何小莉

為進(jìn)一步推進(jìn)依法治稅，國(guó)家稅務(wù)總局2005年3月頒布《稅收管理員制度（試行）》，全面推行稅收管理員制度。經(jīng)過近8年的運(yùn)行，稅源的科學(xué)化、精細(xì)化管理在不斷的探索與實(shí)踐中得到初步實(shí)現(xiàn)。但是近年來稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)呈逐步上升的趨勢(shì)，征納雙方的矛盾依然存在。規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)問題，正確履行法律責(zé)任已成為當(dāng)前稅收管理員在執(zhí)法過程中，必須要認(rèn)真研究解決的一個(gè)迫在眉睫的課題。

一、稅收管理員法律責(zé)任相關(guān)概念

稅收管理員專職從事稅源管理工作，不直接從事稅款征收、稅務(wù)稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰等工作。主要職責(zé)包括稅源監(jiān)控、調(diào)查核實(shí)、納稅評(píng)估、日常檢查和納稅服務(wù)等等。

各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)是稅收法律關(guān)系中的征稅主體，而稅務(wù)機(jī)關(guān)的行為只能通過具體稅務(wù)人員的活動(dòng)表現(xiàn)出來。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)的稅收法律、法規(guī)，依法行政，維護(hù)國(guó)家利益和納稅人的合法權(quán)益，是稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員的神圣職責(zé)，是每一個(gè)稅務(wù)人員的法定義務(wù)。

稅收法律責(zé)任的形式主要是行政法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。稅法中的行政法律責(zé)任是行政違法引起的，用以調(diào)整和維護(hù)行政法律關(guān)系，具有一定的懲罰性。稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)的行政法律責(zé)任主要是行政處分。稅法中的刑事法律責(zé)任是對(duì)違反法律情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的責(zé)任人給予的刑事制裁。其形式從人身罰到財(cái)產(chǎn)罰，從拘役、有期徒刑到死刑。對(duì)于征稅主體而言，原則上可以處以財(cái)產(chǎn)罰，如罰金；對(duì)于稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員，則與其他稅務(wù)犯罪一樣承擔(dān)刑事法律責(zé)任。

《稅收征管法》第9條規(guī)定：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高稅務(wù)人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì)。稅務(wù)機(jī)關(guān)、稅務(wù)人員必須秉公執(zhí)法，忠于職守，清正廉潔，禮貌待人，文明服務(wù)，尊重和保護(hù)納稅人、扣繳義務(wù)人的權(quán)利，依法接受監(jiān)督。稅務(wù)人員不得索賄受賄、徇私舞弊、玩忽職守、不征或者少征應(yīng)征稅款；不得濫用職權(quán)多征稅款或者故意刁難納稅人和扣繳義務(wù)人。因此，《稅收征管法》規(guī)定：“稅務(wù)人員必須秉公執(zhí)法，忠于職守；不得索賄、徇私舞弊、玩忽職守、不征或少征應(yīng)征稅款；不得濫用職權(quán)多征稅款或者故意刁難納稅人和扣繳義務(wù)人?！睘榱舜_保有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，《稅收征管法》還專門規(guī)定了稅務(wù)人員的違法行為及其法律責(zé)任。完善法律責(zé)任制度，有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)明確行政監(jiān)管職責(zé)和方向，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，由事前管制、行政許可向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，提高依法行政水平，推進(jìn)社會(huì)公共管理。

二、稅收管理員法律責(zé)任現(xiàn)狀及問題

稅收管理員制度推行以來，各級(jí)稅務(wù)部門就如何貫徹落實(shí)管理員制度，加強(qiáng)稅源精細(xì)化管理，夯實(shí)征管基礎(chǔ)，進(jìn)行了各種有益的嘗試，取得了很大成效，征管基礎(chǔ)得到明顯加強(qiáng)，但也發(fā)現(xiàn)各地在貫徹落實(shí)稅收管理員制度方面，還存在一些問題，尤其是在履行法律責(zé)任這一塊，有些問題還帶有一定的普遍性，主要表現(xiàn)在：

