劉曉東

近年來，沂南縣旅游業(yè)發(fā)展迅速，2015年底被國家旅游局批準為首批5個縣級全國旅游業(yè)改革創(chuàng)新先行區(qū)之一。為配合做好改革試點工作，沂南縣編辦積極作為，認真研究探索旅游市場綜合管理體制改革方向，推動旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

一、基本情況

近年來，沂南縣以旅游業(yè)為突破口，推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造了“智圣故里、紅嫂家鄉(xiāng)、溫泉之都、休閑勝地”特色旅游品牌，成功走出了一條“政府主導、文旅融合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全域發(fā)展”的路子。在“十三五”規(guī)劃綱要中，沂南縣將建設“宜業(yè)宜居宜游”沂南作為落實“五大發(fā)展理念”的具體工作抓手。其中，改革創(chuàng)新旅游綜合管理體制、市場監(jiān)管機制、完善旅游公共服務，深入推廣文旅、農(nóng)旅、城旅融合，不斷提升旅游業(yè)發(fā)展的綜合能力又是建設“宜游”沂南的重要組成部分。

沂南縣旅游局于1999年成立，為參照公務員法管理事業(yè)單位，后經(jīng)3次擴編，核定參照公務員法管理事業(yè)編制8名。主要承擔制定并組織實施全縣旅游工作長期規(guī)劃和年度計劃;管理全縣的旅游事業(yè)，制定并組織實施旅游市場宣傳、促銷開發(fā)戰(zhàn)略;依法審核開辦旅行社、旅游服務等經(jīng)營企業(yè)，維護旅游市場秩序;綜合協(xié)調(diào)旅游資源開發(fā)建設和保護利用等旅游產(chǎn)業(yè)管理服務工作，是全縣旅游產(chǎn)業(yè)的主要管理機構(gòu)。

二、存在的主要問題

（一）旅游資源多頭管理?，F(xiàn)在的旅游資源分散掌握在各個部門手里，如文化旅游資源掌握在文化部門，森林旅游資源掌握在林業(yè)部門等等，反而旅游主管部門卻沒有或少有掌握旅游資源。由于資源分散掌握，各個部門爭相開發(fā)旅游，使得產(chǎn)品開發(fā)不能統(tǒng)一，每個部門都根據(jù)自己的理解和需要制定旅游產(chǎn)品的標準，使產(chǎn)品標準五花八門。此外，各個部門開發(fā)的景區(qū)一般都由各個部門自己管理，使管理的標準、要求和效果不能統(tǒng)一。

（二）職能權(quán)限不到位。一是沒有綜合協(xié)調(diào)權(quán)。旅游產(chǎn)業(yè)是一個綜合性非常強的產(chǎn)業(yè)，需要協(xié)調(diào)解決的事情很多。但在設置旅游局的職能時，卻沒有賦予其綜合協(xié)調(diào)的職權(quán)，使得一些掌握旅游資源的部門各自為政。二是少有資金管理權(quán)。旅游局掌握的資金都不多，缺少撬動旅游發(fā)展的杠桿。三是景區(qū)管理權(quán)分散。旅游景區(qū)名義上由旅游局管理，但很多景區(qū)都由各個主管部門自己管理，旅游部門很難實施有效管理。

（三）管理機構(gòu)設置過弱。目前，旅游業(yè)已經(jīng)成為沂南縣的支柱產(chǎn)業(yè)之一，無論是產(chǎn)業(yè)規(guī)模還是從業(yè)人員或在GDP中的比重，在產(chǎn)業(yè)中的排隊都可名列前茅，但旅游的管理機構(gòu)卻還停留在旅游起步之初的小機構(gòu)階段，無法適應管理現(xiàn)代化旅游發(fā)展的需要，造成小馬拉大車，力不從心的局面。由于旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模的迅速擴大，人民群眾關(guān)注度的不斷提高，使得旅游管理變得更加復雜，更加繁忙，人少事多的矛盾愈發(fā)突出。

