鮑文涵，趙寧寧

（武漢大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院　中國邊界與海洋研究院，武漢 430072）

制度供給視域下的英國南極參與：實踐與借鑒

鮑文涵，趙寧寧

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院中國邊界與海洋研究院，武漢 430072）

作為傳統(tǒng)的南極大國，英國參與南極治理的歷史悠久，成果豐碩。自1908年在南極提出領(lǐng)土要求以來，英國通過積極參與各階段南極治理機(jī)制的塑造和完善國內(nèi)參與南極治理的法律制度體系，不斷強(qiáng)化了其制度供給的能力。對南極治理的制度供給已經(jīng)成為英國實現(xiàn)其在南極國家利益的重要途徑。中國應(yīng)不斷培育南極制度供給的多元主體，從國際和國內(nèi)兩個層面加強(qiáng)對南極治理的制度供給，為中國實現(xiàn)南極國家利益提供保障。

南極治理；英國；制度供給；啟示

英國進(jìn)行南極探險最早可以追溯至1772年英國海軍中校詹姆斯·庫克指揮HMS決心號（HMS Resolution）的南極遠(yuǎn)航。但在南極探險的“帆船時代”，英國南極的探險活動通常都是出于商業(yè)目的的民間自發(fā)行為。1908年，英國政府率先對南極提出了領(lǐng)土要求，南極局勢開始變得復(fù)雜，阿根廷、智利兩國與英國在南極領(lǐng)土問題上屢有爭端，甚至爆發(fā)軍事沖突；“冷戰(zhàn)”時期美國和蘇聯(lián)兩個超級大國企圖把南極變?yōu)樾碌能娛铝α康恼故緟^(qū)域和世界霸權(quán)的競爭舞臺，南極政治局勢一直處于緊張態(tài)勢，南極脆弱的生態(tài)環(huán)境也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

英國為了保障其在南極的國家利益，一直尋求運(yùn)用制度創(chuàng)新的方法來解決問題，積極通過對南極治理進(jìn)行制度供給維護(hù)南極地的穩(wěn)定局面，為英國實現(xiàn)在南極的國家利益開辟了 “快車道”，100多年來，英國在南極治理制度供給方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，這對中國參與南極治理、維護(hù)中國的南極國家利益具有重要的啟示意義。

一、制度供給的內(nèi)涵、主體與動力

（一）治理語境下制度供給的內(nèi)涵

全球治理指的是通過具有約束力的國際規(guī)制和有效的國際合作，解決全球性的政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和安全問題，以維持正常的國際政治經(jīng)濟(jì)秩序［1］。南極作為國際公共空間，蘊(yùn)藏著豐富的自然資源，具有潛在的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面價值，且南極作為全球氣候變暖的“寒暑表”還與全人類的共同命運(yùn)息息相關(guān)。隨著各國勢力在20世紀(jì)初相繼進(jìn)入南極洲，在南極的爭奪產(chǎn)生了諸多涉及到全球公共利益的問題，為南極的政治局勢和生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的威脅和挑戰(zhàn)。要解決這些問題，不僅要有各國政府和國際組織的參與，而且還需要私人公司、公司聯(lián)合體和非政府組織的有效合作。同時還要借助具有普遍約束力的國際制度來規(guī)范各個主體的行為。因此，解決南極問題的過程是一個“治理”的過程，南極治理已成為全球治理體系中的一個不可或缺的組成部分。作為全球治理體系一部分的南極治理，在本質(zhì)上是為南極提供一種合理的制度安排。一種良性的制度安排是南極是否可以實現(xiàn)“善治”的關(guān)鍵所在。

制度供給，是為了避免國家、社會組織、個人的機(jī)會主義行為而制定的政治、法律或經(jīng)濟(jì)的具有普遍約束力的規(guī)制或準(zhǔn)則。在全球治理的語境下，這種被供給的制度具有“公共物品”屬性，即非排他性和非競爭性。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，國際制度一旦落實，其帶來的利益由遵守該制度的各方共同分享，沒有辦法把參與的某一方從國際制度帶來的利益中排除出去，因此具有非排他性；而一個新的國家加入到某一個國家制度的框架中來，接受該制度的制約，也不會導(dǎo)致該制度成本的明顯增加，因此，國際制度具備非競爭性。國際制度是一種國際公共物品。

