豪石

新加坡基層社會(huì)治理做法及經(jīng)驗(yàn)

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伴隨著經(jīng)濟(jì)騰飛和社會(huì)進(jìn)步，新加坡從本國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，加大基層社會(huì)建設(shè)和管理，取得了巨大成就。如今，新加坡基層社會(huì)治理的民本理念得到貫徹、管理組織體系健全，政府角色定位適當(dāng)，多元協(xié)商機(jī)制形成，公共服務(wù)精細(xì)規(guī)范，民意反映渠道暢通，不僅獲得了居民普遍認(rèn)可，而且還提升了基層社會(huì)凝聚力，促進(jìn)了社會(huì)和諧。分析研究新加坡基層社會(huì)治理的具體做法和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)基層社會(huì)治理有一定的借鑒和啟示意義。

一、具體做法

新加坡是一個(gè)城市島國(guó)，國(guó)土面積714.3平方公里，人口約540萬(wàn)，華人占75%左右，是一個(gè)多種族、多宗教、多文化交織在一起的多元復(fù)雜社會(huì)。從上世紀(jì)50年代開始，新加坡堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，強(qiáng)化組織；統(tǒng)一指導(dǎo)，民主自治；以人為本，社會(huì)參與”的理念，著力建設(shè)文明社區(qū)，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)基層社會(huì)的科學(xué)管理，呈現(xiàn)出環(huán)境優(yōu)美、文化繁榮、關(guān)系融洽的良好景象。

（一）人本理念，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)效益

人民群眾是新加坡人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的基礎(chǔ)，民眾顯性的力量（投票支持）和隱性的力量（內(nèi)心認(rèn)同）構(gòu)成了政府合法性來源，也是政府在社會(huì)治理中施行“以人為本”理念的動(dòng)力源泉。這些理念具體包括服務(wù)至上、包容自治、共同參與、依法管理。

雖然新加坡人民行動(dòng)黨一直把發(fā)展經(jīng)濟(jì)置于頭等重要的位置，但自20世紀(jì)70年代經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入正軌后，政府開始注重經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然以及現(xiàn)代與傳統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。1990年吳作棟任總理以后，提出政府要和人民簽訂“新的社會(huì)契約”，從多方面實(shí)施幫助貧弱者的政府工程和社會(huì)工程，努力讓所有國(guó)民都享受到發(fā)展的實(shí)惠。

新加坡基層治理注重理念的落實(shí)，寓管理于服務(wù)之中，表現(xiàn)為五個(gè)方面：一是不僅重視上情下達(dá)，同時(shí)重視下情上達(dá)，盡量和民眾保持密切聯(lián)系。新加坡規(guī)定，一些重大的社區(qū)改造項(xiàng)目和翻新計(jì)劃，必須通過投票表決，得到75%以上居民同意。二是注重長(zhǎng)效服務(wù)，而不是運(yùn)動(dòng)式的清理整治活動(dòng)。新加坡建國(guó)后實(shí)施的出口導(dǎo)向發(fā)展戰(zhàn)略和政府提出的住者有其屋計(jì)劃，開始時(shí)曾遭到工人和群眾的質(zhì)疑，但政府并沒有因此發(fā)生動(dòng)搖。目前新加坡有85%的公民居住在政府近100萬(wàn)套組屋里，初步實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”。三是注重協(xié)商治理，減少行政管制控制。新加坡政府貫徹“建立賦有結(jié)合力及復(fù)原力的社會(huì)，具有人民歸屬感的社區(qū)，賦有社會(huì)責(zé)任感的個(gè)體”的指導(dǎo)思想，大量開展“社區(qū)居民的基本日常生活服務(wù)，解決生活便利問題”的社區(qū)服務(wù)。

（二）健全基層組織，完善治理體系

新加坡社區(qū)治理的一個(gè)重要特點(diǎn)是政府部門、法定機(jī)構(gòu)、基層組織之間職責(zé)分明，功能互補(bǔ)，有效地聚合各個(gè)層面推動(dòng)社區(qū)建設(shè)之力。

