●北京市人民檢察院課題組/文

指定居所監(jiān)視居住法律監(jiān)督實證研究
——以2013年至2015年4月B市適用指定居所監(jiān)視居住為研究對象

●北京市人民檢察院課題組*/文

本文采用實證研究分析的方法，對B市適用指定居所監(jiān)視居住情況進行實證分析，分析指定居所監(jiān)視居住強制措施在適用中遇到的問題，分析解決問題的路徑和對策。從檢察機關規(guī)范執(zhí)法、強化法律監(jiān)督的角度，提出完善指定居所監(jiān)視居住法律監(jiān)督的立法規(guī)定，為指定居所監(jiān)視居住強制措施的法律監(jiān)督提供解決現(xiàn)實疑難問題的路徑。通過檢察機關的法律監(jiān)督來保障被監(jiān)視居住人的合法權益，從而防止對被指定居所監(jiān)視居住人刑訊逼供、變相羈押等現(xiàn)象發(fā)生。

存在問題 原因分析 對策 監(jiān)督機制

2013年至2015年4月期間B市適用指定居所監(jiān)視居住情況統(tǒng)計表（件）

2013年至2015年4月期間，B市適用指定居所監(jiān)視居住案件共179件（公安機關適用111件，檢察機關自偵部門適用68件），其中檢察機關進行過法律監(jiān)督98件，檢察機關沒有進行法律監(jiān)督81件。2013年度，B市適用指定居所監(jiān)視居住案件37件（公安機關適用35件，檢察機關自偵部門適用2件），其中檢察機關法律監(jiān)督34件，檢察機關沒有進行法律監(jiān)督3件；2014年度，B市適用指定居所監(jiān)視居住案件103件（公安機關適用44件，檢察機關自偵部門適用59件），其中檢察機關法律監(jiān)督37件，檢察機關沒有法律監(jiān)督66件；2015年1至4月，B市適用指定居所監(jiān)視居住案件39件（公安機關適用32件，檢察機關自偵部門適用7件），其中檢察機關法律監(jiān)督27件，檢察機關沒有進行法律監(jiān)督12件。

檢察機關自偵部門在適用指定居所監(jiān)視居住中自身存在不愿意接受檢察機關刑事執(zhí)行部門的法律監(jiān)督。2013年至2015年4月期間，B市檢察機關自偵部門適用指定居所監(jiān)視居住共68件，只對15件進行過法律監(jiān)督（2014年度，B市檢察機關自偵部門適用指定居所監(jiān)視居住59件，只對11件進行過法律監(jiān)督；2015年1至4月，B市檢察機關自偵部門適用指定居所監(jiān)視居住7件，只對2件進行過法律監(jiān)督）。

從上表可以分析出，無論是公安機關還是檢察機關自偵部門都出現(xiàn)了適用指定居所監(jiān)視居住時不愿意接受檢察機關法律監(jiān)督的現(xiàn)象。目前，檢察機關開展法律監(jiān)督工作還基本處于被動式、探索式工作模式。

一、指定居所監(jiān)視居住在實踐中存在的問題及原因分析

B市適用指定居住監(jiān)視居住存在問題統(tǒng)計表（件）

（一）指定居所場所不規(guī)范，存在安全隱患

檢察機關對指定居所監(jiān)視居住檢察監(jiān)督時發(fā)現(xiàn)普遍存在的問題是安全防范設施不規(guī)范，被監(jiān)視居住人的生活、休息等權益難于保障，不能保證被監(jiān)視居住人在居所內(nèi)正常生活、休息，還存在被指定居所監(jiān)視居住人在指定居所期間基本上在椅子上休息的現(xiàn)象。

B市指定監(jiān)視居住的場所統(tǒng)計表（件）

2013年至2015年4月期間，B市采取指定居所監(jiān)視居住共179件，其中在專門的辦案場所執(zhí)行1件，監(jiān)視居住在賓館（招待所）有145件，只有30件在專門建設用于指定監(jiān)視居住的場所。把賓館（招待所）作為指定居所監(jiān)視居住場所缺少24小時電子監(jiān)控設備，不能保障在執(zhí)行監(jiān)視居住期間對訊問、看管等活動進行電子監(jiān)管，存在刑訊逼供、變相體罰等安全事故隱患。