（二）制度供給的主體

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，在國內(nèi)公共事務(wù)的管理當(dāng)中，制度供給的唯一主體是政府。西方學(xué)者提出治理的理念，是因為政府作為國內(nèi)公共事務(wù)管理的唯一權(quán)威主體已經(jīng)無法單獨面對日趨復(fù)雜和多樣的公共問題。探求新的公共事務(wù)處理范式，保障有序穩(wěn)定的公共秩序，促進(jìn)公共利益最大程度的實現(xiàn)，成為西方學(xué)者思考的新問題。

羅伯特·羅茨、格里·斯托克、詹姆斯·羅西瑙等西方學(xué)者提出了全球治理理論。治理一詞的基本含義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運(yùn)用公共權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理與傳統(tǒng)公共事務(wù)的處理方式（政府統(tǒng)治）相比，在主體或者權(quán)威來源上是有根本區(qū)別的，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的唯一權(quán)威來源便是作為政府本身，而治理的權(quán)威來源未必是政府，也可以是私人機(jī)構(gòu)（非政府組織），也可以是公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的聯(lián)合。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。從這個意義上講，在國內(nèi)公共事務(wù)的治理進(jìn)程當(dāng)中，制度供給的主體已經(jīng)打破了過去政府壟斷特征，私人機(jī)構(gòu)等公民社會也開始參與公共事務(wù)治理的制度供給。

在國際層次，傳統(tǒng)現(xiàn)實主義乃至新現(xiàn)實主義學(xué)派的學(xué)者認(rèn)為，國家是國際事務(wù)的主導(dǎo)行為體。但在當(dāng)前的國際公共事務(wù)中，國際組織（政府間國際組織和非政府間國際組織）、跨國公司［2］等非國家行為體所發(fā)揮的作用已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，國家已經(jīng)不能壟斷國際事務(wù)的治理權(quán)力和權(quán)威，國際政府組織、非政府組織以及跨國公司等非國家行為體的作用日益凸顯，成為國際事務(wù)的重要角色。

數(shù)量眾多和種類豐富的非國家行為體的出現(xiàn)已經(jīng)在某種程度上使國家不再是國際舞臺上唯一的行為體。這些非國家治理主體都能在各自的領(lǐng)域發(fā)揮或大或小的作用，因而不能盲目地排斥非國家治理主體在全球治理中的地位與作用［3］。尤其這些非國家行為體已經(jīng)不僅僅可以滿足國家在國際舞臺上對其存在的需要，在某些事務(wù)領(lǐng)域更可以影響和塑造國家的政策和行為，結(jié)果便是“將來出現(xiàn)的任何治理模式都將不得不是網(wǎng)絡(luò)性的，而不是等級制的，都必須將目標(biāo)最小化，而不是野心勃勃的目標(biāo)”［4］。因此，國際事務(wù)中的制度供給主體在相互依賴的國際社會中已經(jīng)從國家單一主體演變?yōu)榘▏摇H組織等行為體的多元供給主體，并且“國家和其他的非國家行為體一樣，要努力在日益動蕩的世界政治中爭得自己的威信和權(quán)力”［5］國際制度供給在語義上，已經(jīng)從以往的霸權(quán)維持的手段或工具，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閲业葒H事務(wù)主體處理國際公共事務(wù)的主要方式，成為通往世界新秩序的重要路徑。

（三）制度供給的動力

由于國際制度是一種公共物品，在“集體行動的邏輯”的支配下，在國際政治經(jīng)濟(jì)舞臺上活動的主權(quán)國家具有與“經(jīng)濟(jì)人”相同行為動機(jī)，會產(chǎn)生“搭便車”的行為。如果所有國家都試圖采取“搭便車”的行為，那么具備國際公共物品屬性的國際制度將無法得到及時有效地供給。但在現(xiàn)實生活中，制度在全球治理中比比皆是且運(yùn)轉(zhuǎn)良好。因此必然存在著某種有效的激勵，促使治理主體能夠進(jìn)行源源不斷的制度供給。在全球治理中，這種動力主要來源于兩方面:

