王延杰，冉 希

(1.河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071002；2.河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002 )

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京津冀協(xié)同發(fā)展研究

京津冀基本公共服務(wù)差距、成因及對(duì)策

王延杰1，冉 希2

(1.河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071002；2.河北大學(xué) 管理學(xué)院，河北 保定 071002 )

在概括分析京津冀基本公共服務(wù)差距的基礎(chǔ)上，認(rèn)為公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力、人力和物力資源配置失衡以及較低的財(cái)稅體制調(diào)控能力，是造成京津冀基本公共服務(wù)斷崖式落差，阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的重要原因?？s小京津冀基本公共服務(wù)差距，推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)均等化，必須深化財(cái)稅體制改革，厘清中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系，完善中央對(duì)地方收入劃分與財(cái)力調(diào)節(jié)體制，完善跨區(qū)投資稅收分享機(jī)制與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)京津冀財(cái)政協(xié)同合作與公共服務(wù)項(xiàng)目合作。

京津冀; 基本公共服務(wù); 公共資源; 財(cái)政體制

一、京津冀基本公共服務(wù)差距的主要表現(xiàn)

基本公共服務(wù)是維持社會(huì)成員最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而提供的公共服務(wù)。其基本內(nèi)容主要包括最低生活保障服務(wù)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)、公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)、公共交通服務(wù)、公共教育服務(wù)、公共文化服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)、生產(chǎn)和消費(fèi)安全服務(wù)、維護(hù)公正秩序服務(wù)等。在政府提供的各項(xiàng)基本公共服務(wù)中，京津冀雖然處于同一地理區(qū)域，但基本公共服務(wù)差距懸殊，一些直接關(guān)系民生的重要公共服務(wù)領(lǐng)域甚至存在著“斷崖式”的巨大落差。

就居民最低生活保障服務(wù)而言，京津冀差距很大。如2015年北京市實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，其居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是710元/月；天津市實(shí)行的城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是705元/月，農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是540元/月；河北省城鎮(zhèn)居民低保平均標(biāo)準(zhǔn)是450元/月，農(nóng)民低保平均標(biāo)準(zhǔn)是2 500元/年[1]。從城鎮(zhèn)居民最低生活保障服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)看，京津冀之間的差距是1.58∶1.57∶1。從農(nóng)民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)看，京津冀之間的差距是3.4∶2.6∶1。

從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)來看，京津冀呈現(xiàn)了梯度差異。2015年京津冀三地政府提供的農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金分別為470元/月、245元/月、70元/月。京津冀之間的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)差距是6.7∶ 3.5∶1。在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，2015年北京市城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平為3 355元/月，天津市城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金平均水平為2 295元/月，河北省城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金水平為2 043元/月，京津冀城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距為1.64∶1.12∶1[2]。

從公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)來看，京津冀之間差距懸殊。京津衛(wèi)生醫(yī)療資源豐富，河北省衛(wèi)生醫(yī)療資源非常緊張，特別是基層農(nóng)村醫(yī)療資源尤為薄弱。如2014年，京津冀三地每百萬人口平均擁有的三甲醫(yī)院數(shù)量的倍數(shù)差距是3.56∶3.2∶1；京津冀三地每萬名常住人口擁有的執(zhí)業(yè)醫(yī)師人數(shù)分別為37人、22人和21人[3]。具體到公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)水平方面，京津兩市的執(zhí)業(yè)醫(yī)師在業(yè)務(wù)水平、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)能力和服務(wù)效率等方面，明顯高于河北的衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)水平。

體現(xiàn)在公共教育服務(wù)方面，京津冀存在很大差距。如在2014年的人均公共教育支出方面，京津冀三地人均公共教育支出分別為3 525元、3 409元、1 087元，京津冀之間的人均公共教育支出差距是3.24∶3.14∶1。從區(qū)分不同教育層級(jí)的生均教育經(jīng)費(fèi)保障程度的對(duì)比角度看，京津冀財(cái)政撥付的普通小學(xué)的生均教育經(jīng)費(fèi)差距是4.38∶3.22∶1，京津冀財(cái)政撥付的普通初中的生均教育經(jīng)費(fèi)差距是4.71∶3.48∶1，京津冀財(cái)政撥付的普通高中的生均教育經(jīng)費(fèi)差距是5.26∶3.88∶1*根據(jù)教育部、財(cái)政部、國家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于2014年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告(教財(cái)[2015]9號(hào))中公開披露數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。。

從公共交通服務(wù)看，京津冀存在較大差距。2014年，北京市公共交通運(yùn)營線路長度為20 347公里，天津市公共交通運(yùn)營線路長度接近10 000公里，河北省公共交通運(yùn)營線路長度為26 000公里。從平均每萬人公共交通服務(wù)里程看，京津冀分別達(dá)到了9.46公里/萬人、6.59公里/萬人、3.52公里/萬人，京津冀人均公共交通服務(wù)里程的差距達(dá)到了2.69∶1.87∶1*根據(jù)2014年北京市、天津市、河北省《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中公開披露的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理所得。。

