文 周繼東

完善城市依法治理機制

文 周繼東

市政協(xié)舉行通過行政訴訟看法治政府建設(shè)民主監(jiān)督座談會 攝影 張斯偉

各級行政機關(guān)的工作人員包括領(lǐng)導(dǎo)干部，必須樹立依法行政的底線意識，真正把依法行政作為一切行政活動的基本準則，在完成各項任務(wù)時，堅持在法定職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，堅持依照法律規(guī)定和程序作出行政行為。

最近，我在參加市政協(xié)組織的幾次基層調(diào)研中，了解到不少城市治理中的亂象，且都是一些多年存在的問題。例如：在征地拆遷工作中政策適用紛繁復(fù)雜，有基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)開發(fā)等按有關(guān)法律法規(guī)實施的項目，還有危舊房改造、舊城改造與騰退、棚戶區(qū)改建、城中村拆遷以及延續(xù)多年的一道、二道“綠隔”占地拆遷等各種名目，拆遷補償做法五花八門，群眾互相攀比，基層無所適從，矛盾糾紛不斷。為治理“城市病”拆除違法建設(shè)，下了很大力量但收效甚微，違建天天建，政府突擊拆，資源浪費、政府頭痛?；鶎訄?zhí)法主要是突擊整治，難以做到經(jīng)常化、常態(tài)化，過去說的“經(jīng)常的事情突擊做、突擊的事情經(jīng)常做”仍在延續(xù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處每年都要承接區(qū)政府及其所屬部門以所謂“屬地管理”名義下達的多項工作任務(wù)，由于缺乏專業(yè)知識，又不具法定職責(zé)，往往疲于應(yīng)付，實際效果大打折扣，甚至造成越權(quán)違法等等。

這些現(xiàn)象并非今日始，由來已久。之所以至今仍在重復(fù)，是因為多年來解決問題只是頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，沒有對癥下藥。對這些問題深入分析，我們會發(fā)現(xiàn)其背后存在的深層次原因。

我認為，有幾點問題值得重視。一是許多政府部門決策往往以實事求是的名義，熱衷于搞一事一策、一時一策、一地一策，出臺的政策之間缺乏協(xié)調(diào)和銜接，有的甚至與國家法律、政策相沖突，合法性先天不足。當下似乎是解決了問題，但卻埋下了隱患。基層在執(zhí)行這些政策時，或者無所適從，或者選擇性適用，一部分群眾抓住政策之間的矛盾和漏洞，由此生發(fā)出大量矛盾和糾紛。解決這些矛盾，又往往顧此失彼，按下葫蘆浮起瓢。說到底，是我們決策科學(xué)性民主性不強，權(quán)宜之計為多，缺乏長遠考慮和依法辦事的意識。此外，決策程序不規(guī)范、缺乏制度約束，隨意性明顯也很突出。

二是一些市級部門和區(qū)政府在工作部署和任務(wù)安排上，不顧及法定職責(zé)的歸屬，不適當?shù)膹娬{(diào)所謂“屬地管理”，層層壓任務(wù)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道背負的工作與法定職責(zé)不匹配。說到底，是上級機關(guān)分配工作時缺乏依法行政意識，簡單把鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道當作各部門的“腿兒”，沒有認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的憲法地位以及地方人民政府組織法賦予他們的有限職責(zé)。一些部門借“屬地管理”把執(zhí)法責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給基層，而基層又不得不承接，還要接受各部門的考核，落入無權(quán)有責(zé)的尷尬境地。

“通過行政訴訟看法治政府建設(shè)”調(diào)研組赴朝陽區(qū)調(diào)研

三是一些基層政府在完成上級部署的突擊整治任務(wù)時，為了在規(guī)定時限完成任務(wù)，當依法辦事尤其是法定程序與完成行政任務(wù)相沖突時，完成任務(wù)往往成了第一位，遵守法定程序被置諸腦后，有的甚至將遵守法定程序看作是負擔(dān)、是障礙，出現(xiàn)故意違法現(xiàn)象。這些現(xiàn)象說明，一方面有基層部分工作人員法律意識不強，漠視法定程序的問題，也有上級下達任務(wù)，只關(guān)注任務(wù)限時完成，不顧及基層完成任務(wù)需要成就的法定條件和程序，致使基層為了應(yīng)對任務(wù)考核，只得違反法定程序去辦事。

四是績效考核與干部考察任用導(dǎo)向有偏差。有的地方，上級領(lǐng)導(dǎo)往往看重能干事的干部，卻不注重他們是否遵紀守法，把能干事但卻違法行政的干部看作有魄力，認為違法是小節(jié)、枝節(jié)，而把堅持依法辦事的干部看作是循規(guī)蹈矩、墨守成規(guī)。有的組織人事部門考察干部看重實績，卻忽視守法情況的考察。這是導(dǎo)致基層干部處于寧可違法也得完成任務(wù)境地的一個重要原因。對此，基層干部呼聲十分強烈。

上述問題，反映出我們在法治政府建設(shè)和依法治理城市的意識、管理體制和工作機制上仍然存在一些障礙，一些政府機關(guān)工作人員的法治意識和行為習(xí)慣與建設(shè)法治政府的要求還有較大差距，不僅妨害法治建設(shè)的進程，也妨害城市依法治理水平的提高。