第一，從新制度主義的視角來看，新的制度安排能夠有效降低國家間的交易成本。在全球治理的語境中，國家間的交易成本指為了防止國家間的機(jī)會主義行為而發(fā)生的成本。試想在一個沒有任何制度規(guī)范的國際環(huán)境中，各個國家為了爭奪各自國家利益可以根據(jù)當(dāng)時復(fù)雜多變的國際環(huán)境采取任何投機(jī)取巧、隨機(jī)應(yīng)變的行動，這種行動就是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“機(jī)會主義行為”。一國在對另一國的行為缺乏準(zhǔn)確預(yù)期的情況下，為了防止他國的機(jī)會主義行為，該國就需要進(jìn)行一定的投入，包括說服、誘導(dǎo)和強(qiáng)制，這些投入產(chǎn)生的成本就是全球治理中的國家交易成本。在國際事務(wù)中，如果在這些國家“交易”缺乏一定具有普遍約束力的制度，那么國家間的交易成本就因機(jī)會主義行為而大大增加。在這種情況下，為了降低高昂的交易成本，就產(chǎn)生了創(chuàng)設(shè)一個雙邊或多邊的約束性安排來降低交易費(fèi)用的動力，而且交易成本越高，國家傾向于一種更加有約束性的安排的可能性越大。當(dāng)創(chuàng)設(shè)一項新的制度帶來的收益超過新制度產(chǎn)生的成本或者舊制度安排的成本高于新制度安排的成本時，制度供給就會發(fā)生［6］。

第二，從現(xiàn)實主義的角度來看，主動進(jìn)行制度供給有機(jī)會獲得國際制度溢價。國際制度溢價是指主權(quán)國家通過創(chuàng)設(shè)出更有利于自身利益的國際制度而獲取的額外的制度紅利。例如在20世紀(jì)里，發(fā)達(dá)資本主義國家憑借自身的殖民者地位與殖民地國家簽署的各種不平等條約，攫取了殖民地大量的資源而獲得的利益，就可以看成獲取制度溢價的現(xiàn)實表現(xiàn)。由于國際制度是一種對當(dāng)下利益的分配機(jī)制，而這種分配中的公平往往是相對的而非絕對的。在全球治理中，一些綜合國力更強(qiáng)的國家，通常也具備更強(qiáng)的制度供給能力，可以憑借其自身政治經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢地位，在參與制度供給的過程中掌握話語主導(dǎo)權(quán)，使新的制度朝著更有利于自身的方向發(fā)展。而這種“不平等”的國際制度一旦產(chǎn)生，將會在一段時期內(nèi)對制度供給方產(chǎn)生持續(xù)的制度溢價。這種額外的制度紅利是促成主權(quán)國家進(jìn)行制度供給的重要動力來源。

管理南極事務(wù)的過程是一個“治理”的過程，南極治理是全球治理的一個方面，其核心就是為南極提供一套合理的具有普遍約束力的制度安排。由于制度供給具有降低國家間交易成本和獲取國際制度溢價的激勵，主權(quán)國家是南極治理制度的主要供給方，私人部門和公民自愿性團(tuán)體也正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。在南極事務(wù)中，較早進(jìn)入南極的國家通常也具有政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的優(yōu)勢，不僅有降低國家間在處理南極問題上的交易成本的訴求，也受著南極治理機(jī)制帶來的制度溢價的利益驅(qū)使，因此這些國家會積極對南極治理進(jìn)行制度供給，以期在南極獲得更多的國家利益。

二、英國參與南極治理的實踐

南極歷史上無常住居民和人類活動，沒有任何體現(xiàn)人類文明的制度規(guī)范。伴隨著20世紀(jì)初資本主義世界進(jìn)入帝國主義階段，帝國主義國家掀起了瓜分世界的狂潮，不約而同地把目光投向了南極洲，且隨著對南極價值的認(rèn)識不斷深入，南極的爭奪日趨激烈。但由于缺乏一整套可以依照的制度規(guī)范，各國都具有為了本國利益最大化而從事機(jī)會主義行為的動機(jī)。英國作為最早對南極提出領(lǐng)土要求的國家，這種混亂的充滿機(jī)會主義行為的局面不利于其南極利益的實現(xiàn)。因此，英國一直積極地對南極治理進(jìn)行著制度供給，希望通過塑造和完善治理南極的相關(guān)法律、規(guī)則和國際慣例，強(qiáng)化其在處理南極事務(wù)的話語權(quán)和影響力，增強(qiáng)其面對南極復(fù)雜局勢時的主動性和能動性，最終為其實現(xiàn)在南極的國家利益奠定了制度基礎(chǔ)。