從生態(tài)環(huán)境保護(hù)服務(wù)來看，京津冀存在公共投入較大差距。如2014年京津冀用于改善生態(tài)環(huán)境的公共財(cái)政投入分別達(dá)到了342.5億元、88億元和122.5億元。體現(xiàn)在人均生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共投入方面，京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)的公共投入額分別為1 592元/人、580元/人、166元/人，京津冀之間用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的公共人均投入的倍數(shù)差距高達(dá)9.59∶3.5∶1*根據(jù)2014年北京市、天津市、河北省《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中公開披露的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算整理所得。。

除此之外，京津冀在就業(yè)保障服務(wù)、公共文化服務(wù)、飲水和食品安全服務(wù)等方面也存在很大差距，甚至在維護(hù)公共秩序的一般公共服務(wù)方面也存在服務(wù)效率、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量上的差距。

二、京津冀基本公共服務(wù)差距的直接原因是公共資源配置失衡

京津冀之間公共資源配置失衡，主要表現(xiàn)在京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力資源配置失衡、人力資源配置失衡與物力資源配置失衡等方面。由于京津冀公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力資源、人力資源、物力資源差距過大，導(dǎo)致了京津冀之間的基本公共服務(wù)存在很大差距。

(一)京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力資源配置失衡

財(cái)政是政府公共服務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)和重要支柱。京津冀之間存在的基本公共服務(wù)差距，主要是由于京津冀之間的財(cái)政實(shí)力差距過大造成的。京津冀之間的財(cái)政實(shí)力差距一是表現(xiàn)在人均公共財(cái)政收入水平的差距方面，二是體現(xiàn)在經(jīng)過中央轉(zhuǎn)移支付的地方人均公共財(cái)力差距方面。

從京津冀之間人均公共財(cái)政收入水平的差距方面看，近年來京津冀之間的人均地方財(cái)政收入不僅存在很大差距，還呈現(xiàn)了差距進(jìn)一步擴(kuò)大態(tài)勢(shì)。表1給出了近年來京津冀人均公共財(cái)政收入差距變化情況。

表1 京津冀人均公共財(cái)政收入變化情況 單位：萬元

資料來源：根據(jù)北京市、天津市、河北省的2010—2014年《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》歷年披露數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。其中，地方人均公共財(cái)政收入=地方公共財(cái)政預(yù)算收入/當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝凇?/p>

表1的數(shù)據(jù)反映了京津冀之間人均公共財(cái)政收入絕對(duì)差和相對(duì)差不斷擴(kuò)大的變化特點(diǎn)。其中，在京津冀之間人均公共財(cái)政收入絕對(duì)差變化方面，從2010—2014年，北京市歷年人均公共財(cái)政收入分別超過同期河北省人均公共財(cái)政收入0.99萬元、1.25萬元、1.32萬元、1.42萬元和1.54萬元；天津市歷年人均公共財(cái)政收入分別超過同期河北省人均公共財(cái)政收入0.61萬元、0.83萬元、0.96萬元、1.1萬元和1.23萬元。在京津冀之間人均公共財(cái)政收入相對(duì)差變化方面，從2012—2014年，河北省人均公共財(cái)政收入分別達(dá)到了北京市人均公共財(cái)政收入的18%、17.9%、17.6%，分別達(dá)到了天津市人均公共財(cái)政收入的23.2%、22%、21.2%。說明河北省人均公共財(cái)政收入與京津兩市的人均公共財(cái)政收入相比，不僅呈現(xiàn)了絕對(duì)差擴(kuò)大趨勢(shì)，也呈現(xiàn)了相對(duì)差距擴(kuò)大狀態(tài)。

從京津冀之間人均公共財(cái)力差距方面看，考慮到中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付因素所發(fā)揮的平衡地方人均公共財(cái)力差距，促進(jìn)人均公共財(cái)力均等化的影響，通常會(huì)使地方間的人均公共財(cái)力差距小于地方人均財(cái)政收入差距。盡管如此，京津冀之間的人均公共財(cái)力差距仍然較大。表2給出了近年來京津冀人均公共財(cái)力差距變化情況。

表2 京津冀人均公共財(cái)力差距變化情況 單位：萬元

資料來源：根據(jù)北京市、天津市、河北省2010—2014年《國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》披露數(shù)據(jù)整理計(jì)算所得。其中，人均公共財(cái)力=地方公共財(cái)政預(yù)算支出/當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝凇?/p>

表2中的數(shù)據(jù)資料反映了京津冀之間人均公共財(cái)力絕對(duì)差和相對(duì)差不斷擴(kuò)大的變化特點(diǎn)。其中，在京津冀之間的人均公共財(cái)力絕對(duì)差變化方面，2010—2014年，北京市歷年人均公共財(cái)力分別超過同期河北省人均公共財(cái)力0.99萬元、1.13萬元、1.23萬元、1.38萬元和1.47萬元；天津市歷年人均公共財(cái)力分別超過同期河北省人均公共財(cái)力0.65萬元、0.82萬元、0.95萬元、1.11萬元和1.24萬元。在京津冀之間的人均公共財(cái)力相對(duì)差變化方面，2012—2014年，河北省人均公共財(cái)力分別是北京市人均公共財(cái)力的31%、30.1%和30%，分別是天津市人均公共財(cái)力的36.9%、34.9%和33.7%，說明河北省與京津兩市相比，不僅人均公共財(cái)力絕對(duì)差呈現(xiàn)了擴(kuò)大趨勢(shì)，相對(duì)差也呈現(xiàn)了擴(kuò)大狀態(tài)。