以上問題的存在，對旅游發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。表現(xiàn)在：一是管理缺位。在職能設置上的缺位，使一些需要管的事沒有依據(jù)管，旅游管理職能跟不上旅游事業(yè)發(fā)展的需要使一些新出現(xiàn)的事沒有辦法管;人少事多造成的被動缺位，使一些該管的事沒有精力去管。二是管理混亂?，F(xiàn)在旅游發(fā)展熱，各個部門都搞旅游，而且都有自己的一套“規(guī)則”，旅游部門沒有足夠的權(quán)威和權(quán)力實施統(tǒng)一管理，各個部門各行其是，造成混亂局面。三是責任不清。旅游資源、旅游景區(qū)多頭管理，但出現(xiàn)問題后，不管是政府還是游客，其“板子”第一個打的就是旅游部門，實際上旅游部門對很多問題根本無法插手或者無法有效管理。

三、旅游管理體制改革的實踐

（一）加強旅游管理部門綜合協(xié)調(diào)職能。目前，旅游已經(jīng)進入到全域化發(fā)展階段，需要進一步強化旅游綜合協(xié)調(diào)職能，推動資源整合、部門聯(lián)合、產(chǎn)業(yè)融合、促進旅游業(yè)轉(zhuǎn)型升級。沂南縣將縣旅游局更名為沂南縣旅游發(fā)展委員會，增加旅游協(xié)調(diào)發(fā)展職責。并由旅發(fā)委牽頭建立旅游工作聯(lián)席會議制度，對縣域旅游規(guī)劃實行統(tǒng)一管理，研究制定全域旅游涉及的相關(guān)部門的分工協(xié)作，解決推進全域旅游過程中遇到的各種新情況、新問題，并由參加聯(lián)席會議的各部門共同或分別組織實施。

（二）強化管理機構(gòu)建設。旅游管理機構(gòu)改革是旅游管理體制改革的核心，必須根據(jù)滿足產(chǎn)業(yè)規(guī)模、發(fā)展趨勢、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的需要和有效管理的原則強化旅游管理機構(gòu)的建設。目前，旅游行政管理已從過去的行業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)管理，旅游管理部門必須履行好旅游執(zhí)法等職能。因此，沂南縣根據(jù)行業(yè)監(jiān)管需要，在縣旅游發(fā)展委員會內(nèi)設旅游市場監(jiān)管科，掛縣旅游市場執(zhí)法大隊牌子，負責旅游市場的綜合執(zhí)法工作。

（三）建立旅游市場綜合監(jiān)管機制。沂南縣以整合為核心，創(chuàng)新旅游管理體制，積極推動“1+6”的旅游管理體制創(chuàng)新，努力實現(xiàn)監(jiān)管覆蓋旅游活動全過程、貫通旅游產(chǎn)業(yè)全鏈條，逐步實現(xiàn)旅游行業(yè)管理向部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變、向職能整合轉(zhuǎn)變、向制度保障轉(zhuǎn)變。設置旅游警察大隊、旅游工商分局、旅游巡回法庭、旅游物價巡查大隊、旅游食品安全巡查大隊和文明旅游工作辦公室等專門機構(gòu)，負責相關(guān)涉旅工作。

（四）實施監(jiān)管責任清單。依法依規(guī)明確旅游、公安、交通、文化、稅務、工商等部門的監(jiān)管職能，制定旅游市場綜合監(jiān)管責任清單，從橫向和縱向兩條線，梳理了各部門、各行業(yè)、各區(qū)域的監(jiān)管職責，做到“法無授權(quán)不可為”，強調(diào)“法定職責必須為”，把該承擔的責任負起來，防范監(jiān)管碎片化，真正讓各部門不折不扣地執(zhí)行好自身監(jiān)管責任，推進旅游綜合監(jiān)管模式改革?！踝髡邌挝唬阂誓峡h編辦 ?E：ZY

關(guān)鍵詞：旅游市場 綜合管理 體制機制