（二）被監(jiān)視居住人的權益難于保障

1.未按規(guī)定通知刑事執(zhí)行檢察部門。2013年至2015年4月，B市適用指定居所監(jiān)視居住共179件，其中有58件沒有按照規(guī)定通知刑事執(zhí)行檢察部門，占32.4%。

檢察機關對指定居所監(jiān)視居住案件沒有開展同步監(jiān)督，沒有對指定居所監(jiān)視居住法律監(jiān)督向制度化、規(guī)范化推進。

2.違反規(guī)定未通知被監(jiān)視居住人家屬。2013年至2015年4月，B市采用指定居所監(jiān)視居住共179件，其中13件沒有按照規(guī)定通知被指定居所監(jiān)視居住人家屬，占7%。

不嚴格執(zhí)行24小時內(nèi)通知被指定居所監(jiān)視居人的家屬，有些辦案部門考慮到案件偵查的特殊性而不通知家屬，只是注明原因并記錄備案。在檢察監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)，有的被指定居所監(jiān)視居人被辦案機關從居住地現(xiàn)場帶走，辦案機關完全可以及時通知其家屬，不能隨意作出無法通知，違反法律的相關規(guī)定。

3.被監(jiān)視居住人被帶出指定居所存在刑訊逼供等安全隱患。2013年至2015年4月期間，B市適用指定居所監(jiān)視居住共179件，其中對被監(jiān)視居住人進行過刑訊逼供、體罰虐待或者變相體罰虐待共13件，占7%。

辦案機關因辦案時間緊、任務重等原因，把被指定居所監(jiān)視居住人帶出指定居所沒有嚴格執(zhí)行領導審批程序和備案登記制度，極易出現(xiàn)刑訊逼供、變相體罰以及安全事故。如果辦案單位能夠嚴格執(zhí)行審批程序，規(guī)范使用執(zhí)法記錄儀對出入居所進行全程錄像能夠有效防止刑訊逼供、變相體罰等違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二、解決檢察機關對指定居所監(jiān)視居住法律監(jiān)督的對策

（一）完善和明確相關法律規(guī)定，為執(zhí)行監(jiān)督提供法律依據(jù)

1.應明確適用指定居所監(jiān)視居住的原則。指定居所監(jiān)視居住的適用應該貫徹慎重適用、保障人權的原則，嚴格按照規(guī)定執(zhí)行批準程序，以確保犯罪嫌疑人的基本權利。檢察機關采取指定居所監(jiān)視居住，應當由辦案人員提出意見，部門負責人審核后報請本院檢察長同意，連同案卷材料一并報上一級人民檢察院的偵查監(jiān)督部門審查。承辦案件的偵查部門應提交犯罪嫌疑人涉嫌犯罪的相關證據(jù)、指定監(jiān)視居住場所的安全防范措施與應急預案。只有規(guī)定了嚴格的批準手續(xù)，才能保證辦案機關貫徹正確的理念，慎用指定居所監(jiān)視居住。在實踐中，應摒棄單純依靠口供證據(jù)破案的觀念，積極拓展其他取證手段，最大程度地減少指定居所監(jiān)視居住的適用。

2.完善規(guī)范指定居所監(jiān)視居住的適用對象。根據(jù)《刑事訴訟法》第73條規(guī)定，指定居所監(jiān)視居住的適用對象被限定為兩大類：一是無固定住處的，這一類問題主要是常把外來戶籍的人混同為無固定住處的人，因而使指定處所監(jiān)視居住的適用范圍擴大化。應通過司法解釋將其對象限定為真正無固定住所的人，只要有保證其正常工作、生活的居所就不能視為無固定住所。二是雖有固定住處,但因涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪,在住處執(zhí)行有礙偵查的。對“有礙偵查”應嚴格限制解釋，高檢院在關于修改《刑事訴訟規(guī)則》有關問題的說明：有重大社會影響的標準主要是考慮要案的查辦，關于涉及國家重大利益主要考慮發(fā)生在一些重要領域、涉及國家政治、軍事、外交及重點工程等關系國家重要利益的賄賂犯案件。