(二) 京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的人力與物力資源配置失衡

人力資源和物力資源是公共領(lǐng)域和準(zhǔn)公共領(lǐng)域提供公共服務(wù)的重要保障條件。京津冀公共服務(wù)領(lǐng)域的人力資源與物力資源差距，也是造成京津冀基本公共服務(wù)差距的重要原因。

首先，京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的人力資源差距較大。由于受京津冀社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和人均公共財(cái)力資源差距的影響，京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的公務(wù)員和事業(yè)單位職員的收入待遇存在很大差距，導(dǎo)致河北省高水平的優(yōu)質(zhì)人力資源不斷流向京津，造成了京津冀公共服務(wù)領(lǐng)域的人力資源素質(zhì)和由此決定的公共服務(wù)能力和服務(wù)水平存在很大差距。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，由于受人均公共財(cái)力資源差距的影響，京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的人員收入待遇存在明顯差距。其中，在公共教育服務(wù)領(lǐng)域的教職工平均收入待遇方面，京津冀之間的差距是1.93∶1.73∶1；在公共衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的工作人員平均收入待遇方面，京津冀之間的差距是1.6∶1.3∶1；在公共管理相關(guān)領(lǐng)域的工作人員平均收入待遇方面，京津冀之間的差距是2.7∶1.7∶1*根據(jù)2014年中國統(tǒng)計(jì)年鑒披露的數(shù)據(jù)資料計(jì)算整理所得。。

由于受人員收入差距和福利待遇差距的影響，河北省高水平的優(yōu)質(zhì)人力資源不斷流向京津，導(dǎo)致了京津冀公共服務(wù)人員的整體素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和公共服務(wù)質(zhì)量存在很大差距。截止目前，按照“研究生及以上學(xué)歷人數(shù)/萬名從業(yè)人員”的指標(biāo)對(duì)比情況看，京津冀之間的差距是9∶4.5∶1[4]。具體到京津冀公共教育領(lǐng)域、公共衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域、公共管理等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，京津冀之間的人力資源差距也是非常明顯的。

其次，京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在明顯的物力資源配置差距。由于受京津冀人均公共財(cái)力資源差距的影響，京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入水平和由此決定的辦公條件、辦公設(shè)施、儀器設(shè)備等物力資源也存在很大差距。特別是在基層義務(wù)教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，河北省至今還有大量的貧困縣、貧困鄉(xiāng)、貧困村的義務(wù)教育、基層衛(wèi)生醫(yī)療存在著設(shè)施簡(jiǎn)陋、缺乏必需的儀器設(shè)備現(xiàn)象，導(dǎo)致京津冀基本公共服務(wù)領(lǐng)域因物力資源差距而影響了其公共服務(wù)質(zhì)量。

總之，在同一地理區(qū)域范圍內(nèi)，由于受行政體制設(shè)置的影響，北京和天津如同河北省域內(nèi)的兩個(gè)腎，一個(gè)屬于全國首都，一個(gè)成為全國直轄市，分別從河北省域范圍中分割獨(dú)立出來，形成了河北包容京津的局面。被行政體制分割而成的京津冀，在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)力資源、人力資源、物力資源等方面存在的如此懸殊的差距，在國際都市圈范圍內(nèi)是一種非常罕見的現(xiàn)象。正是由于京津冀之間公共服務(wù)領(lǐng)域的公共資源差距如此懸殊，導(dǎo)致了京津冀之間基本公共服務(wù)產(chǎn)生了巨大差距。

三、財(cái)稅體制調(diào)控能力低是京津冀公共資源配置失衡的重要原因

從國際上看，許多國家雖然存在區(qū)域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)象，但通過基本財(cái)力均等化為目標(biāo)的財(cái)稅體制調(diào)節(jié)，縮小了區(qū)域人均基本財(cái)力差距，許多國家把區(qū)域人均基本財(cái)力差距縮小在了2倍以內(nèi)。如日本實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前，東京地區(qū)的財(cái)政能力指數(shù)為1.527，四國地區(qū)為0.25，前者是后者的6.1倍。中央對(duì)地方實(shí)行財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付后，四國地區(qū)的財(cái)政能力指數(shù)提高到了1.032，東京地區(qū)財(cái)政能力指數(shù)仍為1.527，兩者之間的差距縮小到了1.5倍[5]，明顯縮小了東京與四國之間的財(cái)政差距；德國通過縱向與橫向相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)，使貧困州的人均公共財(cái)力達(dá)到了平均值的95%，使人均公共財(cái)力最高的漢堡州與人均公共財(cái)力最低的圖林根州的差距由2.78∶1縮小到了1.57∶1[6]。許多國家由于縮小了區(qū)域人均基本財(cái)力差距，促進(jìn)了其國內(nèi)不同區(qū)域間的公共服務(wù)人員待遇政策的一致性，促進(jìn)了不同區(qū)域間公共服務(wù)領(lǐng)域人力資源、物力資源配置處于相對(duì)均衡狀態(tài)，促進(jìn)了不同區(qū)域間公共服務(wù)的均等化。