我建議，應(yīng)切實增強法治意識，提高城市依法治理能力。各級行政機關(guān)的工作人員包括領(lǐng)導(dǎo)干部，必須樹立依法行政的底線意識，真正把依法行政作為一切行政活動的基本準則，在完成各項任務(wù)時，堅持在法定職責(zé)范圍內(nèi)行使職權(quán)，堅持依照法律規(guī)定和程序作出行政行為。要認識到，依照法定程序辦事，看起來時間拖長了，但卻使行政行為獲得了合法性，使群眾看到我們依法辦事的決心，使城市治理走上法治軌道，有效增強全社會的法治意識。相反，如果政府部門不依法辦事，就會使群眾喪失對法律的信仰和敬畏，走上以違法對違法的惡性循環(huán)，這是值得我們警惕的。

堅持科學(xué)民主依法決策，完善決策程序制度。黨的十八屆四中全會決定對提高決策科學(xué)化、民主化和法治化提出了明確要求，并規(guī)定重大決策必須經(jīng)過公眾參與、專家論證、合法性審查、風(fēng)險評估和集體討論決定五個環(huán)節(jié)，我們必須認真貫徹執(zhí)行。依法決策，要求不僅僅是決策內(nèi)容要合法，也要論證決策實施的法律條件和程序性要求，不要給基層造成不得不違法辦事的困境?？茖W(xué)民主依法決策，要求任何一項政策的出臺，都必須保持與法律法規(guī)相一致相銜接，各項政策之間要保持統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，保持政策的延續(xù)性和穩(wěn)定性，避免權(quán)宜之計、法外施策，避免政出多門、事出多策，使基層無所適從，引發(fā)無盡的矛盾和糾紛。

“通過行政訴訟看法治政府建設(shè)”調(diào)研組赴市公安局調(diào)研

堅持職權(quán)法定原則，做到執(zhí)法責(zé)權(quán)相統(tǒng)一。按照依法行政的要求，任何行政機關(guān)行使職權(quán)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一。沒有無責(zé)任的權(quán)力，也沒有無權(quán)力的責(zé)任。上級機關(guān)部署工作，不能簡單以“屬地管理”來分派任務(wù)，要以法定職責(zé)為基礎(chǔ)，專業(yè)執(zhí)法部門更不能以所謂“屬地管理”推脫執(zhí)法的職責(zé)。對于城市治理中的“條塊”關(guān)系，幾年前市委召開的城市管理工作會議早就明確了“條專塊統(tǒng)”的原則，我理解，其中“?！笔侵笀?zhí)法職責(zé)，“統(tǒng)”是指工作責(zé)任，兩者不可混淆，但又要在運行中協(xié)調(diào)一致。據(jù)此，各區(qū)政府要一方面明確部門的執(zhí)法職責(zé)，一方面細化基層政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，使各自職責(zé)清晰，協(xié)調(diào)配合有序，考核合法有據(jù)，使依法行政與完成行政任務(wù)相統(tǒng)一。

深化執(zhí)法體制改革，切實充實基層執(zhí)法力量。黨的十八屆四中全會決定和去年底中央印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要》明確提出，執(zhí)法體制改革的主要任務(wù)是推進綜合執(zhí)法和重點領(lǐng)域執(zhí)法重心下移，加強執(zhí)法間的協(xié)調(diào)配合，提高執(zhí)法效率。將分散的相近或相同執(zhí)法職責(zé)交由一個部門執(zhí)行，是執(zhí)法體制改革的重點任務(wù)，這一改革涉及行政體制問題較為復(fù)雜，需要按照統(tǒng)一部署逐步推進，目前可在若干領(lǐng)域開展試點積累經(jīng)驗。同時，要加強執(zhí)法部門間信息共享、執(zhí)法工作協(xié)調(diào)配合機制的研究和建立，使執(zhí)法部門間協(xié)同成為常態(tài)，減少突擊性聯(lián)合整治的頻率。對于治理城市常見病、多發(fā)病的執(zhí)法，市有關(guān)部門要切實向各區(qū)下沉執(zhí)法力量，加強基層執(zhí)法隊伍建設(shè)。執(zhí)法重點下移，不僅僅是責(zé)任下移，還包括執(zhí)法職權(quán)、執(zhí)法力量、人員編制、經(jīng)費裝備等。同時，執(zhí)法部門要加強投訴舉報受理，動員社會力量參與城市治理，形成政府部門與社會互動合作、共同治理的局面，切實改變執(zhí)法社會效果。

加強執(zhí)法能力建設(shè)，完善執(zhí)法責(zé)任制度。當前，一些部門的執(zhí)法人員法律素養(yǎng)不高，不會取證和固定證據(jù)，對法律規(guī)定一知半解，漠視法定程序等問題較多，加之一些部門人員變動頻繁，缺乏有效的執(zhí)法人員培訓(xùn)考核制度，大大影響了執(zhí)法的效率和效果。加強執(zhí)法能力建設(shè)，首先是提高執(zhí)法人員素質(zhì)，使執(zhí)法者具有執(zhí)法所必須的知識和能力，要通過建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)、崗位考核等制度來保證。要認真解決部分執(zhí)法人員中存在的畏難情緒和消極態(tài)度，進一步細化和完善層級執(zhí)法責(zé)任制度，以執(zhí)法的效果和質(zhì)量作為執(zhí)法工作考核的基本因素，強化責(zé)任約束，對執(zhí)法不作為、怠于履責(zé)的要追究責(zé)任。要加強執(zhí)法的裝備和物質(zhì)保障，提高執(zhí)法部門的信息化水平，使執(zhí)法能力建設(shè)與執(zhí)法任務(wù)要求相適應(yīng)。

作者系北京市政協(xié)委員、北京市人民政府法制辦公室原黨組書記

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