（一）國際層面的制度供給

1908年英國對南極提出領(lǐng)土要求時就提出用“扇形原則”來為當(dāng)時各國爭奪南極領(lǐng)土提供一個劃界依據(jù)，即以南極點為心頂，以徑線為腰并以緯線為底所形成的扇形范圍內(nèi)的區(qū)域，歸主張該扇形空間的國家所有。這是英國在早期爭奪南極領(lǐng)土的過程中第1次制度供給的實踐。此后，新西蘭、澳大利亞、法國、挪威、智利、阿根廷等6國相繼依據(jù)該原則對南極洲83%的領(lǐng)土提出了自己的主權(quán)要求。雖然國際法從未承認(rèn)“扇形原則”為獲得領(lǐng)土主權(quán)的合法途徑，但是這開啟了英國在南極治理制度供給的先河。更為重要的是，此次由“扇形原則”確定的英國南極領(lǐng)土讓英國成為南極事務(wù)的重要的利益相關(guān)方，初步確立了英國日后南極大國的地位，奠定了英國未來一百年南極政策的基調(diào)。

英國對南極治理機(jī)制的第2次制度供給是在冷戰(zhàn)時期，該階段英國對南極治理的制度供給主要是依靠著其親密盟國美國來進(jìn)行的。一方面，當(dāng)時雖然有7個國家都對南極領(lǐng)土宣布持有主權(quán)，但是這些國家的主權(quán)要求或保留態(tài)度彼此之間不能平衡，英國、阿根廷和智利3國在南極領(lǐng)土還存在著重疊，各國在南極洲的關(guān)系日益緊張；另一方面，在經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)之后，隨著美國、蘇聯(lián)的勢力不斷進(jìn)入南極洲，兩國不斷升級在南極地區(qū)的對抗性競爭行為，對南極領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭奪逐步成為美蘇爭奪世界霸權(quán)的一個方面，南極洲正逐步成為一個新的國際競爭的新舞臺，加之當(dāng)時世界籠罩在核武器的陰影之下，如果任其發(fā)展下去，將不符合英國在南極的利益。在這個情況下，作為美國戰(zhàn)后的盟國，英國積極與當(dāng)時的超級大國美國磋商，提出了由美國出臺南極“8方共管”的方案，即美國同其它7個主權(quán)要求國成立一個超國家的管理機(jī)構(gòu)，共同管理南極，避免蘇聯(lián)的進(jìn)入［7］。此次英國和美國共同提出“8方共管”的方案雖然遭到了其他5國的共同反對，但是該事件確是成為《南極條約》出臺的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，該方案的被否定促使美國尋找新的解決南極爭端的途徑，加速了《南極條約》的出臺。

最終，美國決定放棄過去建立由西方國家主導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的解決方式，提出了一項多邊國家條約來共同限制和規(guī)范各國的行為，即推動《南極條約》的出臺。英國在《南極條約》的出臺過程中發(fā)揮了積極的作用。在美國的號召下，1958年11月18日到12月底，美國、阿根廷、澳大利亞、比利時、智利、法國、日本、新西蘭、挪威、蘇聯(lián)、南非、英國在凍結(jié)南極法律現(xiàn)狀、條約是否應(yīng)該包括公海、非軍事化條款、非條約國的接納等問題上進(jìn)行磋商。其中，就非條約國的接納問題上，英國提出擴(kuò)大南極條約參加者的范圍，但限制參加管理的國家數(shù)目的建議。該建議后被各國接受，《南極條約》之后規(guī)定“對于聯(lián)合國任何會員國，或經(jīng)其代表有權(quán)參加本條約第9條規(guī)定的會議的所有締約國同意而邀請加入本條約的任何其它國家，本條約應(yīng)予開放，任其加入。”英國的這一建議將《南極條約》變?yōu)榱艘粋€開放的條約，客觀上防止了美國等超級大國操縱《南極條約》，有利于之后南極多元共治局面的形成。

英國對南極治理的制度供給的努力對日后英國南極利益的實現(xiàn)起到了非常關(guān)鍵的作用，如“扇形原則”在南極瓜分領(lǐng)地時的運(yùn)用確立了日后英屬南極領(lǐng)地的主要范圍，這些以“先占原則”占有的領(lǐng)土范圍成為日后英國堅持和重申南極領(lǐng)土主權(quán)的主要依據(jù)；《南極條約》的出臺雖然凍結(jié)了各國領(lǐng)土主權(quán)的要求，但是并沒有否定英國在南極的領(lǐng)土要求，這就保留了英國在南極的核心利益，同時促使《南極條約》向所有國家開放，也在一定程度上遏制了美國在南極的霸權(quán)，有利于擴(kuò)展英國在南極的“實質(zhì)性存在”地位。