在頂層設(shè)計(jì)上，新加坡構(gòu)建了“四個(gè)類別、六個(gè)樞紐型”的治理組織體系。第一類，政府公共管理機(jī)構(gòu)。新加坡社會(huì)發(fā)展、青年及體育部負(fù)責(zé)社區(qū)發(fā)展的政策制定、職能策劃，該部下轄社區(qū)管理的三個(gè)樞紐型指導(dǎo)機(jī)構(gòu)：人民協(xié)會(huì)、社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、市鎮(zhèn)理事會(huì)。從職能上區(qū)分，人民協(xié)會(huì)是法定機(jī)構(gòu)，重視社區(qū)基層組織管理，為執(zhí)政黨奠定了深厚的社會(huì)基礎(chǔ)；社會(huì)發(fā)展理事會(huì)承擔(dān)了社區(qū)福利工作，偏重于公共職能，其定位是社團(tuán)組織而非公共機(jī)構(gòu)；市鎮(zhèn)理事會(huì)為社團(tuán)法人，承擔(dān)市政物業(yè)管理職能。第二類，基層政府支持的公共服務(wù)組織。為推動(dòng)社區(qū)活動(dòng)，人民協(xié)會(huì)又下轄三個(gè)樞紐型社區(qū)服務(wù)組織：公民咨詢委員會(huì)、民眾俱樂部（民眾聯(lián)絡(luò)所）和居民委員會(huì)（鄰里委員會(huì)）。這三種組織是由執(zhí)政的人民行動(dòng)黨掌控并受政府管理，不僅加強(qiáng)了新加坡人民行動(dòng)黨、政府與基層民眾的縱向聯(lián)系，也大大促進(jìn)了基層社會(huì)之間的橫向聯(lián)系，有利于推動(dòng)形成社區(qū)凝聚力。第三類，執(zhí)政黨為主的民意訴求收集組織體系，包括國(guó)會(huì)議員、基層支部、社區(qū)基金會(huì)、居委會(huì)民意組等。第四類，依法規(guī)設(shè)立，為民眾自行服務(wù)和管理的非政府組織（在新加坡稱非牟利機(jī)構(gòu)）。該類組織主要是志愿人士、社會(huì)名流等牽頭組成的民間社團(tuán)、宗教組織、慈善組織等，在教化民眾、組織民眾、服務(wù)民眾中發(fā)揮了積極作用。

（三）賦能放權(quán)，多元主體協(xié)商治理

通過一定的授權(quán)，使法定機(jī)構(gòu)和社區(qū)自治機(jī)構(gòu)增強(qiáng)基層治理力量，在政府和民眾之間建立協(xié)商共治的橋梁和紐帶，這是新加坡基層社區(qū)治理的重要方式。其中，關(guān)鍵一點(diǎn)是賦能，賦予基層組織職能和參與事務(wù)的機(jī)會(huì)，具體做法表現(xiàn)三個(gè)方面：一是賦予基層組織明確的職能和具體任務(wù)，確保執(zhí)行。賦能使社區(qū)治理的主體不再是單一的政府，各類基層組織與政府機(jī)構(gòu)及彼此之間建立多種協(xié)作關(guān)系，進(jìn)行協(xié)商與合作。二是賦予的職能不交叉，各有倚重。由于職能不交叉，責(zé)任主體明確，既保證了各類任務(wù)順利完成，又防止基層組織負(fù)擔(dān)過重或成為行政化的附庸。三是基層組織具備一定的服務(wù)實(shí)施能力和財(cái)力。新加坡基層組織之所以體現(xiàn)出較高的效率和活力，不僅在于其職能分工明確，而且政府每年的撥款和相應(yīng)的籌資機(jī)制確保其能夠輕松地履行職責(zé)。

（四）科學(xué)規(guī)劃，創(chuàng)造共同參與的環(huán)境氛圍

新加坡在社區(qū)治理過程中，非常重視社區(qū)規(guī)劃的制定和實(shí)施，不僅制定了全國(guó)市鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，而且制定了社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的詳細(xì)規(guī)劃。

基層社會(huì)治理必須充分激活社會(huì)活力，使社會(huì)具備自我運(yùn)轉(zhuǎn)的功能。第一，鼓勵(lì)社區(qū)組織開展豐富多彩的活動(dòng)。比如，建屋局小區(qū)管理所在每個(gè)小區(qū)都栽一些果樹，由居民自己管理，收獲時(shí)共同分享，并適當(dāng)組織一些小區(qū)義務(wù)勞動(dòng)，增進(jìn)鄰里之間的交往機(jī)會(huì)。第二，創(chuàng)設(shè)更多的互動(dòng)空間。具體到每棟樓，一層都不安排住戶，建成四面通風(fēng)的室廳，為樓中居民休息、娛樂、集會(huì)、接待親友的場(chǎng)所，甚至用于舉行婚禮；每棟樓隔二到三層設(shè)有一個(gè)平臺(tái)，供老人戶外談天、觀賞周圍景物。大約600戶到1000戶組成一個(gè)住宅區(qū)，區(qū)內(nèi)有居民集會(huì)場(chǎng)所、兒童游戲和運(yùn)動(dòng)設(shè)施；3000戶到7000戶組成一個(gè)鄰里中心。