就我國而言，包括京津冀在內(nèi)的涉及全國范圍的區(qū)域公共資源配置失衡和由此造成的基本公共服務(wù)差距，根源于我國行政體制下的鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、忽視合作的財(cái)稅體制。這種重視效率、輕視公平的體制，對(duì)縮小地方人均公共財(cái)力的調(diào)控能力相對(duì)較低，減弱了其促進(jìn)公共資源配置均衡的效果，不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(一)“分灶吃飯”體制是造成京津冀公共資源差距的原因

從各國實(shí)踐上看，任何國家選擇各自的財(cái)政體制，都離不開公平與效率關(guān)系的抉擇，都需要處理區(qū)域間的競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系。一般國家通常是按照“效率出自市場(chǎng)、公平經(jīng)由政府”的邏輯關(guān)系界定政府的公共職責(zé)，把維護(hù)公平正義作為政府最核心的職責(zé)和任務(wù)。面對(duì)自然地理環(huán)境、氣候條件等客觀因素和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和區(qū)域財(cái)政發(fā)展不平衡局面，主要通過公平導(dǎo)向型的財(cái)政體制發(fā)揮的對(duì)不同區(qū)域的公共財(cái)力資源的調(diào)節(jié)作用，縮小不同區(qū)域間的財(cái)政差距和社會(huì)發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，有效維護(hù)社會(huì)公平。

就我國來看，新中國成立以來的我國財(cái)政體制，盡管經(jīng)歷了多次改革和調(diào)整，但從總體上可以將其概括為公平導(dǎo)向型、公平與效率兼顧型、效率導(dǎo)向型的體制。改革開放以來，我國為了盡快改變經(jīng)濟(jì)落后面貌，加快各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)各地競(jìng)相發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，實(shí)行了連續(xù)多年的效率導(dǎo)向型財(cái)政體制。在處理公平與效率關(guān)系的財(cái)政體制選擇上，秉承了“效率優(yōu)先、兼顧公平”的指導(dǎo)思想，突出了財(cái)政體制中的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向和效率導(dǎo)向。應(yīng)該說，當(dāng)時(shí)實(shí)行的鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的效率導(dǎo)向型財(cái)政體制，是適合我國當(dāng)時(shí)條件的，對(duì)促進(jìn)我國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展功不可沒。同時(shí)也要看到，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的效率導(dǎo)向型財(cái)政體制，也在客觀上存在著重視效率、輕視公平，提倡地方競(jìng)爭(zhēng)，忽視地方合作的問題，拉大了各地財(cái)政經(jīng)濟(jì)差距。

具體到京津冀之間的財(cái)稅體制而言，京津冀之間的財(cái)源和財(cái)政收入的競(jìng)爭(zhēng)還具有區(qū)別于一般地方競(jìng)爭(zhēng)的特殊性，實(shí)質(zhì)上是一種存在京津?qū)颖钡摹昂缥?yīng)”的不平等的利益爭(zhēng)奪。如今的京津冀之間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距是有其深刻的歷史原因的，是河北省服務(wù)京津的長期輸送資源而又得不到相應(yīng)利益補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果。在中央與地方事權(quán)劃分模糊、支出責(zé)任劃分不明確的“分灶吃飯”財(cái)政體制下，河北省處于為京津服務(wù)地位，不僅長期輸送給京津的水資源制約了本來就處于水資源匱乏狀態(tài)的當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，且未能得到足夠的利益補(bǔ)償，而且長期以來一直承擔(dān)的保護(hù)京津周邊生態(tài)環(huán)境的任務(wù)及相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，也未能得到足額的轉(zhuǎn)移支付資金支持，從而在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)方面，擠占了河北省的經(jīng)濟(jì)性、民生性的財(cái)政支出，影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善。正是在競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)向型的財(cái)稅體制下，京津冀之間對(duì)財(cái)源布局和財(cái)稅利益的競(jìng)爭(zhēng)長期處于不平等的扭曲化狀態(tài)，才造成了同一地理區(qū)域內(nèi)的京津冀之間的財(cái)政經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的“兩強(qiáng)一弱”局面。