（二）國內(nèi)層面的制度供給

在國內(nèi)，英國也積極地出臺新的法律和制度，用以規(guī)范國家和公民在南極的行為，為英國科學(xué)合理進(jìn)行南極開發(fā)，保持南極大國良好形象起到了非常重要的作用。英國政府先后出臺了1989年《南喬治亞島和南桑威奇群島命令》，規(guī)定了南喬治亞島和南桑威奇群島的領(lǐng)海范圍是從領(lǐng)?；€量起的12海里；1990年《司法管理條例》規(guī)定只要當(dāng)?shù)貤l件允許，英國的法律就將適用于英屬南極領(lǐng)地；1994年《南極法》分為4個部分，1個附件，包括對南極的定義、環(huán)境保護(hù)、礦產(chǎn)資源活動、南極動物和植物保護(hù)、相關(guān)活動的許可證、適用于英國人的法律等規(guī)定，該法還在2009年進(jìn)行了修訂，在2010年出臺了《南極法草案》；1997年《環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定了南極環(huán)境及其資源的保護(hù)，包含了進(jìn)入英屬南極領(lǐng)地、南極礦產(chǎn)資源和動植物保護(hù)等方面的規(guī)定。2013年英國外交和聯(lián)邦事務(wù)部還出臺了《英屬南極領(lǐng)地戰(zhàn)略文件2009—2013》，從宏觀上闡述了英國在南極的目標(biāo)以及實現(xiàn)這些目標(biāo)的戰(zhàn)略路徑。這些國內(nèi)法規(guī)制度很大程度上形成了支持英國參與南極治理的豐富的制度資源，使英國在采取南極行動的過程中有法可依；英國在南極的國家利益得到了國家法律和戰(zhàn)略文件的確認(rèn)，保障了國家南極行動的一貫性和持續(xù)性。同時，這些國家出臺的正式制度可以有效提升國民的南極國家利益的意識，促進(jìn)國民形成積極參與全球南極治理上的共識，逐漸塑造出有利于實現(xiàn)英國南極利益的非正式制度環(huán)境。在正式制度和非正式制度的相互作用下，英國參與南極治理的豐富的國內(nèi)制度資源已成為其南極國家利益實現(xiàn)的重要支撐和保障。

更為重要的是，在100多年參與南極治理的實踐中，英國政府管理南極事務(wù)逐步形成了多方參與、合作治理的格局，這就為英國參與南極治理提供了多元的制度供給主體。英國政府通過改革適應(yīng)了現(xiàn)代民主政治的發(fā)展要求，早已不是高度中央集權(quán)的國家，盡管影響英國公民的大多數(shù)決策仍然出自于白廳和威斯敏斯特為中心的中央政府之手，但還有一些決策出自別處:有的出自英國國家層次之上，例如由聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界貿(mào)易組織、北大西洋公約組織或是歐盟作出的決策；有的則是處在英國國家層次之下——地方政府、地方議會、制定機(jī)構(gòu)或是諸如醫(yī)院聯(lián)合體（hospital trust）、中小學(xué)以及高校做出的決策［8］，由此可以看出，英國國家的治理方式是多層次治理，需要各個治理主體共同參與。南極政策作為英國國家政策的一部分，自然是多層次治理下的產(chǎn)物，需要政府、非政府組織、公民的志愿性社團(tuán)、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團(tuán)體等主體在相互溝通和妥協(xié)的基礎(chǔ)上再輸出最終的政策。在英國政府系統(tǒng)中，外交與聯(lián)邦事務(wù)部是主管南極事務(wù)的主要部門，也是負(fù)責(zé)出臺相關(guān)南極政策的主要部門，外交部通常只負(fù)責(zé)英國在南極的主權(quán)維護(hù)和外交事務(wù)等政府事務(wù)，其他的如南極遺產(chǎn)保護(hù)、科學(xué)研究等事務(wù)則由其他非政府組織承擔(dān)。英國南極遺產(chǎn)信托基金、自然科學(xué)研究委員會及其下屬的南極調(diào)查局都是參與南極治理的非政府組織的代表。此外，英國眾多科研機(jī)構(gòu)也是英國參與南極治理的重要支撐力量，如英國劍橋大學(xué)的斯科特極地研究中心為代表的科研院所為英國南極政策的出臺提供了非常重要的智力支持。