（五）制度規(guī)范，公共服務(wù)精細(xì)化

在基層社區(qū)治理過程中，新加坡非常重視各項(xiàng)法規(guī)制度的制定和執(zhí)行。一是新加坡社區(qū)管理制度非常全面、精細(xì)。在社區(qū)治理中，大到社區(qū)一些重大項(xiàng)目的決策和實(shí)施，社區(qū)管理經(jīng)費(fèi)的來源及使用，小到一些具體項(xiàng)目的維修與收費(fèi)，各種設(shè)施的維修保養(yǎng)，尤其是公共場(chǎng)所的使用，新加坡都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。二是各項(xiàng)規(guī)章制度具有很強(qiáng)的操作性，并能夠做到違法必究，嚴(yán)格執(zhí)法。社區(qū)物業(yè)管理，不但明確規(guī)定了物業(yè)管理的內(nèi)容，而且具體規(guī)定了各項(xiàng)維修服務(wù)的時(shí)間及收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。如規(guī)定居民家里一些大型物件當(dāng)垃圾丟掉，一年3件免費(fèi)，超過3件則要收費(fèi)；建筑粉刷與修補(bǔ)7年一次、供水增壓器7年更換、水泵12年更換、屋頂防水及隔熱板14年更換、電線與機(jī)電設(shè)備20年更換、水管25年更換、電梯28年翻新。

（六）多元投入，政府撥款和社會(huì)贊助結(jié)合

新加坡通過多種渠道并以法律形式保障社區(qū)建設(shè)、發(fā)展和管理的經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)主要來源于政府撥款和社會(huì)贊助。政府撥款包括行政經(jīng)費(fèi)、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)及專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，行政經(jīng)費(fèi)主要用于維持人民協(xié)會(huì)和民眾聯(lián)絡(luò)所（民眾俱樂部）的日常運(yùn)作，舉行大型活動(dòng)或其他專項(xiàng)支出由社區(qū)組織申請(qǐng)，政府根據(jù)需要補(bǔ)助。社會(huì)贊助款項(xiàng)主要由企業(yè)、其他組織機(jī)構(gòu)贊助以及個(gè)人募捐獲得。為了鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)社區(qū)活動(dòng)的贊助，政府制定了經(jīng)費(fèi)配搭計(jì)劃（政府按捐款額度1∶1比例配套，如果是長(zhǎng)期固定捐款，政府則按1∶3比例配套），鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和個(gè)人對(duì)社區(qū)活動(dòng)進(jìn)行長(zhǎng)期贊助。社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)和維修及組屋中期翻修等經(jīng)費(fèi)則由政府按計(jì)劃列支，組屋內(nèi)的翻修和設(shè)施的改建按照居民自愿的原則主要由居民籌集，政府給予適當(dāng)補(bǔ)助。社區(qū)活動(dòng)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出必須經(jīng)相應(yīng)的理事會(huì)、委員會(huì)或所有居民討論通過，同時(shí)幾乎所有開支項(xiàng)目都按費(fèi)用最節(jié)約的宗旨實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。政府撥款和社會(huì)贊助重在養(yǎng)事，除市鎮(zhèn)理會(huì)和民眾俱樂部的全薪人員（占社區(qū)服務(wù)和工作人員的極少數(shù)）由政府負(fù)責(zé)外，其余社區(qū)組織理事會(huì)、董事會(huì)、委員會(huì)成員及工作人員等均是志愿者，不領(lǐng)薪酬。

二、主要經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)歷了30多年的快速社會(huì)轉(zhuǎn)型，同上世紀(jì)快速變遷的新加坡一樣面臨家庭解體、鄰里疏離和群體沖突的嚴(yán)峻考驗(yàn)，存在一些亟待解決的矛盾和問題。借鑒新加坡在促進(jìn)基層社會(huì)治理方面的經(jīng)驗(yàn)，有利于我國(guó)探索科學(xué)合理的社會(huì)管理體制，切實(shí)有效地促進(jìn)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新。新加坡基層社會(huì)治理的經(jīng)驗(yàn)主要有以下四個(gè)方面：

