cái)政預(yù)算由年度管理向中期管理的改革正式提上日程，預(yù)算范圍由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展方面發(fā)展。在一定程度上，中期滾動(dòng)預(yù)算管理能夠保持預(yù)算編制管理的完整性、繼續(xù)性、動(dòng)態(tài)性，有利于學(xué)校收支計(jì)劃與中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略保持高度統(tǒng)一，有利于保證高校的經(jīng)營(yíng)管理工作穩(wěn)定而有秩序地進(jìn)行，更加提高預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性和資金的績(jī)效。本文將就高校開(kāi)展中期滾動(dòng)預(yù)算進(jìn)行初步探析。

二、中期滾動(dòng)預(yù)算的內(nèi)涵及意義

中期滾動(dòng)預(yù)算，又稱“滾動(dòng)式中期計(jì)劃”或“跨年度預(yù)算”，是指在實(shí)際加預(yù)測(cè)并逐月滾動(dòng)一年后，隨著預(yù)算的執(zhí)行力度的不斷延伸，逐期向后滾動(dòng)，使預(yù)算期始終保持為一個(gè)固定期間的一種預(yù)算編制模式。它的期限一般為3～5年，每年更新一次，重點(diǎn)在于根據(jù)經(jīng)濟(jì)政策變化進(jìn)行調(diào)整，除了第一個(gè)規(guī)劃年度與年度預(yù)算保持一致外，滾動(dòng)預(yù)算一般不太會(huì)作為更新的考核指標(biāo)，滾動(dòng)預(yù)算執(zhí)行的不僅僅是修改目標(biāo)，而是不斷地修改預(yù)測(cè)的結(jié)果，以指導(dǎo)最新的、最合理的決策方向。 實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算管理的意義在許多方面發(fā)揮著優(yōu)勢(shì)：

1.是有利于提升預(yù)算編制的精準(zhǔn)性：通過(guò)中期滾動(dòng)預(yù)算計(jì)劃安排，可對(duì)學(xué)校未來(lái)建設(shè)預(yù)算支出的重點(diǎn)，做出整體規(guī)劃安排，能使實(shí)際情況與預(yù)算編制內(nèi)容更加統(tǒng)一，有利于發(fā)揮滾動(dòng)預(yù)算在學(xué)校建設(shè)中的指導(dǎo)和監(jiān)控作用，如教學(xué)、科研、基建等，提高了預(yù)算的精細(xì)化和科學(xué)化。

2.是為年度預(yù)算的準(zhǔn)備提供導(dǎo)向：學(xué)校各部門的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，要與學(xué)校整體的宏觀建設(shè)目標(biāo)保持一致，對(duì)三年內(nèi)的學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)活動(dòng)作全面、全盤規(guī)劃，保障學(xué)校的各項(xiàng)工作有條不紊地開(kāi)展。中期滾動(dòng)預(yù)算管理最大限度上保證了預(yù)算編制收支情況與學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃保持高度統(tǒng)一，提高了資源的配置效率。因此，在預(yù)算編制時(shí)要與學(xué)校整體中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃高度統(tǒng)一，形成二級(jí)分管部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)。

3.是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督：中期滾動(dòng)預(yù)算將預(yù)算管理的周期拓展，能夠?qū)Ξ?dāng)前和后期的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，將較長(zhǎng)周期財(cái)政收支項(xiàng)目納入預(yù)算管理過(guò)程中。在預(yù)算實(shí)施過(guò)程中，各二級(jí)職能部門的項(xiàng)目支出范圍和預(yù)算資源分配狀況需要不斷地使預(yù)算由粗變細(xì)，調(diào)整和延續(xù)預(yù)算，從而有利于提高預(yù)算監(jiān)督的效果，克服了年度預(yù)算管理周期較短的弱勢(shì)，極大地提高了預(yù)算管理的透明度，并有利于師生、監(jiān)管部門及其他利害關(guān)系者對(duì)學(xué)校進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。

4.是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：在學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，建立中期收支框架，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中跟蹤分析資金的使用，可促使高校提前識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，讓資金項(xiàng)目使用效能提高，也使財(cái)務(wù)管理為學(xué)校的科學(xué)發(fā)展提供動(dòng)力。這也為后期年度預(yù)算留有充分余地，加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理，做到謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而能客觀分析后續(xù)政策走向和發(fā)展趨勢(shì)。