總之，在南極事務(wù)的管理中，英國政府并不是唯一的權(quán)力中心，而是充分發(fā)揮了“元治理”的角色，為英國的南極事務(wù)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和制定相關(guān)規(guī)則，各個公共和私人的機(jī)構(gòu)在自己的管理范圍內(nèi)形成了權(quán)力中心，對本部分的南極事務(wù)的管理行使著權(quán)力，擁有足夠的權(quán)威。參與南極事務(wù)的各方已經(jīng)形成了一個自主的網(wǎng)絡(luò)，與政府在南極事務(wù)的管理中進(jìn)行合作，分擔(dān)部分政府的管理職能，“多元共治”的圖景表露無遺。這種南極事務(wù)的多方合作、共同治理的格局為英國實現(xiàn)在南極的國家利益奠定了非常重要的制度基礎(chǔ)。

英國在國際層面上對南極治理的制度供給為英國實現(xiàn)其南極利益提供了便利的條件，營造了良好的外部環(huán)境；國內(nèi)層面上對南極治理的制度供給促使英國形成了實現(xiàn)南極利益的制度資源，為英國“走出去”參與南極政治舞臺的角逐奠定了良好的國內(nèi)制度基礎(chǔ)。二者相互支持、相互促進(jìn)，使英國無論在過去的“南極領(lǐng)土爭奪戰(zhàn)”中，還是在當(dāng)下的全球共同治理南極的的環(huán)境中都始終占據(jù)優(yōu)勢地位，有效維護(hù)了英國在南極的國家利益。

三、對中國的借鑒價值

通過制度供給或者參與制度供給來保障國家利益的實現(xiàn)，往往能取得事半功倍的效果，因為國際制度可以為一國追求的國家利益披上合法的外衣，是增強(qiáng)國家實力的一種“投入小、收效大”的方式。對于一個和平崛起的國家來說，通過參與南極治理進(jìn)程中的制度供給，其“最小的結(jié)果便是增加國家的政治影響力，最大結(jié)果便是增強(qiáng)在國際制度上的收益”。從這個意義上講，通過參與南極治理制度供給，推動南極治理機(jī)制或規(guī)則的修改，應(yīng)該說是中國參與南極治理、保障南極地區(qū)國家利益的極佳途徑。對中國來說，應(yīng)當(dāng)積極吸取英國在南極治理制度供給方面的有益經(jīng)驗，把有效進(jìn)行制度供給作為實現(xiàn)中國在南極國家利益的有效途徑。這就要求中國能夠敏銳把握南極治理的制度需求，從國際和國內(nèi)兩個層面加大對南極治理的制度供給。

（一）在國際層面

首先，中國應(yīng)當(dāng)利用當(dāng)前南極治理機(jī)制的不足之處，增強(qiáng)制度供給的能力，積極等待和找尋制度供給的時機(jī)。一般而言，制度的重新安排是在單個行為主體為謀求在現(xiàn)存制度下得不到的利益而產(chǎn)生制度變遷的需求所引發(fā)的。中國作為參與南極治理的“后起之秀”，當(dāng)前的南極治理機(jī)制下雖然能夠保障中國實現(xiàn)一部分南極利益，但從長遠(yuǎn)來看，在該治理機(jī)制下中國在南極的國家利益的實現(xiàn)仍然會受到一定制約。這是因為在南極國際政治舞臺的角逐中，美國、英國、澳大利亞等少數(shù)南極大國一直主宰南極事務(wù)，依據(jù)國際法中“先占原則”維持其在南極的絕對優(yōu)勢地位。這種局面從長遠(yuǎn)來看不利于保持當(dāng)前南極穩(wěn)定的多元共治的局面，一定程度上存在著南極變?yōu)樯贁?shù)國家“俱樂部資源”的危險。如果按這樣的態(tài)勢繼續(xù)發(fā)展，美國、英國等傳統(tǒng)南極大國很有可能成為主宰南極政治的寡頭，世界所有其他國家將不得不按照它們所制定和創(chuàng)設(shè)的規(guī)范和制度行事，國際南極政治舞臺單極化趨勢將會更加明顯［9］。如此一來，中國等發(fā)展中國家在南極的利益將得不到保障，就會增加這些國家對新的更加合理的南極治理秩序的需求。在全球政治多極化趨勢增強(qiáng)的今天，國際社會不會容忍南極政治呈單極化發(fā)展。這種需求將成為未來南極治理制度發(fā)生變遷的最大推動力。中國要在未來的南極治理中占據(jù)舉足輕重的地位，維護(hù)中國在南極的國家利益，就需要敏銳發(fā)現(xiàn)南極治理機(jī)制中的不合理之處，找尋到南極治理機(jī)制中制約中國實現(xiàn)南極國家利益的不利因素，發(fā)揮國家智庫的作用，積極進(jìn)行學(xué)理上的探討和研究，不斷加強(qiáng)中國進(jìn)行南極治理制度供給的能力，以便在未來南極治理制度變遷的“政策之窗”打開之時，把握時機(jī)助推南極治理機(jī)制的更新，參與新一輪南極治理機(jī)制的塑造，維護(hù)中國在南極的國家利益。