(二)跨區(qū)投資的稅收分配不合理，拉大了京津冀財(cái)政收入差距

近年來，隨著我國總部經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的快速發(fā)展，跨區(qū)投資的企業(yè)并購行為愈演愈烈。跨區(qū)投資的總部機(jī)構(gòu)所在地與分支機(jī)構(gòu)所在地之間的稅收分配，已經(jīng)成為“分灶吃飯”財(cái)稅體制下各地爭(zhēng)奪財(cái)稅利益的焦點(diǎn)。由于我國對(duì)跨區(qū)投資在行使稅收管轄權(quán)的稅收分配方面，存在著重視居民管轄權(quán)、輕視地域管轄權(quán)現(xiàn)象，客觀上產(chǎn)生了照顧總部機(jī)構(gòu)所在地的稅收利益，忽視分支機(jī)構(gòu)所在地的稅收利益問題，導(dǎo)致了總部經(jīng)濟(jì)跨行政區(qū)投資過程中地方政府間稅收利益分配上的各種矛盾。在如何化解地方政府間跨區(qū)投資的稅收利益矛盾問題上，目前主要停留在總部機(jī)構(gòu)所在地與分支機(jī)構(gòu)所在地的地方政府之間自行協(xié)商稅收利益分配的狀態(tài)，致使我國跨區(qū)投資的總部機(jī)構(gòu)所在地與分支機(jī)構(gòu)所在地政府之間在包括企業(yè)所得稅等稅收收入的跨區(qū)分配方面呈現(xiàn)了分配規(guī)則不一致、分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，區(qū)域間稅收分配方式也處于模式各異的“五花八門”狀態(tài)，不僅干擾了一體化的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也產(chǎn)生了分支機(jī)構(gòu)所在地的稅收利益流向總部機(jī)構(gòu)所在地的不合理現(xiàn)象。早在我國實(shí)施“西氣東輸”的過程中，就已經(jīng)產(chǎn)生了新疆與上海的稅源地與稅收征管地相分離的矛盾。只是隨著總部經(jīng)濟(jì)崛起和快速發(fā)展，此種矛盾和問題越來越普遍，越來越突出，但一直未能得到有效解決。

就京津冀的總部經(jīng)濟(jì)和跨區(qū)域投資的稅收分享情況看，由于首都承擔(dān)了全國經(jīng)濟(jì)中心的非核心功能，集中了我國主要的經(jīng)濟(jì)總部機(jī)構(gòu)，天津作為全國直轄市也擁有一定數(shù)量的總部機(jī)構(gòu)，河北省作為京津外圍腹地和分支機(jī)構(gòu)布局所在地，在過去不合理的跨行政區(qū)域投資的稅收分配格局下，其分支機(jī)構(gòu)形成的稅收源源不斷地流向了總部機(jī)構(gòu)所在地的京津兩市。在首都產(chǎn)業(yè)向外圍腹地疏散的京津冀協(xié)同發(fā)展的大背景下，雖然京津冀達(dá)成了多層次的跨區(qū)投資的稅收分享辦法，即便是最有利于分支機(jī)構(gòu)所在地稅收分享50%的辦法，也與屬地征收全部流轉(zhuǎn)稅、優(yōu)先征收企業(yè)所得稅的一般原則相差甚遠(yuǎn)。如果不能改變這種局面，客觀上仍然存在著京津富裕區(qū)剝奪河北貧困區(qū)的財(cái)稅利益，會(huì)繼續(xù)拉大京津冀財(cái)政差距，損害京津冀平等獲取公共資源權(quán)利的不合理現(xiàn)象。

四、推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的基本公共服務(wù)差距，是實(shí)現(xiàn)共享式發(fā)展，維護(hù)社會(huì)公平正義的客觀要求，是促進(jìn)社會(huì)和諧與全面建成小康社會(huì)的重要途徑。推進(jìn)我國基本公共服務(wù)均等化，必須通過深化財(cái)稅體制改革，建立逐步縮小地方人均公共財(cái)力差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的資源保障機(jī)制。具體到京津冀來看，建立基本公共服務(wù)均等化的資源保障機(jī)制，既有賴于我國深入推進(jìn)公平導(dǎo)向型的財(cái)稅體制改革，也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮京津冀協(xié)同發(fā)展的先行先試作用，依靠財(cái)稅體制改革和行政區(qū)域合作的率先突破，使京津冀成為推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化改革示范區(qū)。

(一)必須全面深化財(cái)政管理體制改革

從全國層面看，按照推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的要求，深化財(cái)稅體制改革，關(guān)鍵在于妥善處理財(cái)政體制中的公平與效率、幫扶與激勵(lì)關(guān)系，增強(qiáng)財(cái)政體制對(duì)縮小區(qū)域人均公共財(cái)力差距的調(diào)控能力。其改革內(nèi)容涉及到調(diào)整中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系，調(diào)整和完善中央與地方收入劃分體制，調(diào)整和完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。

