王帥　張晗　沈萬根

[摘 要] 吉林省民族地區(qū)對農村土地流轉的探索取得了一定成績：土地流轉形式多樣化，資源配置優(yōu)化，促進了規(guī)模經營；機械化程度提高，利于現(xiàn)代農業(yè)建設；農民積極性提升，收入增加；城鎮(zhèn)化進程加快，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，利于美麗鄉(xiāng)村建設。但是仍然存在一些不足：土地流轉中各主體權利不清晰，相關立法不健全；少數(shù)民族地區(qū)人們對土地流轉的認識不全面；政府行為不夠規(guī)范；風險控制不足；規(guī)模經營難以高質量實現(xiàn)；少數(shù)民族邊緣化傾向，社會保障不健全，參與政治經濟過程表達利益的渠道有待完善。

[關鍵詞] 吉林?。幻褡宓貐^(qū)；土地流轉；現(xiàn)狀分析

[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] B

我國新一輪的農村土地流轉制度改革在黨的十七屆三中全會后全面推進。吉林省是農業(yè)大省，已經把土地流轉改革和探索作為了農村改革的核心任務。吉林省有49個民族，主要有朝鮮族、滿族、蒙古族等。少數(shù)民族人口大約有245萬人，約占全省總人口的十分之一，而近半數(shù)的少數(shù)民族生活在農村，世代從事農業(yè)勞作。僅全省的四個民族自治地方就有少數(shù)民族人口約12萬人，他們大約占據了全省所有少數(shù)民族人口總數(shù)的一半，而土地面積則占據全省土地總面積的30%。在該省，少數(shù)民族地域遼闊，農業(yè)用地廣泛，開發(fā)潛力巨大。但由于歷史和政治等因素，民族地區(qū)的農業(yè)經濟始終發(fā)展緩慢。解決好吉林省民族地區(qū)農村土地流轉問題，對于實現(xiàn)多個民族的切身利益和東北邊境地區(qū)的繁榮穩(wěn)定團結有著重要意義。

一、吉林省民族地區(qū)農村土地流轉取得的成績

吉林省民族地區(qū)農村土地流轉在近幾年取得了相當大的成績。在推進民族地區(qū)農村土地流轉的過程中，省委省政府與各民族地區(qū)政府一道，始終堅持高利益與低風險相結合的原則，實施民族地區(qū)照顧性政策，探索土地流轉形式，追求土地流轉效率；注重保障土地流轉過程中少數(shù)民族農民的自身利益訴求，實事求是穩(wěn)步推進改革工作。

（一）多樣化的土地流轉形式，優(yōu)化了農村資源配置，促進了土地規(guī)模經營

吉林省民族地區(qū)的土地流轉形式具有多樣化特點。根據調查，該省目前有四種主要的土地流轉形式，轉包以及出租占很大比例，其他的方式比較少。土地流轉規(guī)模經營主要有以下幾種模式：一是土地轉包。轉包雙方根據相關合同規(guī)定，將承包土地在一定期限內再轉移。通過農戶間轉包或專業(yè)農場實現(xiàn)土地流轉。二是土地轉租。土地承包者將土地使用權通過合同租賃給其他人，從中獲取一定的經濟利益。三是土地轉讓。土地所有人將土地所有權通過有償或者無償?shù)姆绞睫D移給他人。四是土地互換。農民將屬于同一集體經濟組織的承包地塊互換，同時交換相應的土地承包經營權。[1]土地流轉方式的多樣化，在一定程度上對相關農村的土地資源、勞動力資源、農業(yè)資本等都有配置優(yōu)化作用，使可利用土地得到充分耕種、農村剩余勞動力得到有效安置、農業(yè)資本煥發(fā)活力。豐富且合理的土地流轉對于現(xiàn)代化農業(yè)生產最主要的貢獻，在于促進了土地的規(guī)?；洜I，減少了小農小種的現(xiàn)象，為大機械化生產和專業(yè)化運作提供了規(guī)模集聚效應。