3.完善規(guī)范指定居所的場所。監(jiān)視居住的場所除了具備正常的生活、休息、飲食等條件外，應該設有安全防范設施，不僅保護執(zhí)行民警的人身安全，更重要是保障被監(jiān)視居住人的合法權益。建議指定居所執(zhí)行場所休息室、訊問室、衛(wèi)生間等應采用安全軟性防護材料等防護設施。嚴格實行居審物理分離，實行居住樓與審訊樓相分離。對于不具備居住樓與審訊樓相分離條件的，也應當實行居住房與審訊房相分離。并確明確辦案人員進入居住樓或者居住房時應當進行登記，并實行24小時監(jiān)控錄像，加強全方位實時監(jiān)控。防止辦案人員隨意進出居所，杜絕對被監(jiān)視居住人進行體罰、虐待等違法現(xiàn)象發(fā)生，確保被監(jiān)視居住人在指定居所監(jiān)視居住期間不發(fā)生人身傷亡等安全事故。

4.完善決定適用指定居所監(jiān)視居住的批準程序。雖然修改后《刑事訴訟法》第73條規(guī)定了對于涉嫌危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、特別重大賄賂犯罪，在住處執(zhí)行可能有礙偵查的，經(jīng)上一級人民檢察院或者公安機關批準，也可以在指定居所進行。但是這僅僅只針對三類性質(zhì)嚴重的案件，而且這種審批只是內(nèi)部審批，權利是否會被濫用，不得不令人懷疑。指定居所監(jiān)視居住具有準羈押的性質(zhì)強制措施，適用期限較長，如果允許辦案機關自己決定或內(nèi)部審批決定是否對犯罪嫌疑人進行指定居所監(jiān)視居住，那么就會使得辦案機關寧愿使用監(jiān)視居住，也不使用批準程序繁瑣但強制性較大的逮捕，這對于保障公民的人身自由極為不利的。所以有必要為所有的指定居所監(jiān)視居住增加執(zhí)行前的審批手續(xù)。對于公安機關報請指定居所監(jiān)視居住的案件需要同級人民檢察院偵查監(jiān)督部門批準；下級人民檢察院報請指定居所監(jiān)視居住的案件需要上一級人民檢察院批準。在進行審查批準時，應該對被監(jiān)視居住人員是否符合指定居所監(jiān)視居住的條件進行監(jiān)督審查。凡使用指定居監(jiān)視居住強制措施的案件，必須實行審批制度，檢察機關對特別重大賄賂犯罪嫌疑人決定指定居所監(jiān)視居住的，必須報上一級檢察院反貪部門批準，同時報上一級檢察院偵查監(jiān)督部門備案，上級檢察機關要及時審查，防止濫用指定居所監(jiān)視居住強制措施。

5.完善啟動檢察機關對指定居所監(jiān)視居住的監(jiān)督程序。決定采用指定居所監(jiān)視居住的辦案單位應當在24小時內(nèi)將監(jiān)視居住決定書副本和其他相關材料抄送負責執(zhí)行監(jiān)督的監(jiān)所檢察部門。監(jiān)所檢察部門應當在接到通知后24小時以內(nèi)指派檢察人員到指定的監(jiān)視居住場所進行檢查監(jiān)督，對執(zhí)行活動是否合法進行檢查監(jiān)督。在派員前往執(zhí)行場所檢察監(jiān)督的同時，另外派檢察人員第一時間前往相關單位調(diào)取被監(jiān)視居住人相關法律文書，對《呈請監(jiān)視居住報告書》、《監(jiān)視居住決定書》、《監(jiān)視居住執(zhí)行通知書》以及訴訟權利義務告知書進行認真審查，從適用條件、時間期限、決定程序、文書規(guī)范等方面仔細把握，嚴格審查決定監(jiān)視居住的法律手續(xù)，并復印相關文書，為檢察監(jiān)督后形成工作報告、檢察監(jiān)督情況表的歸檔做好充足準備。