首先，必須厘清中央與地方政府間的事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系。重點(diǎn)是合理界定中央與地方各自事務(wù)與共同事務(wù)、中央委托事務(wù)、中央引導(dǎo)和鼓勵(lì)性事務(wù)的劃分邊界，要按照事權(quán)和支出責(zé)任重心適當(dāng)上移原則，適當(dāng)增加中央事權(quán)和相應(yīng)的財(cái)政支出責(zé)任，將基礎(chǔ)養(yǎng)老金、司法體系、食品藥品安全等跨地區(qū)管理事物上劃為中央事權(quán)。解決地方事權(quán)過重、支出責(zé)任壓力過大問題。一是必須盡快提高社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)支出責(zé)任，切實(shí)解決流動(dòng)人口的社會(huì)保險(xiǎn)跨區(qū)接續(xù)難問題，提高我國社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的管理效率。二是從體現(xiàn)管理和支付能力原則，有效降低行政區(qū)域橫向合作成本角度考慮，中央應(yīng)承擔(dān)起全國重大戰(zhàn)略的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任。京津冀協(xié)同發(fā)展因涉及到提升我國首都的國際形象，改善首都及周邊環(huán)境，輻射和帶動(dòng)我國北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等戰(zhàn)略大局，已經(jīng)列為國家重大戰(zhàn)略。在實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通一體化建設(shè)、改善城市群功能布局，疏散首都非核心功能壓力等方面，中央應(yīng)承擔(dān)起實(shí)施國家重大戰(zhàn)略的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任，通過加大中央對(duì)國家重大戰(zhàn)略的財(cái)政投入，減輕地方政府特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的財(cái)政支付壓力。

其次，必須完善中央對(duì)地方政府的收入劃分與財(cái)力調(diào)節(jié)體制。目前我國中央與地方政府的財(cái)政資金來源總體上可概括為“稅、費(fèi)、債”三個(gè)渠道。完善中央對(duì)地方政府的收入劃分與財(cái)力調(diào)節(jié)體制，解決地方人均公共財(cái)力不平衡導(dǎo)致的基本公共服務(wù)不平衡問題，必須增強(qiáng)中央對(duì)地方財(cái)政“抽肥補(bǔ)瘦”的體制調(diào)控能力。其中，在增強(qiáng)中央對(duì)地方調(diào)控實(shí)力的收入劃分方面，需要結(jié)合我國深化稅制改革要求，在調(diào)整和完善我國稅種體系基礎(chǔ)上，依據(jù)具體稅種的性質(zhì)和功能，繼續(xù)完善稅種劃分內(nèi)容和共享稅分配比例；需要根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，完善對(duì)政府非稅收入和政府債務(wù)融資監(jiān)管機(jī)制，建立中央與地方政府間權(quán)責(zé)明晰、管控嚴(yán)格的管理制度和管理機(jī)制，進(jìn)一步完善非稅收入劃分體制。需要特別指出的是，在規(guī)范跨區(qū)域投資的稅收分配，明確各地政府間的稅收歸屬關(guān)系方面，我國應(yīng)按照尊重地域管轄權(quán)優(yōu)先征稅的原則，賦予分公司和子公司所在地政府的優(yōu)先征稅權(quán)，保持稅收與稅源的區(qū)域一致性，有效化解跨行政區(qū)域投資的地方政府間在稅收分配方面產(chǎn)生的矛盾。

在提高中央對(duì)地方財(cái)力調(diào)控能力和調(diào)控績效方面，重點(diǎn)是調(diào)整和完善中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付制度。一是要對(duì)轉(zhuǎn)移支付調(diào)控所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)搞好定量設(shè)計(jì)，結(jié)合我國實(shí)際，把地方政府間的人均公共財(cái)力差距逐步縮小到1.5—2倍之間，使絕大部分地方政府的人均公共財(cái)力處于均等線水平。二是繼續(xù)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付資金的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，清理和減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付類別，壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占全部轉(zhuǎn)移支付資金的比重，把壓縮掉的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金合并到一般財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金中，增加中央對(duì)地方的財(cái)力轉(zhuǎn)移支付資金，擴(kuò)大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金的比重，切實(shí)減輕地方政府的財(cái)政運(yùn)行壓力，為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化提供相應(yīng)財(cái)力保障。

(二)必須加強(qiáng)京津冀財(cái)政與公共服務(wù)項(xiàng)目合作

具體到京津冀來講，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，扭轉(zhuǎn)三地因公共財(cái)力差距導(dǎo)致的公共資源配置失衡和基本公共服務(wù)水平差距越拉越大的態(tài)勢(shì)，已經(jīng)是促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。在全國層面的財(cái)政體制改革尚未到位的條件下，京津冀協(xié)同發(fā)展作為我國改革的先行示范區(qū)，應(yīng)該發(fā)揮深化財(cái)政體制改革和優(yōu)化該區(qū)域公共資源配置，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的先行示范作用，增強(qiáng)京津冀財(cái)政協(xié)同合作與公共服務(wù)項(xiàng)目跨行政區(qū)合作，逐步縮小京津冀人均公共財(cái)力差距、公共資源配置差距和基本公共服務(wù)差距。

首先，必須增強(qiáng)京津冀之間的財(cái)政協(xié)同合作，縮小京津冀人均公共財(cái)力差距。在深化財(cái)政體制改革、增強(qiáng)京津冀財(cái)政協(xié)同合作方面，重點(diǎn)需要做好以下工作。