（二）提高了農業(yè)機械化程度，推動了現(xiàn)代農業(yè)建設，提高了農業(yè)生產效率

農業(yè)機械化程度和專業(yè)化水平提高?，F(xiàn)代農業(yè)離不開機械化，在政策指導和政府補助下，吉林省民族地區(qū)農業(yè)機械化水平逐漸提高。其中，吉林省延邊地區(qū)的農業(yè)機械化水平近年逐步攀升，取得重要成效。[2]2014年，延邊地區(qū)農業(yè)機械總動力達到210.9萬千瓦，同比增長8.2%。[3]土地流轉促進了農業(yè)規(guī)模化生產，大的集聚性農業(yè)用地得以使用現(xiàn)代化的生產工具。各種大型拖拉機、播種機、收割機等農業(yè)機動車輛更加便捷地進入生產土地，大大提到了農業(yè)生產效率。現(xiàn)代化的農業(yè)建設離不開現(xiàn)代化的農業(yè)生產工具和生產方式，而運用新技術的前提就是土地的集中利用。吉林省民族地區(qū)多處于半山地半平原地區(qū)，本就耕地分散的條件下再分散土地到散戶農民，使大型機械無法使用，只能限于拖拉機等小型農業(yè)機械。[4]因而加強土地流轉，促進規(guī)?；瘷C械化生產是十分必要的。廣泛的土地流轉使“愿耕者、有能力耕者，有其田”，這種有能力承包土地者一般都是規(guī)模化的大型種植人或組織。他們能夠負擔起農業(yè)生產成本，利用規(guī)?；瘜I(yè)機械化生產方式，促進了當?shù)噩F(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。

（三）農業(yè)用地有效重組，農民積極性提升，收入增加

吉林省民族地區(qū)的農村，千百年來一直基本保持著安土重遷與小農經營的老思想和老套路。新中國成立后的粗糙集中生產雖然形式上集中了土地，但實際上由于生產力的落后、思想的脫節(jié)和操作的不當，使農業(yè)生產效率始終難以大幅提升，也傷了廣大勞動農民的積極性。改革開放后的家庭聯(lián)產承包責任制一改大鍋飯的局面，包產到戶，適應了那個時代的生產基礎，提高了農民生產積極性，促進了農業(yè)的發(fā)展。現(xiàn)如今，吉林省民族地區(qū)的土地流轉如花如荼的開展著，這不是歷史的倒退也不會是悲劇的重演，這是現(xiàn)實生產關系適應實際生產力發(fā)展的體現(xiàn)。不再是吃大鍋飯的積極性，也沒有了無力耕田的荒廢，土地流轉促進了吉林省農業(yè)用地的有效配置。在土地流轉過程中，無力種植的轉包的農戶有了不菲的土地轉包費；而轉包經營者則有了更多的土地生產資源，能夠有效地進行農業(yè)生產增加經濟收入。

（四）加快了城鎮(zhèn)化進程，推動了鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，利于美麗鄉(xiāng)村建設

民族地區(qū)土地流轉后，流轉剩余的人口大致分為兩種。一部分為進城或出國務工人員，大量少數(shù)民族勞動力向城市轉移，市民人口增加，加快了城鎮(zhèn)化進程，有利于民族地區(qū)脫貧。另一部分為留守人口，由于土地流轉，不用自己下地務農，賦閑下來的人們配合政府置辦農家樂等鄉(xiāng)村旅游項目。以延邊朝鮮族自治區(qū)琿春市防川村為例，到2015年底，全村置辦農家樂約100戶，旅游從業(yè)人員增加，鄉(xiāng)村旅游接待人次較往年顯著增加，村民收入大幅提升。在這一過程中改善了村容村貌，極大的優(yōu)化了鄉(xiāng)村的衛(wèi)生條件，加上政府配套的基礎設施建設和服務，促進了美麗鄉(xiāng)村的建設。

二、吉林省民族地區(qū)農村土地流轉存在的問題及成因

吉林省在促進民族地區(qū)農村土地流轉方面做出了很大的努力。在土地資源的配置、土地規(guī)模的集聚化、農業(yè)的現(xiàn)代化和農業(yè)人口的收入以及安置上有了一套可行的理論與實踐，取得了不菲的成績。但在人口、民族、經濟、政治、文化等因素的影響下，吉林省民族地區(qū)農村土地流轉過程中也存在著很多問題，不得不加以重視和分析。