其次，中國應(yīng)當(dāng)積極加強(qiáng)與國際組織的合作，共同推動南極制度供給。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，要實現(xiàn)南極領(lǐng)地的和平、穩(wěn)定和非軍事化，要實現(xiàn)中國在南極的國家利益，單靠一個國家的努力顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。當(dāng)全球化成為這個時代的最主要特征，跨國組織（tra nsnational organizations）和超國組織 （supranational organizations）的影響和作用與日俱增。在這樣的環(huán)境下，南極的“善治”在全球化時代同樣需要代表公共權(quán)威和公共秩序的制度來塑造，但這種代表新的公共權(quán)威和公共秩序的制度，單靠一個國家來推動和供給顯然是不夠的，還應(yīng)當(dāng)積極與各個國際組織溝通和協(xié)調(diào)，盡可能地讓中國的國家意志被更多的國際組織接受和傳播，讓更多的南極國際組織成為代表中國國家利益的南極制度供給的主體，一道形成制度供給的“合力”，為中國實現(xiàn)南極國家利益營造良好的外部環(huán)境。

（二）國內(nèi)層面

應(yīng)當(dāng)加大對支撐中國參與南極治理的制度資源的供給程度，盡快形成符合中國實際的國家南極戰(zhàn)略。和英國相比，中國參與南極治理的時間較短，國內(nèi)的南極治理相關(guān)制度資源存在著短缺。到目前為止，中國尚未從國家層面出臺系統(tǒng)的南極戰(zhàn)略，也沒有進(jìn)行南極立法，在行政法規(guī)中，直到2014年6月，國家海洋局根據(jù)國務(wù)院2004年的412號令制定出臺《南極考察活動行政許可管理規(guī)定》，對當(dāng)下日益增多的南極考察活動進(jìn)行了規(guī)范，而英國早在1994年的《南極法》中就已經(jīng)確立了南極許可證制度，中國在南極立法上已經(jīng)落后英國20年。

中國在南極治理方面的制度資源稀缺的同時，對參與南極治理的制度需求卻在與日俱增。多年以來，中國南極考察活動主要由國家海洋局組織的科學(xué)考察活動為主，考察隊人員主要由相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的科研人員組成。但是近年來隨著南極活動日趨多樣化，參與南極考察活動的人員數(shù)量不斷增多，組成和考察活動方式更加社會化，人員構(gòu)成也日趨多樣，尤其是社會團(tuán)體組織的南極旅游、探險和科普考察等活動成上升趨勢，這對南極考察活動的管理提出了新的要求［10］。以南極旅游為例，根據(jù)國際南極旅游者協(xié)會的最新統(tǒng)計，在2013—2014年度，中國登陸南極的游客人數(shù)已達(dá)3 367人，僅次于美國和澳大利亞［11］，已成為世界第三大南極旅游國，同時也是南極旅游人數(shù)增長最快的國家。但與南極旅游不太協(xié)調(diào)的情況是，中國在南極旅游方面的制度長期處于空白狀態(tài)。到目前為止，南極洲并未被中國政府列為中國公民的旅游目的地，對南極旅游的相關(guān)管理制度法規(guī)至今也沒有出臺，政府在在對南極旅游市場管理過程中處于無法可依的窘境，而相關(guān)企業(yè)在從事南極旅游市場活動時也無章可循。