一是需要完善京津冀跨區(qū)域投資的稅收分享機(jī)制。目前，京津冀對(duì)于首都外遷企業(yè)的稅收分享雖然達(dá)成了五五分成的協(xié)議，形成了多層次、多類型的稅收合作模式，但這些模式帶有明顯的過渡性特點(diǎn)。今后，應(yīng)借鑒跨境投資的稅收分配的國際經(jīng)驗(yàn)，按照充分尊重地域管轄權(quán)優(yōu)先征稅的一般原則，落實(shí)跨區(qū)域投資經(jīng)營過程中的稅源地政府的稅收征管權(quán)，建立起標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、規(guī)則一致，能夠在全國推廣的跨區(qū)投資稅收分配模式和稅收分享機(jī)制，妥善處理總部經(jīng)濟(jì)所在地與分支機(jī)構(gòu)所在地之間的稅收分配關(guān)系。

二是在京津冀之間率先探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。在京津冀跨區(qū)域投資的稅收分享的基礎(chǔ)上，針對(duì)河北省為京津提供水資源和綠色生態(tài)環(huán)境所做的貢獻(xiàn)，京津兩市作為資源和環(huán)境受益者，給予提供資源和環(huán)境的河北省相應(yīng)的資源和利益補(bǔ)償，按照“誰受益、誰出資”的合作補(bǔ)償原則，建立包括成本分擔(dān)和利益補(bǔ)償在內(nèi)的京津冀橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，為探索建立全國性的資源和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。

三是設(shè)立和使用好京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展基金。京津冀協(xié)同發(fā)展作為國家重大戰(zhàn)略，中央應(yīng)承擔(dān)更多的事權(quán)和支出責(zé)任，京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展基金由中央和京津冀三地政府共同出資，主要用于京津冀交通設(shè)施一體化服務(wù)投資，環(huán)境保護(hù)一體化投資，公共教育、公共衛(wèi)生醫(yī)療等跨省市服務(wù)合作體系建設(shè)投資，以及引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造投資等，通過優(yōu)化京津冀公共資源配置，推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

四是完善京津冀財(cái)政投融資機(jī)制。按照貫徹新預(yù)算法要求，經(jīng)法定程序批準(zhǔn)，政府可以通過債券融資、產(chǎn)權(quán)融資等方式籌集資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等公益性資本支出。完善京津冀財(cái)政投融資機(jī)制，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變政府融資方式、明確投資范圍和投資項(xiàng)目，加強(qiáng)投融資項(xiàng)目評(píng)估與績效評(píng)價(jià)，有效管控財(cái)政投融資風(fēng)險(xiǎn)。鑒于京津冀基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性投資面臨的任務(wù)重、投資需求規(guī)模大，還具備一定的財(cái)力投融資潛力這一實(shí)際情況，通過完善京津冀財(cái)政投融資機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大財(cái)政投融資規(guī)模，有利于滿足其公益性投資需要。

五是健全政府出資為主的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)體系。京津冀在建立和健全政府出資為主的政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)體系，經(jīng)營和管理政府性擔(dān)保基金，全面落實(shí)對(duì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)免征營業(yè)稅和準(zhǔn)備金稅前扣除政策等方面，應(yīng)發(fā)揮好在全國的先行示范作用，通過加大財(cái)政支持力度，促進(jìn)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)健康發(fā)展。

其次，必須增強(qiáng)公共服務(wù)項(xiàng)目合作，縮小京津冀公共服務(wù)差距。除了采取以區(qū)域合作為導(dǎo)向的跨區(qū)稅收分享、資源和環(huán)境補(bǔ)償措施外，還應(yīng)在京津冀之間圍繞物力資源和人力資源的合作共享方面，繼續(xù)擴(kuò)大京津冀各類公共服務(wù)項(xiàng)目合作范圍，增強(qiáng)京津冀公共服務(wù)項(xiàng)目合作力度，盡快縮小京津冀基本公共服務(wù)差距。

一是繼續(xù)推進(jìn)公共交通服務(wù)一體化。目前，北京市已經(jīng)開通了延伸到河北灤平、興隆、大廠、香河、霸州、廊坊、固安、涿州、懷來的公交線路，京津冀之間共計(jì)開通了356條公交線路，交通“一卡通”投入試運(yùn)營。今后要以交通作為率先突破口，在現(xiàn)有道路格局基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)“單中心放射狀”通道格局向“四縱四橫一環(huán)”網(wǎng)絡(luò)化格局轉(zhuǎn)變。

二是加快推進(jìn)環(huán)境保護(hù)服務(wù)一體化。目前，以舉辦冬季奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)為契機(jī)，北京市與河北省的張家口市已經(jīng)合作建立了“京張環(huán)境”公司，負(fù)責(zé)向張家口市提供資金、技術(shù)和先進(jìn)的環(huán)衛(wèi)經(jīng)驗(yàn)。從今后發(fā)展看，京津冀之間還需要以治理大氣污染、處理固廢垃圾、治理水資源污染為重點(diǎn)，共同搭建京津冀循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共服務(wù)平臺(tái)，在環(huán)保政策、標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法等方面，建立和完善京津冀環(huán)境一體化合作機(jī)制。