（一）土地流轉中各主體權利不清晰，土地流轉相關立法不健全

在具體的土地流轉過程中，相關地區(qū)存在著土地立法或規(guī)定上的漏洞。完整的土地立法主要有五個層次：憲法、土地法、相關部門專項法律或法制法規(guī)、全國性規(guī)章制度、地方性規(guī)章制度。[5]對于相關土地的所有權、經營權、使用權、承包權的具體歸屬不清晰。縱使有規(guī)定，在特定土地流轉操作過程中，在土地承包糾紛中，由于法律規(guī)定的不健全和涉事農民法律意識的淡化以及相關責任人的疏忽，使流轉中隱藏了巨大的責任問題。土地在一般情況下還能夠順利流轉，一旦發(fā)生糾紛則很難在第一時間通過明確的法律規(guī)定或抽象行政行為找到合法依據，給行為的具體操作和實施留下困難。產權的界定，權屬的明晰，責任的認定是下一階段為之努力的方向。

（二）少數(shù)民族地區(qū)人們對土地流轉的認識不全面，存在保守思想[6]

吉林省多朝鮮族、滿族、蒙古族等，傳統(tǒng)的耕作射獵農業(yè)生產生活方式有著數(shù)千年的歷史積淀，像漢族安土重遷一樣少數(shù)民族也有著自己獨特的文化情結。除了潛意識的習慣外，人們對新生事物的接受需要一個完整的過程，而少數(shù)民族由于語言等多種因素的影響下接受新事物的過程一般更加困難，在時間上更加長久，在程度上沒有那么深刻?！巴恋亓鬓D”作為一種嶄新的政策和方式讓很多少數(shù)民族人們難以接受，他們不愿意離開世代相守的土地，“命根子”情結根深蒂固。相對保守的小農思想很難適應現(xiàn)代化市場經營，規(guī)?；瘷C械化專業(yè)化的生產方式。這對于政策的落實和土地流轉的開展有著意識文化認知層面的障礙，需要更有效更長久更徹底的解決。

（三）政府行為不夠規(guī)范，職能定位不準和自身監(jiān)督管理缺失使土地流轉不能有效進行

政府職能在農業(yè)領域有著很大的宏觀調控作用，而職權的濫用和不作為都會導致問題的產生。由于在土地流轉過程中政府面對的都是以農民為主體的行政相對人，使政府及其授權主體和委托主體缺乏對自身行為合法性和合理性的監(jiān)督。比如，對于基本農田的保護是國家強制規(guī)定的，而一些地區(qū)在這方面做的還不夠好。在吉林省相關地區(qū)，仍然存在著轄地農田流失，耕地質量不高，糧食供應不足的問題。相關政府為了實現(xiàn)更高的經濟效益，擅自將集體田地劃撥給開發(fā)商開發(fā)。其中，在延邊地區(qū)高速鐵路建設過程中，也存在著公共設施建設占用基本農田的情況等等。政府自身對于農業(yè)的重視程度，對于農田的保護力度，對于農民的利益保障，對于自身職能的監(jiān)督都暴露出了一定的問題。

（四）農村土地流轉過程中的風險控制不足，風險應對機制的缺失影響農戶求穩(wěn)心理和切身利益

以延邊地區(qū)“專業(yè)農場”為例，對于普通農民而言，由于農民骨子里對土地的依賴，就像房屋一樣，一般情況下他們不愿意將土地轉讓或者出租。土地流轉作為一種新生事物，尤其是“專業(yè)農場”這種他們從未見聞過的形式，像股民觀望股市一樣一部分農民也會持觀望態(tài)度。對于風險和收益的權衡問題，由于農民的抗風險能力弱所以總是偏安于穩(wěn)定一隅。而對于土地承包者而言，專業(yè)農場的開發(fā)與生產需要大筆的資金，這需要銀行的貸款和政府的優(yōu)惠，關系到個體的切身利益。風險在法律完善和政府保護之下能夠有一定程度的降低，在市場經濟之中，專業(yè)農場的生存也要有很大的勇氣?！?011年，延邊地區(qū)獲得政策資金傾斜的專業(yè)農場數(shù)量僅占所有農場數(shù)的11.6%。所以，出于經濟上的考慮，專業(yè)農場主往往選擇安于現(xiàn)狀，影響了農場規(guī)模的發(fā)展和生產的擴大。”[7]

