文 呂立秋

發(fā)揮行政機關(guān)法制部門和政府法律顧問的作用

文 呂立秋

法治政府建設中，如何發(fā)揮好機關(guān)法制部門的核心作用，發(fā)揮好外部法律顧問的作用，是法治建設制度設計的重要環(huán)節(jié)。要讓法制部門和外部法律顧問成為政府行為的安全閥，成為法治政府建設的重要保障和生力軍，不僅需要在觀念和認識上予以重視，還要在制度上予以保障，確保法制部門和法律顧問能夠放開手腳，充分發(fā)揮其專業(yè)特長和參謀、助手、顧問的作用。

第一，要充分認識行政機關(guān)法制部門在機關(guān)法治建設中的中樞作用，充分發(fā)揮外部法律顧問的獨立性和客觀性，共同為法治政府建設做出努力。

行政機關(guān)法制部門是行政機關(guān)的內(nèi)部組成部分，是行政機關(guān)依法行政的重要保障，在推進依法行政、建設法治政府方面起著組織協(xié)調(diào)和督促指導作用，應當發(fā)揮好法制部門在行政機關(guān)法治建設中的這一中樞作用。

法制部門作為內(nèi)部組成部門，對機關(guān)的業(yè)務和法律問題了解最全面、最具體，對于本機關(guān)的運行規(guī)律也最為熟悉，可以根據(jù)實際情況提出更為有建設意義的意見和建議，推進行政機關(guān)各項決策的順利開展；法制部門作為行政機關(guān)內(nèi)部專門從事法制工作的人員，其對機關(guān)法律事務的處理具備專門性、專業(yè)性、及時性以及安全性的特征，在保證行政機關(guān)得到最及時法律意見方面具有先天的優(yōu)勢；法制部門作為行政機關(guān)法律顧問的重要組成部分，統(tǒng)籌法律顧問的資源和平臺，可以有效借助外腦，吸收和了解最新的法律動態(tài)，引進最新的法律理念，成為行政機關(guān)內(nèi)部的法律智庫。

行政機關(guān)的外部法律顧問目前主要由專家、學者和律師等組成，這些外部法律顧問并非行政機關(guān)的內(nèi)部工作人員，具有先天的獨立性、客觀性的立場，發(fā)表的專業(yè)意見可以成為政府法制部門意見的有效補充。

專家、學者型法律顧問可以在制度建設和理論基礎、發(fā)展趨勢等方面提出系統(tǒng)性的建議，為機關(guān)法治建設的走向和重要、疑難法律問題和復雜案件提供解決建議；律師法律顧問其作為法律執(zhí)業(yè)人員，其首先受到律師法的調(diào)整和約束，對所發(fā)表的專業(yè)意見承擔法律責任；其次，律師法律顧問所執(zhí)業(yè)的律師事務所，是律師法律顧問專業(yè)意見的重要專業(yè)保障，一家綜合的律師事務所可以涵蓋法律服務的多個領(lǐng)域，在涉及更加廣泛的法律問題的研究中，律師事務所的平臺可以提供充分的專業(yè)保障；再次，律師可以代理訴訟案件的出庭，協(xié)助糾紛的解決，通過參與糾紛的解決，為行政機關(guān)提供更加有針對性的意見和建議。

第二，發(fā)揮法制部門和外部法律顧問作用的主要途徑涉及事前參與領(lǐng)域、法律培訓領(lǐng)域、糾紛解決領(lǐng)域、法律培訓領(lǐng)域等。

事前參與領(lǐng)域包括政府決策領(lǐng)域、規(guī)范性文件制定領(lǐng)域、行政執(zhí)法領(lǐng)域等。在政府決策領(lǐng)域，應當要求法制部門和法律顧問在決策前發(fā)表法律意見，對行政決策的合法性和法律風險進行提前論證，為政府決策的風險評估提供決策依據(jù)；落實國務院的要求，重大決策事項應當在會前交由法制機構(gòu)進行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不能提交會議討論、作出決策。

在規(guī)范性文件制定領(lǐng)域，要求法治部門和法律顧問充分論證文件制定的合法性和必要性，對于重要的制度設計和條款提出法律意見；在規(guī)范性文件備案、清理、修訂等領(lǐng)域，要求法制部門主導、參與或發(fā)揮相關(guān)的作用。

法治建設民主監(jiān)督組赴四中院開展“觀摩行政審判庭審，共商法治政府建設”專題活動 攝影 張濤

在行政執(zhí)法領(lǐng)域，對于重要的調(diào)查方式、調(diào)查方案以及處理程序和處理結(jié)果之前，要求法制部門和法律顧問全程提供法律服務，最大限度避免法律行為在程序上和實體上的法律風險。

在法律培訓領(lǐng)域，應當充分發(fā)揮法制部門和外部法律顧問的法治培訓功能，在于本機關(guān)法律事務密切相關(guān)的立法、執(zhí)法和程序等，應當定期舉行培訓，由法制部門和法律顧問提供相關(guān)的培訓課程，切合機關(guān)實際工作，并能有效指導機關(guān)工作。行政機關(guān)應當明確定期聽取法制部門培訓的制度，將接受培訓的時間納入機關(guān)人員的考核指標。

在糾紛解決領(lǐng)域，要充分發(fā)揮法制部門及法律顧問在糾紛解決中的作用，綜合運用釋法、和解、調(diào)解、仲裁、復議、應訴等多種手段化解矛盾。通過釋法，可以將社會、公眾或者行政行為相對人的誤解和疑惑及時化解，避免產(chǎn)生不必要的爭議；通過調(diào)解或者和解的方式，多元化解決爭議，避免將所有的爭議都堆積到復議和訴訟程序。同時，通過糾紛解決的各種案件，可以及時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)工作中的難點和熱點問題，及時提出解決的意見和建議，是發(fā)揮法制部門和法律顧問作用的重要方式。

建立法制部門和法律顧問意見的存檔備案制度以及是否采納進行說明制度，對于法律部門和法律顧問出具的否定意見充分論證并說明不采納的理由制度等。

為了有效發(fā)揮法制部門和法律顧問的作用，應當在制度上明確法律意見的地位和約束力，對于法制部門和法律顧問提出否定意見的，行政機關(guān)應當認真予以研究，對于是否采納進行充分的論證；不予以采納的應當說明理由。

在人員配備領(lǐng)域，各行政機關(guān)均應當配備適當規(guī)模的法制人員，在法制人員不能及時到位的情況下，各行政機關(guān)應當加強政府采購的力度，通過采購法律服務，適當彌補機關(guān)內(nèi)部法制人員的不足。通過采購社會法律服務，也可以調(diào)動社會力量參與政府法治建設的積極性和能動性，共同為法治政府建設貢獻力量。

作者系北京市政協(xié)社會和法制委員會特邀委員，北京市觀韜律師事務所律師、合伙人

責任編輯 徐飛