三是扎實(shí)推進(jìn)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)一體化。目前，北京兒童醫(yī)院已經(jīng)托管了河北保定兒童醫(yī)院，首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京佑安醫(yī)院與保定傳染病醫(yī)院合作，成立了北京佑安醫(yī)院保定分院，與承德第三醫(yī)院開展了合作辦醫(yī)活動(dòng)。首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京朝陽醫(yī)院與河北大學(xué)附屬醫(yī)院簽署了合作協(xié)議。今后，京津冀之間既需要繼續(xù)加強(qiáng)公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)合作，也需要盡快統(tǒng)籌三地醫(yī)保政策和具體標(biāo)準(zhǔn)，解決京津冀之間在藥品報(bào)銷范圍、醫(yī)保報(bào)銷起付線等方面存在的具體差異，在京津冀之間實(shí)現(xiàn)醫(yī)保服務(wù)一體化。

四是探索建立京津冀教育服務(wù)一體化發(fā)展模式。實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略以來，北京市八一學(xué)校、廣渠門中學(xué)分別在保定市、張家口康保縣創(chuàng)辦了分校，京冀之間開始出現(xiàn)了校際合作現(xiàn)象。今后，應(yīng)繼續(xù)完善京津冀之間的跨區(qū)教育服務(wù)合作機(jī)制，充分利用京津冀教育資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)性特點(diǎn)，借助北京市和天津市的優(yōu)質(zhì)公共教育資源，與河北省相關(guān)院校開展多層次的教育合作模式，豐富京津冀公共教育合作內(nèi)容，加快推進(jìn)京津冀教育服務(wù)一體化。

五是持續(xù)推進(jìn)京津冀行政服務(wù)一體化。目前，在京冀一般公共服務(wù)領(lǐng)域的人力資源合作共享方面，已經(jīng)啟動(dòng)了互派干部異地交流任職的合作機(jī)制，今后，不僅需要在京津冀之間形成互派干部異地交流任職的常態(tài)化合作機(jī)制，還需要三地政府在實(shí)施行政管理、維護(hù)公共秩序等方面，按照制度一體、規(guī)則一致、政策統(tǒng)一的要求，建立跨區(qū)域、跨部門的統(tǒng)一的政務(wù)信息共享平臺(tái)，建立京津冀統(tǒng)一的社會(huì)信用體系和對(duì)違規(guī)失信行為的懲罰聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在整合公共資源交易平臺(tái)，提高行政服務(wù)效率和促進(jìn)社會(huì)公正等方面，發(fā)揮先行先試的示范作用，盡快建立京津冀規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)體系。

[1]李金磊．多地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保并軌，京滬標(biāo)準(zhǔn)超700元[EB/OL].[2015-07-08].http://www.360doc.com/content/15/0708/15/6080914_483578381.shtml.

[2]根據(jù)北京市、天津市、河北省關(guān)于調(diào)整2015年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)通知[EB/OL].[2015-05-21].http://www.yanglaocn.com/shtml/20150318/142666372441577.html.

[3]京津冀宜加強(qiáng)財(cái)稅協(xié)同扭轉(zhuǎn)公共服務(wù)差距[EB/OL].[2015-03-24].http://news.xinhua08.com/a/20150324/1474639.shtml.

[4]郭濤．京津冀協(xié)同發(fā)展人才求解[N].中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)報(bào)，2014-06-10(02).

[5]趙蘭英，紀(jì)鶴.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是國外解決地區(qū)差距通行做法[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)與港澳臺(tái)經(jīng)濟(jì)，2001(4)：15-17.

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【責(zé)任編輯 郭 玲】

The Basic Public Service Gap,Causes and Countermeasures between Beijing-Tianjin-Hebei Region

WANG Yan-jie1， RAN Xi2

(1.College of Economics，Hebei University，Baoding，Hebei 071002；2.College of Management，Hebei University，Baoding，Hebei 071002,China)

Based on the summarization and analysis of basic public service gap between Beijing， Tianjin and Hebei, this paper points out that the imbalanced allocation of financial resources, manpower and material resources in the public service field, together with the poor ability in regulating and controlling fiscal and taxation system lead to a cliff gap of Beijing，Tianjin and Hebei basic public service, hindering the coordinated development of this area. To narrow the basic public service gap of Beijing，Tianjin and Hebei, and promote the equitable access to basic public service in this area, we must deepen the reform of the finance and taxation system, clarify the relationship between the central and local governments in powers as well as expenditure responsibilities, complete the income division system as well as the financial regulation system between the central government and local government; we also have to improve the tax sharing mechanism of cross-district investment and the regional ecological compensation mechanism, and strengthen the financial cooperation and public service projects cooperation of Beijing, Tianjin and Hebei.

Beijing-Tianjin-Hebei region; basic public service; public resources; financial system

2016-03-15

王延杰(1964—)，男，河北景縣人，河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向：財(cái)政金融理論與政策。

F202

A

1005-6378(2016)04-0083-08

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.04.012