三、現(xiàn)行高校預(yù)算管理現(xiàn)狀

從2000年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)展部門預(yù)算管理模式，十幾年來(lái)，高校的預(yù)算管理也取得了一些成績(jī)，有了相對(duì)成熟的預(yù)算編制流程和方法，能夠明確責(zé)任提高工作效率；實(shí)現(xiàn)了學(xué)校發(fā)展的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)利益最大化；同時(shí)，高校預(yù)算管理薄弱環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

1.預(yù)算管理體系方面：主要包括預(yù)算機(jī)構(gòu)組織框架有缺陷、預(yù)算考核內(nèi)容不科學(xué)、預(yù)算管理信息溝通不暢，還存在著尚未建立有效的預(yù)算監(jiān)督和激勵(lì)約束機(jī)制；缺乏資金預(yù)算管理的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)；預(yù)算協(xié)調(diào)機(jī)制不夠靈活；缺乏構(gòu)建完善的預(yù)算管理機(jī)制等等。

2.年度預(yù)算編制方面：預(yù)算管理模式基本采用定額預(yù)算法和增量預(yù)算法，缺乏科學(xué)性。高職院校在某些項(xiàng)目的預(yù)算編制上還沿用基數(shù)法，這種方法不利于調(diào)動(dòng)各部門的積極性，讓不合理的地方變得合理，這是不科學(xué)的做法。同時(shí)，二級(jí)學(xué)院的沒(méi)有考慮到長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，降低了預(yù)算編制的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。高校普遍存在兩套預(yù)算體系的情況，各單位在編制部門預(yù)算時(shí)預(yù)算項(xiàng)目?jī)?nèi)容較粗、測(cè)算依據(jù)不足。同時(shí)，由于當(dāng)前辦學(xué)形式的多樣化，在利益的驅(qū)動(dòng)下，各部門的預(yù)算外還存在局部辦學(xué)經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目游離的現(xiàn)象。

3.預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督方面：預(yù)算指標(biāo)控制缺乏剛性，年度預(yù)算執(zhí)行隨意性，輕視監(jiān)督預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性，導(dǎo)致年度決算和年度預(yù)算相差甚遠(yuǎn)。在部門預(yù)算編制時(shí)，部分二級(jí)部門仍然對(duì)收入預(yù)算重視不夠，特別是對(duì)學(xué)雜費(fèi)以外的職業(yè)培訓(xùn)收入、社會(huì)服務(wù)收入等考慮不足，由此導(dǎo)致各二級(jí)部門對(duì)于年度收入預(yù)算執(zhí)行偏差較大。普遍會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象是年底突擊支出現(xiàn)象，各部門為了下一年度爭(zhēng)取到更多的預(yù)算額度，后期突飛猛進(jìn)的購(gòu)置不需要的設(shè)備儀器，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)。由于項(xiàng)目進(jìn)度與資金撥款進(jìn)度存在不一致性現(xiàn)象，頻頻發(fā)生資金挪用、套用，這就造成管理層重視預(yù)算額度控制，預(yù)算執(zhí)行過(guò)程沒(méi)有有效地監(jiān)督管理，損失浪費(fèi)嚴(yán)重。

4.預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面：目前很多高職院校也建立了配套的實(shí)施細(xì)則和績(jī)效評(píng)價(jià)方法，但實(shí)施過(guò)程中存在諸多問(wèn)題。主要是由于目前粗放型的預(yù)算管理體制造成的，沒(méi)有建立起行之有效的績(jī)效考核制度。在教育管理層面和財(cái)務(wù)監(jiān)督上沒(méi)有形成動(dòng)態(tài)的追蹤制度，忽視預(yù)算資金的有效性和效率性?；蛘哂袡C(jī)制而未能得到充分有效的執(zhí)行，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施辦法操作難且效果差，評(píng)價(jià)工作不能切切實(shí)實(shí)的落實(shí)下去，只是敷衍了事。

四、高校編制中期滾動(dòng)預(yù)算的對(duì)策建議

（一）完善中期預(yù)算管理制度，構(gòu)建基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息化管理平臺(tái)

1.建立完善的中期規(guī)劃管理制度：管理制度的完善需要經(jīng)歷較長(zhǎng)的時(shí)間和步驟，高?？梢越梃b歐美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算編制時(shí)間進(jìn)行提前，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性，保證預(yù)算計(jì)劃順利執(zhí)行。主要包括制定《預(yù)算中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃管理辦法》；《中期滾動(dòng)預(yù)算管理實(shí)施細(xì)則》；《專項(xiàng)資金管理準(zhǔn)則》；《項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法》等。