（一）改進(jìn)理念與制定制度相結(jié)合

基層社會(huì)治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，不僅要重視社會(huì)治理理念的改革，更重要的是將“以人為本”的理念落實(shí),讓人民滿意。一方面，保持與人民群眾密切聯(lián)系，滿足民眾需求。不僅重視上情下達(dá)，同時(shí)重視下情上達(dá)。新加坡一些重大的社區(qū)改造項(xiàng)目和翻新計(jì)劃，必須通過投票表決，保證大多數(shù)以上的居民參與。另一方面，提高公共服務(wù)能力，注重長(zhǎng)效服務(wù)。新加坡注重改進(jìn)行政服務(wù)效能，服務(wù)注重精細(xì)化，少粗放式管理，保持長(zhǎng)效可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，基層社會(huì)治理還需組織保障，不僅要健全基層組織體制，更關(guān)鍵的是理順基層治理運(yùn)行機(jī)制。一是完善基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，二是基層組織職能配置科學(xué)化，三是加強(qiáng)基層組織資源籌集能力。賦予社區(qū)一定的職能和相應(yīng)的資源，通過開展各類服務(wù)和活動(dòng)，使居民實(shí)現(xiàn)自我管理和自我服務(wù)。

（二）精英領(lǐng)導(dǎo)與法治嚴(yán)明相結(jié)合

在政體上，新加坡實(shí)行人民行動(dòng)黨“一黨優(yōu)勢(shì)制”，建立威權(quán)主義的精英領(lǐng)導(dǎo)模式。在對(duì)黨政關(guān)系的處理上，新加坡基本特征是黨政一體，各級(jí)黨組織具有直接處理行政事務(wù)的職能，直接介入經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的管理。在社區(qū)管理人才方面，選賢任能，不僅注重選拔優(yōu)秀人才擔(dān)任基層社會(huì)管理者，而且還重視社區(qū)人才的培訓(xùn)和提升。同時(shí)，建設(shè)法治嚴(yán)明的社會(huì)，是保障基層黨政組織清明廉潔，運(yùn)行有效的重要因素。

（三）政府主導(dǎo)與推動(dòng)社會(huì)參與結(jié)合

新加坡強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)下的“大眾參與”?；鶎由鐣?huì)及社區(qū)是政府治理和政權(quán)的延伸，民眾往往通過身邊事物而不是空洞的口號(hào)感受政府的公共管理能力。對(duì)于社區(qū)服務(wù)硬件設(shè)施這一類的公共供給，新加坡政府投入很大，興建了民眾俱樂部，投資各類醫(yī)院、診所、殘疾人中心和敬老院等基礎(chǔ)設(shè)施，為社區(qū)居民提供各種硬件保障。在服務(wù)提供上，基層公共服務(wù)一般不是由政府直接提供，更多的是強(qiáng)調(diào)依靠社區(qū)組織或社會(huì)組織提供。基于社區(qū)建設(shè)的公共特征，政府負(fù)責(zé)90%的社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用和50%的日常運(yùn)作費(fèi)，既彌補(bǔ)社區(qū)建設(shè)所需公共資源的相對(duì)不足，又在一定程度上強(qiáng)化了執(zhí)政黨的基層建設(shè)。

（四）“網(wǎng)絡(luò)化”管理和靈活分散相結(jié)合

新加坡基層社區(qū)治理實(shí)行由社區(qū)全體成員的積極參與和靈活分散為主要特點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò)管理，其顯著特點(diǎn)是：民眾參與度高、專業(yè)的分工管理與服務(wù)、事權(quán)與責(zé)任明晰。新加坡的社區(qū)管理組織非常多元，既有政府下設(shè)部門，也有官方組織，還有群眾性組織，三者有機(jī)互動(dòng)，形成了社區(qū)的“網(wǎng)絡(luò)化”管理和服務(wù)。這種管理方式，需要社區(qū)精英人士的帶動(dòng)，因此，選擇社區(qū)組織負(fù)責(zé)人是新加坡基層社區(qū)治理成功的重要因素。比如，建立對(duì)接機(jī)制，對(duì)各類進(jìn)入社區(qū)的社會(huì)服務(wù)、公益服務(wù)資源進(jìn)行統(tǒng)籌、管理和協(xié)調(diào)，建立社區(qū)公益基金會(huì)，立足社區(qū)籌集慈善公益資金對(duì)困難人員進(jìn)行救助；對(duì)于募集到的資金，政府給予一定比例的資助和配套；挖掘和利用社區(qū)服務(wù)資源，引導(dǎo)和發(fā)動(dòng)社會(huì)各方力量參與，相互服務(wù)或共同服務(wù)社區(qū)。此外，還將流動(dòng)人口和本地人口一起吸納到社區(qū)活動(dòng)中來，通過活動(dòng)逐漸從意識(shí)到行動(dòng)打破不同類群體的隔閡，消解彼此的矛盾和沖突，從而建立一種適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的現(xiàn)代化管理方式。