其次，中國應(yīng)當(dāng)努力促成南極治理制度供給主體多元化局面的形成。目前，中國南極事務(wù)管理體制政府主導(dǎo)的色彩還比較明顯，無論是南極事務(wù)的行政管理、科學(xué)研究，還是資源分配都是由政府主導(dǎo)。這不利于形成多元共治的局面。中國可以從兩方面入手來擴(kuò)大制度供給的主體。一方面，理順政府在南極治理中的職能，充分發(fā)揮政府“元治理”的角色。在未來的南極治理中，中國應(yīng)當(dāng)逐步在南極事務(wù)的管理中貫徹“簡政放權(quán)”的原則，將一部分社會組織可以承擔(dān)的相關(guān)職責(zé)重新分配，國家海洋局極地辦應(yīng)當(dāng)集中運(yùn)用國家權(quán)力去引導(dǎo)和規(guī)范公民的各種參與南極治理活動，為各方參與南極治理提供可依據(jù)的規(guī)范和制度，以最大限度地增進(jìn)公共利益。另一方面，積極培育社會力量參與南極治理。由于中國涉足南極事務(wù)的歷史較短，目前尚未出現(xiàn)專門的從事南極相關(guān)事務(wù)的非政府組織，這制約了中國南極治理體系的創(chuàng)新和發(fā)展。中國應(yīng)當(dāng)積極鼓勵和培育一大批從事極地科學(xué)研究、環(huán)境保護(hù)以及極地軟科學(xué)研究的非政府組織，用以承接政府的職能轉(zhuǎn)移，培育新的參與南極治理的主體。

中國對參與南極治理的制度需求和現(xiàn)階段的制度供給、制度供給的參與主體和需求主體兩方面存在著巨大的缺口，國內(nèi)層面的支撐中國參與南極治理的制度稀缺引發(fā)的不利因素正在逐步顯現(xiàn)。中國加快對參與南極治理的制度供給的步伐，盡早制定形成系統(tǒng)的國家南極戰(zhàn)略，完善法律體系，形成中國南極事業(yè)“多元共治”局面，為南極國家利益的實現(xiàn)奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

［1］俞可平.全球治理的趨勢及中國的戰(zhàn)略選擇［J］.國外理論動態(tài)，2012（10）:7-10.

［2］戴維·赫爾德.治理全球化:權(quán)力、權(quán)威與全球治理［M］.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004:6.

［3］李景治.全球治理的困境與走向［J］.教學(xué)與研究，2010（12）:32-40.

［4］約瑟夫·奈.全球化世界的治理［M］.王勇，譯.北京:世界知識出版社，2003:33.

［5］鄭安光.從國際政治到世界社會:全球治理理論與當(dāng)代大規(guī)模毀滅性武器控制［M］.南京:南京大學(xué)出版社，2009:81.

［6］科斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集［M］.上海:上海三聯(lián)書店:1994:43.

［7］胡德坤，唐靜瑤.南極領(lǐng)土爭端與《南極條約》的締結(jié)［J］.武漢大學(xué)學(xué)報（人文科學(xué)版），2010，63（1）:64-69.

［8］比爾·考克瑟，林頓·羅賓斯，羅伯特·里奇.當(dāng)代英國政治:第4版［M］.孔新峰，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2009:17.

［9］李升貴，潘敏，劉玉新.南極政治“單極化”趨勢——以美國南極政策為中心的考察［J］.海洋開發(fā)與管理，2008，25（10）:75-78.

［10］曲探宙.談 《南極考察活動行政許可管理規(guī)定》［EB/OL］.（2014－06－04）［2014-08-06］.http://www.soa.gov.cn/xw/dfdwdt/ jsdw_157/201406/t20140604_32060.html.

［責(zé)任編輯：簫姚］

The UK Antarctic Engagement base on the Perspective of Institutional Supply:Practice and Reference Value

BAO Wenhan，ZHAO Ningning
（School of Political Science and Public Administration，China Institute of Boundary and Ocean Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

As a traditional Antarctic state，the United Kingdom has a long history in its participation in Antarctic governance，which turned out fruitful.Since Britain made the territorial claim in the Antarctic Pole in 1908，it constantly enforced its institutional supply ability through active participation in various stages of shaping Antarctic governance mechanism and improving the legal systems and regulations of domestic participation in Antarctic governance.Antarctic governance system supply has become a critical platform for Britain to realize its national interests in the Antarctic Pole.The paper intends to expound on the British practices in Antarctic governance from the prospective of system supply and gain enlightenment from its act on the current China's participation in Antarctic governance.

the antarctic governance；the united kingdom；institutional supply；Enlightenment

D815.9

A

1009-3370（2016）02-0139-06

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0221