1.內(nèi)部問題。①機(jī)制上缺乏措施，內(nèi)控管理不科學(xué)。近年來制定出臺(tái)了若干的法律責(zé)任相關(guān)規(guī)章制度和辦法，但很多沒能得到徹底地貫徹執(zhí)行，日常管理并沒有達(dá)到一個(gè)長(zhǎng)效性，致使制度和管理的嚴(yán)肅性和權(quán)威性并沒有得到體現(xiàn)?？茖W(xué)管理意識(shí)不強(qiáng)，布置工作缺乏預(yù)見性、前瞻性，不能統(tǒng)籌兼顧，有機(jī)結(jié)合，管理素質(zhì)和水平有待提高。內(nèi)控制度并沒有執(zhí)行到位，很多只是寫在紙上，或者貼在墻上，對(duì)于制度的執(zhí)行中和執(zhí)行后的結(jié)果沒有配套相應(yīng)的科學(xué)性考核結(jié)果，執(zhí)行力并不到位。片面追求征管模式的統(tǒng)一，往往導(dǎo)致稅源管理失控，征管質(zhì)量不高，降低了稅收行政執(zhí)法效率。稅收?qǐng)?zhí)法要求不恰當(dāng)影響了稅收行政執(zhí)法的公平。比如說，收入任務(wù)情況好時(shí)執(zhí)法偏松，收入任務(wù)情況不好時(shí)，執(zhí)法偏嚴(yán)。②法律意識(shí)淡薄，專業(yè)知識(shí)更新不及時(shí)。一線管理員對(duì)稅收法律責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，法律意識(shí)淡薄，普遍認(rèn)為稅收管理員崗位容易得罪人，壓力大。有的人礙于上級(jí)或其他部門或同事的關(guān)系，容易拿稅收原則做人情，充當(dāng)“好人”。不敢堅(jiān)持原則，不敢得罪人，不敢與違反稅收政策法規(guī)的行為作斗爭(zhēng)。在稅收征管工作中，如果稅務(wù)人員不能依法征稅，甚至進(jìn)行違法行為，不僅會(huì)使國(guó)家利益遭受損失，而且還會(huì)嚴(yán)重?fù)p害稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象，在社會(huì)上造成不良影響。對(duì)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)缺乏主動(dòng)性。經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)千變?nèi)f化，稅收法律政策、稅收政策理論更新速度也非?？?，許多同志依然局限于傳統(tǒng)的思維和工作方法，面對(duì)新知識(shí)、新科技、新的管理理論的挑戰(zhàn)，缺少奮發(fā)向上的精神動(dòng)力，不想學(xué)，不愿學(xué)，思想跟不上形勢(shì)，對(duì)稅收政策只能被動(dòng)的執(zhí)行，不能專業(yè)科學(xué)的履行自身的稅收法律責(zé)任?？梢哉f，稅收管理員的素質(zhì)不平衡一定程度上影響了稅收行政執(zhí)法的水平。

2.外部問題。①征管模式有瑕疵，外部監(jiān)督缺失。過于集中的分稅制體系和過于統(tǒng)一的稅收征管模式影響了稅收行政執(zhí)法效率。有的地方政府為擴(kuò)大招商引資吸引力和推進(jìn)企業(yè)改制，越權(quán)制定超出國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策；有的為保財(cái)政支出，對(duì)稅收任務(wù)層層加碼；有的以改善環(huán)境為由，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)掛牌保護(hù)，甚至袒護(hù)等。外部環(huán)境惡劣，這在一定程度上影響到稅收管理員正確履行自身的稅收法律責(zé)任。執(zhí)法環(huán)境惡劣的同時(shí)，外部監(jiān)督更是缺乏聯(lián)動(dòng)性和威懾性。②對(duì)和諧征納關(guān)系沒有正確的認(rèn)識(shí)。有些稅收管理員頭腦里“官本位”、“稅老大”意識(shí)作祟，習(xí)慣于居高臨下，隨意執(zhí)法，一味強(qiáng)調(diào)納稅人要依法納稅，卻很少講執(zhí)法者也應(yīng)依法征稅，甚至有的把執(zhí)法權(quán)變?yōu)樽约弘S心所欲的工具。事實(shí)上這種觀念是錯(cuò)誤的，稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員與納稅人在法律上是平等的，都是稅收行政關(guān)系的相對(duì)責(zé)任人。同時(shí)，有些納稅人的法律意識(shí)淡薄，偷逃稅，甚至暴力抗稅，不履行依法納稅的公民義務(wù)，應(yīng)該說也對(duì)稅收管理員對(duì)自身的稅收法律責(zé)任的履行造成非常大的困擾。