（五）規(guī)模經營在民族地區(qū)獨特農業(yè)環(huán)境中難以高質量實現(xiàn)

吉林省西北部低平，東南部地勢較高且多丘陵山地。吉林省少數(shù)民族中人口占比最多的朝鮮族生活在中朝邊界即吉林省東部地區(qū)，復雜的地形地貌地表特征沒有省內中西部平原適宜種植農作物。東部地區(qū)山地多樹木森林，耕地面積有限，大片平整土地相對較少，給大機械化生產不可避免的帶來了巨大困難，大規(guī)模集聚化生產有一定壓力。這使土地流轉規(guī)模經營在相關地區(qū)獨特的農業(yè)環(huán)境中難以高質量高效率實現(xiàn)。

（六）少數(shù)民族邊緣化傾向，社會保障不健全，參與政治經濟過程表達利益的渠道有待完善

多民族特點下少數(shù)民族邊緣化問題顯現(xiàn)。土地流轉有效進行能夠增加民族地區(qū)少數(shù)民族的收入，但由于生產習慣、民族文化、人口特點等因素的影響，少數(shù)民族農民投身現(xiàn)代化農業(yè)的水平低，難以表達自身利益，邊緣化問題在農村土地流轉的過程中顯現(xiàn)。少數(shù)民族的農民在脫離傳統(tǒng)生產經營走向現(xiàn)代化農業(yè)生產的過程中，民族融合程度較高的地區(qū)農民適應現(xiàn)代化的能力更強，能夠取得較高的經濟報酬，在具體土地流轉過程中有可觀的收益。而一部分少數(shù)民族農民因為長期單獨生產生活，難以接受土地流轉政策，縱使流轉后，在個人收益方面也達不到預期，權利得不到特殊照顧，社會保障難以享受，社會地位難以滿足，容易產生邊緣感。此外，少數(shù)民族的獨特農業(yè)活動受到土地流轉影響，一部分農民流向城市務工，從事非農業(yè)勞動。由于語言差異、文化差異、生產差異，在新的生活中心難以找到合適的落腳點，難免與主流文化和主流人群存在隔閡，難以享受平等的社會保障，很難參與政治經濟過程表達利益，這在一定程度上又加深了邊緣化傾向，同時也加深了城市管理的難度。

總之，吉林省民族地區(qū)農村土地流轉正如火如荼地開展，想要實現(xiàn)好維護好發(fā)展好吉林省少數(shù)民族農民的利益，就要落實農村土地承包關系在一定時期穩(wěn)定的對策，加強農村土地流轉過程中的風險控制。將規(guī)模經營和糧食高產的政策向民族地區(qū)傾斜。規(guī)范農村土地流轉中的政府行為。加強少數(shù)民族地區(qū)農村社會保障制度的改革。鼓勵少數(shù)民族表達利益和參與政治經濟過程。吉林省政府還需要審時度勢，實事求是，從實際出發(fā)解決好少數(shù)民族地區(qū)農村土地流轉問題。

[參 考 文 獻]

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[3]延邊州統(tǒng)計局編.2015延邊統(tǒng)計年鑒[M].深圳：中國國際圖書出版社，2015：153-158，237，295

[4]元相哲，趙寶星，沈萬根.延邊朝鮮族自治州農業(yè)機械化發(fā)展現(xiàn)狀及對策[J].農業(yè)與技術，2015（3）：159

[5]田歐南.吉林省農村土地流轉問題研究[D].吉林農業(yè)大學博士學位論文，2012：109

[6]高智生.關于推進少數(shù)民族地區(qū)農村土地經營權流轉問題的思考[J].云南社會主義學院學報，2013（3）：107

[7]張晗.關于民族地區(qū)農村土地流轉的路徑選擇[J].延邊大學學報（社科版），2015（4）：59-60

[責任編輯：王鳳娟]