高檢院監(jiān)所廳袁其國廳長在其調(diào)研文章中指出：指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督的主要任務有兩個：一是保障被監(jiān)視居住人的合法權益。如防止和糾正被監(jiān)視居住人被刑訊逼供、體罰、虐待或者變相體罰、虐待及其他侵犯其合法權益的行為；防止和糾正被監(jiān)視居住人在羈押場所、專門的辦案場所被執(zhí)行監(jiān)視居住，被變相羈押。二是保障指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行活動的依法順利進行。如防止和糾正辦案人員和公安機關監(jiān)視居住執(zhí)行人員為被監(jiān)視居住人通風報信，干擾偵查辦案活動的順利進行。

審查指定居所監(jiān)視居住的適用是否符合法定條件、批準手續(xù)是否符合法定程序、執(zhí)行前是否對被監(jiān)視居住人進行權利告知和宣讀決定、是否在執(zhí)行監(jiān)視居住后24小時以內(nèi)通知被監(jiān)視居住人的家屬；無法通知的應查明無法通知的原因是否屬實；無法通知的原因消失后，是否立即通知家屬等。

審查指定居所的條件，防止和糾正被監(jiān)視居住人在羈押場所、專門的辦案場所被執(zhí)行監(jiān)視居住，被變相羈押。指定居所監(jiān)視居住因其使用條件的客觀性和操作的不便利性等原因，很容易產(chǎn)生羈押化傾向，本應作為羈押替代性的強制措施，很可能在實踐中被異化為一種保障突破口供的行之有效的手段。因此對是否符合適用指定居所進行檢察無疑是一項重點監(jiān)督內(nèi)容。

6.嚴格落實辦案單位與執(zhí)行單位相分離。《刑事訴訟法》第73條關于指定居所監(jiān)視居住的規(guī)定,使得指定的居所成為看守所之外的準羈押場所,對于這種場所內(nèi)的執(zhí)行卻不規(guī)范。在此情況下,在這種居所內(nèi)進行的訊問活動必然存在刑訊逼供的風險。因此,應當明確規(guī)定對指定居所監(jiān)視居住應當辦案單位與執(zhí)行單位相分離的制度設計，按照法律規(guī)定由公安機關統(tǒng)一執(zhí)行;在指定居所內(nèi)對犯罪嫌疑人的訊問應當參照看守所有關規(guī)定進行。

檢察機關在辦案中采用指定居所監(jiān)視居住的，也應實行決定與執(zhí)行相分離，由檢察機關作出決定，公安機關執(zhí)行。檢察機關通知公安機關執(zhí)行的，可以指派法警協(xié)助執(zhí)行，但不得替代公安機關執(zhí)行。負責執(zhí)行監(jiān)視居住的派出所或者辦案部門應當嚴格對被監(jiān)視居住人進行監(jiān)督考察，確保安全。對于人民法院、人民檢察院決定監(jiān)視居住的，執(zhí)行單位應當及時將監(jiān)視居住的執(zhí)行情況報告決定機關。

7.檢察機關發(fā)現(xiàn)違法情形應及時糾正。檢察機關對指定居所監(jiān)視居住中執(zhí)行機關的違法行為及時作出相應的監(jiān)督?jīng)Q定。監(jiān)督形式可以分為口頭糾正違法和書面糾正違法通知書?？陬^糾正違法主要針對執(zhí)行人員在指定居所監(jiān)視居住中的輕微違法行為，由履行監(jiān)督的檢察人員向執(zhí)行人員提出，同時做好監(jiān)督記錄并及時匯報。書面糾正違法通知書主要針對執(zhí)行人員在指定居所監(jiān)視居住中的嚴重違法行為，書面通知書必須報檢察長批準，以檢察機關的名義制發(fā)。