2.建立高校發(fā)展規(guī)劃信息化平臺(tái)：高校應(yīng)該借助數(shù)字化、智慧化校園建設(shè)完成校園網(wǎng)絡(luò)，針對(duì)中期滾動(dòng)預(yù)算管理開(kāi)展形式多樣的互聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)，完善OA辦公自動(dòng)化管理平臺(tái)、教務(wù)、財(cái)務(wù)、實(shí)訓(xùn)管理信息化等數(shù)字化校園平臺(tái)建設(shè)，這為建立中期預(yù)算管理控制系統(tǒng)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，及時(shí)了解和傳遞預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的具體情況，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理智能化，使信息化手段在高校中期預(yù)算中發(fā)揮更大作用。

（二）規(guī)范中期滾動(dòng)預(yù)算編制管理，確保預(yù)算管理的精準(zhǔn)性

在滾動(dòng)預(yù)算編制過(guò)程中，由于編制工作涉及到高校各部門、各單位的合作參與，在這過(guò)程中會(huì)涉及到大量人力、物力、財(cái)力的消耗。高校將中期滾動(dòng)預(yù)算編制與學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)保持統(tǒng)一，這也在很大程度上確定了二級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目和內(nèi)容，最大限度上實(shí)現(xiàn)了學(xué)校的實(shí)際情況及管理需要的緊密結(jié)合，提升了資源的使用效率。同時(shí)，制定相應(yīng)的績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，約定按照考評(píng)結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，這也是規(guī)范中期滾動(dòng)預(yù)算編制精準(zhǔn)管理的重要手段。

目前，高校滾動(dòng)預(yù)算具體編制流程可以分成五個(gè)步驟，如圖1：

圖1 高校滾動(dòng)預(yù)算具體編制流程圖

（三）加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行分析，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督作用

中期滾動(dòng)預(yù)算是實(shí)現(xiàn)循環(huán)管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，可以將更多的長(zhǎng)周期財(cái)政收支項(xiàng)目納入預(yù)算管理。在中期預(yù)算管理框架內(nèi)，做好預(yù)算執(zhí)行情況的分析工作，對(duì)于滾動(dòng)預(yù)算涉及的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)及收入成本費(fèi)用指標(biāo)，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要定期分析、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、查找原因，為后期編報(bào)提供參考及借鑒依據(jù)。各職能部門的項(xiàng)目支出安排和預(yù)算資源分配狀況都必須嚴(yán)謹(jǐn)，以便對(duì)當(dāng)期及后期的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，提高可量化的剛性考核，以保證預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中獎(jiǎng)罰分明、執(zhí)行有力。

同時(shí)，在財(cái)務(wù)監(jiān)督過(guò)程中，要重視高校的資金來(lái)源多渠道，高校的校企合作來(lái)源的產(chǎn)學(xué)研經(jīng)費(fèi)存在著很大的不確定性，導(dǎo)致對(duì)高校的部分財(cái)務(wù)收入來(lái)源和總量也有著不能預(yù)測(cè)的預(yù)算量，某種程度上增加了財(cái)務(wù)部門的編制收入預(yù)算上的難以預(yù)測(cè)性。高校需通過(guò)滾動(dòng)預(yù)算管理實(shí)施強(qiáng)化的資金管理政策和監(jiān)督制度，一是體現(xiàn)滾動(dòng)預(yù)算管理對(duì)資金的調(diào)配指導(dǎo)，二是通過(guò)資金管理創(chuàng)造價(jià)值，進(jìn)而為學(xué)校發(fā)展提供推動(dòng)力。

五、結(jié)語(yǔ)

高校優(yōu)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理，實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算的相對(duì)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管控模式，是高校利用自身發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，最大限度地開(kāi)源節(jié)流，為實(shí)現(xiàn)高校和諧、持續(xù)、健康發(fā)展提供資金保障。高校通過(guò)實(shí)施中期滾動(dòng)預(yù)算，改善了預(yù)算管理的質(zhì)量，通過(guò)中期滾動(dòng)預(yù)算管理與學(xué)校其他管理的有效整合，真正實(shí)現(xiàn)了高校中期滾動(dòng)預(yù)算管理的精準(zhǔn)化、規(guī)范化，是實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)涵式發(fā)展的強(qiáng)大后盾。

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10.3969/j.issn.1673-0968.2016.10.009