三、稅收管理員法律責(zé)任現(xiàn)狀改進(jìn)對(duì)策研究

1.加強(qiáng)培訓(xùn)，全面提升稅收管理員綜合素質(zhì)。①作為稅務(wù)人員，既是執(zhí)法者，更多情況下要做守法者。在稅務(wù)工作中，作為行政執(zhí)法者，應(yīng)該不斷增強(qiáng)依法行政觀念，學(xué)法懂法，忠實(shí)履行職責(zé)，依法征稅，公正執(zhí)法，切實(shí)提高依法治稅水平，杜絕和制止執(zhí)法犯法的現(xiàn)象。②加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)稅收、法律、財(cái)會(huì)以及信息技術(shù)應(yīng)用等知識(shí)培訓(xùn)，相關(guān)制式培訓(xùn)要制度化，長(zhǎng)效化。提高稅收管理員主動(dòng)學(xué)、自覺學(xué)的意識(shí)，及時(shí)跟上現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)稅收征管質(zhì)量的要求，使業(yè)務(wù)技能的提高能夠更好地適應(yīng)稅源形勢(shì)發(fā)展變化的需要，切實(shí)提高稅收管理效率。③轉(zhuǎn)變“官本位”思想，樹立為納稅人服務(wù)理念。稅收管理員要深刻理解制度的內(nèi)涵，正確處理管理與服務(wù)的關(guān)系，尊重納稅人，為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，正確處理征納雙方的關(guān)系，做到執(zhí)法與服務(wù)的統(tǒng)一。積極打造陽光稅務(wù)，打造服務(wù)型稅務(wù)機(jī)關(guān)的形象，以納稅人的滿意度為工作的標(biāo)桿。

2.規(guī)范管理，從制度源頭扼殺法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)范稅收管理員的執(zhí)法行為。要牢固樹立依法治稅的法治觀念，正確履行征稅權(quán)力，確保依法治稅。同時(shí)，要嚴(yán)格按照《行政許可法》的要求，進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)人員行為，推進(jìn)依法行政。加強(qiáng)對(duì)侵犯納稅人權(quán)益行為的責(zé)任追究，加強(qiáng)法律救濟(jì)服務(wù)，嚴(yán)厲打擊涉稅違法犯罪，創(chuàng)造公平的稅收環(huán)境。建立制度保障機(jī)制，用制度管理人、約束人、規(guī)范人。加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)與行政管理權(quán)的監(jiān)督。

3.嚴(yán)厲打擊，體現(xiàn)法律的權(quán)威性和公正性。以嚴(yán)格的法律制度規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法行為，維護(hù)國(guó)家稅收的權(quán)威與利益。嚴(yán)格執(zhí)行行政處罰程序法，嚴(yán)格執(zhí)行法定程序尤其是聽證程序，按照法定程序?qū)嵤┒悇?wù)行政處罰決定。增強(qiáng)稅務(wù)違法犯罪案件的查處力度，在條件成熟的情況下，組建稅務(wù)警察，歸屬稅務(wù)機(jī)關(guān)直接指揮，專門負(fù)責(zé)稅務(wù)違法犯罪案件的查處工作。

4.內(nèi)外部監(jiān)督聯(lián)動(dòng)，打造良好征收環(huán)境。①內(nèi)部監(jiān)督就是要建立健全執(zhí)法責(zé)任制和崗位責(zé)任制，通過對(duì)崗位權(quán)力的監(jiān)督考核，促進(jìn)廣大稅收管理員依法履行職責(zé)。健全稅務(wù)執(zhí)法監(jiān)察制度。對(duì)稅務(wù)行政執(zhí)法行為必須進(jìn)行日常的、專門的監(jiān)督檢查。要把執(zhí)法監(jiān)督貫穿到稅收征管全過程，使之形成一套比較完整、系統(tǒng)、科學(xué)的操作規(guī)程和制約機(jī)制，逐步走上制度化、規(guī)范化軌道。②外部監(jiān)督具有促進(jìn)內(nèi)部監(jiān)督的作用，要依靠和發(fā)揮新聞媒體、人民群眾等行政監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督力量，媒體輿論的力量一定要充分利用起來。聘請(qǐng)行政監(jiān)察員對(duì)干部履行職責(zé)情況和八小時(shí)以外情況進(jìn)行明察暗訪，提出解決與改進(jìn)建議。

（作者單位：南京市第二醫(yī)院）