（二）建立與完善監(jiān)督機制

1.建立信息互通機制。檢察機關與公安機關應當建立指定居所監(jiān)視居住信息通報機制，公安機關在決定對犯罪嫌疑人采取指定居所監(jiān)視居住措施后，應立即向檢察機關偵查監(jiān)督部門通報，并在3日內(nèi)將指定居所監(jiān)視居住決定書、證明犯罪嫌疑人符合指定居所監(jiān)視居住條件的相關證明以及其他相關材料報送檢察機關，公安機關在作出解除或撤銷監(jiān)視居住的決定后3日內(nèi)將解除或撤銷監(jiān)視居住決定書報送檢察機關。

2.建立檢察機關內(nèi)部協(xié)作機制。一是刑事執(zhí)行部門與偵查監(jiān)督部門內(nèi)部協(xié)作。根據(jù)《訴訟規(guī)則》的規(guī)定，對指定居所監(jiān)視居住決定的監(jiān)督由偵查監(jiān)督部門負責，對指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行的監(jiān)督由刑事執(zhí)行檢察部門負責，偵監(jiān)部門與刑事執(zhí)行檢察部門應建立內(nèi)部協(xié)作機制。公安機關將指定居所監(jiān)視居住決定書、證明犯罪嫌疑人符合指定居所監(jiān)視居住條件的相關證明以及其他相關材料報送偵查監(jiān)督部門后，偵查監(jiān)督部門在審查決定是否合法時同時抄送給刑事執(zhí)行檢察部門，必要時兩個部門一同對指定居所監(jiān)視居住場所條件是否符合法律要求、被監(jiān)視居住人的合法權益是否得到保障等進行檢察，應建立檢察內(nèi)部聯(lián)動機制，檢察機關部門之間形成合力，確保指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行法律監(jiān)督工作取得成效。

二是刑事執(zhí)行檢察部門與控告申訴檢察部門加強協(xié)作。發(fā)揮控告申訴檢察部門的窗口作用，及時掌握犯罪嫌疑人及其近親屬、辯護人對于在執(zhí)行指定居所監(jiān)視居住的過程中違法行為提出的控告，應及時將有關情況通報給刑事執(zhí)行檢察部門。使刑事執(zhí)行檢察部門及時掌握相關信息，提高監(jiān)督的針對性和實效性。

三是加強刑事執(zhí)行檢察部門內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)。駐所檢察室應加強對在押人法律手續(xù)檢察，尤其是對逮捕后變更為指定居所監(jiān)視居住的情形，應該及時向偵查監(jiān)督部門和刑事執(zhí)行檢察部門通報情況，為做好指定居所監(jiān)視居住的檢察監(jiān)督工作提供準確及時信息。

3.與執(zhí)行機關建立聯(lián)席會議制度。刑事執(zhí)行檢察部門應與公安機關執(zhí)行單位就指定居所監(jiān)視居住規(guī)范執(zhí)法問題召開聯(lián)席會議機制，針對指定居所監(jiān)視居住中戒具使用、家屬告知、同步錄音錄像等不規(guī)范執(zhí)法的環(huán)節(jié)進行商討會商。

結(jié)語

指定居所監(jiān)視居住是限制人身自由的非羈押性強制措施，法律規(guī)定的不明確造成司法不規(guī)范。加強檢察監(jiān)督不僅可以約束決定機關和執(zhí)行機關的行為，以防止權力被濫用，還可以彌補法條中的漏洞，以減少執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題。只有決定機關、執(zhí)行機關與檢察監(jiān)督機關相互配合、相互制約才能真正實現(xiàn)指定居所監(jiān)視居住應有功能，發(fā)揮其最大的作用。

*北京市人民檢察院課題組人員：李繼華、李奮飛、徐曉林、孫建軍［100005］