張江龍韓實(shí)

民政部門在未成年人保護(hù)中的職能定位及制度設(shè)計(jì)

張江龍韓實(shí)

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的決勝階段，為未成年人提供更全面的救助保護(hù)，是全面建成小康社會(huì)的結(jié)構(gòu)性組成部分。2016年，反家庭暴力立法、農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和困境兒童分類保障等法規(guī)政策先后出臺(tái)，未成年人的權(quán)益得到了有效的全面保障。在一個(gè)未成年人保護(hù)政策快速發(fā)展變化的歷史時(shí)期，要做好未成年人保護(hù)工作，將原本依托各級(jí)民政部門開展的“補(bǔ)缺型”的未成年人保護(hù)工作，向全面的未成年人保護(hù)邁進(jìn)，就必須以滿足未成年人保護(hù)需求為導(dǎo)向設(shè)定民政部門的職能。

一、定位邁向全面保護(hù)型的未成年人保護(hù)職能

為了使每一個(gè)未成年人都享受到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，需要繼續(xù)擴(kuò)大困境兒童分類保障范圍，建立未成年人服務(wù)支撐體系，完善未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)制度。

（一）適度普惠——全面建立困境兒童分類保障體系

在困境兒童保障領(lǐng)域，民政部門已建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的孤兒基本生活保障、最低生活保障、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼等多項(xiàng)制度，但是困境兒童的保障工作仍然嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，與未成年人福利多樣化、精細(xì)化的服務(wù)需求不相適應(yīng)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》在2016年印發(fā)，為民政部門在今后的工作中全面建立困境兒童分類保障體系指明了方向。

1.擴(kuò)范圍，未成年人福利保障對(duì)象結(jié)構(gòu)性擴(kuò)大。全面建立困境兒童分類保障體系，民政部門首先要清晰地認(rèn)識(shí)到未成年人保障對(duì)象的范圍變化，是從救“孤”向幫“困”的結(jié)構(gòu)性擴(kuò)大，從基本生存向生活更好轉(zhuǎn)變。如果說民政部門已建立的針對(duì)孤兒、棄嬰、殘障兒童的基本生活保障制度主要的出發(fā)點(diǎn)是保障未成年人的基本生存權(quán)的話，那么全面的困境兒童保障則更注重維護(hù)好未成年人的發(fā)展權(quán)。建立針對(duì)所有困境兒童的適度普惠型的福利保障體系，將是民政部門在未成年人福利保障工作的重要職責(zé)。

2.分類別，分類保障維護(hù)未成年人各項(xiàng)權(quán)益。針對(duì)困境兒童生存發(fā)展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強(qiáng)化教育保障、落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任、加強(qiáng)殘疾兒童福利服務(wù)等五方面，確保所有未成年人平等享受到基本生存、醫(yī)療救助、教育學(xué)習(xí)、監(jiān)護(hù)照料和殘疾康復(fù)等服務(wù)。將原本針對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)未成年人的養(yǎng)、醫(yī)、教、康服務(wù)，向覆蓋所有困境兒童的基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，將民政部門的服務(wù)觸角延伸到社會(huì)上各類困境未成年人身邊。

3.提標(biāo)準(zhǔn)，提高困境兒童福利保障水平。要逐步消弭包括孤兒生活保障、殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼和最低生活保障等各項(xiàng)未成年人補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異；不斷提高各項(xiàng)困境兒童津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以接近或達(dá)到全國(guó)月人均可支配收入水平；要參照高齡津貼制度，謀劃建立低齡嬰幼兒津貼補(bǔ)助制度。

4.聚合力，做好困境兒童保障的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)工作。困境兒童救助保障公共服務(wù)供給側(cè)參與主體眾多，民政部門要在困境兒童分類保障工作中發(fā)揮好牽頭作用，與各相關(guān)行政部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮群團(tuán)組織作用，鼓勵(lì)支持社會(huì)力量參與到困境兒童保障工作中來。

（二）主動(dòng)保護(hù)——全面建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)體系

自2014年底《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》發(fā)布實(shí)施以來，以民政部門為主體實(shí)施的國(guó)家監(jiān)護(hù)體系逐步成形，基本形成了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)護(hù)干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)兒童、兒童福利機(jī)構(gòu)撫養(yǎng)照料失親兒童的工作格局，但仍無法滿足現(xiàn)實(shí)需求，且未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)的條塊分割和歸口管理導(dǎo)致在一定程度上存在服務(wù)對(duì)象重疊和業(yè)務(wù)交叉等問題，亟需功能整合。

1.民政部門建立未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)體系的法理依據(jù)。撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的法理依據(jù)?！睹穹ㄍ▌t》第十八條和《未成年人保護(hù)法》第五十三條都規(guī)定了監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)或者侵害未成年人合法權(quán)益的，人民法院可以根據(jù)有關(guān)人員或者有關(guān)單位的申請(qǐng)撤銷監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)。

民政部門監(jiān)護(hù)干預(yù)的法理依據(jù)?！蛾P(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》和《反家庭暴力法》都明確規(guī)定，民政部門可以對(duì)遭受監(jiān)護(hù)人權(quán)益侵害的未成年人實(shí)施國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)措施，也可以依法申請(qǐng)撤銷侵害未成年人權(quán)益的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)。

民政部門作為國(guó)家監(jiān)護(hù)人的法理依據(jù)。《民法通則》第十六條明確規(guī)定了未成年人沒有自然人法定監(jiān)護(hù)人的，由未成年人的父、母的所在單位或者未成年人住所地的居民委員會(huì)、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。

2.理清家庭監(jiān)護(hù)規(guī)訓(xùn)和國(guó)家監(jiān)護(hù)的邊界。當(dāng)前，民政部門實(shí)施未成年人國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)存在兩個(gè)極端悖反。一是受傳統(tǒng)家庭倫理觀念制約，認(rèn)為打罵孩子是家務(wù)事，孩子是監(jiān)護(hù)人私有財(cái)產(chǎn)，別人不用也不必干預(yù)；二是模糊家庭規(guī)訓(xùn)和國(guó)家監(jiān)護(hù)的邊界，把監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人成長(zhǎng)采取的一些教養(yǎng)和規(guī)訓(xùn)乃至懲戒手段上升為監(jiān)護(hù)侵害行為，認(rèn)為都要進(jìn)行監(jiān)護(hù)干預(yù)。民政部門應(yīng)在工作中勇于依法承擔(dān)監(jiān)護(hù)干預(yù)職責(zé)，并充分履行國(guó)家監(jiān)護(hù)職責(zé)，在工作中向群眾和社會(huì)傳遞國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)的強(qiáng)烈信號(hào)，將未成年人全面保護(hù)扎實(shí)穩(wěn)步地在今后的工作中不斷推開。另一方面，應(yīng)以《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》規(guī)定的七種撤銷監(jiān)護(hù)權(quán)情形作為監(jiān)護(hù)干預(yù)的依據(jù)，不要干涉監(jiān)護(hù)人對(duì)未成年人正常必要的規(guī)訓(xùn)懲戒行為。

3.以農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作中監(jiān)護(hù)監(jiān)督的政策指導(dǎo)和技術(shù)支持為藍(lán)本。國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)的對(duì)象應(yīng)是所有陷入監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的未成年人，《反家庭暴力法》規(guī)定救助管理機(jī)構(gòu)、福利機(jī)構(gòu)及其工作人員，在工作中發(fā)現(xiàn)未成年人存在監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的，應(yīng)當(dāng)在第一時(shí)間向公安機(jī)關(guān)報(bào)告，即是未成年人受侵害強(qiáng)制報(bào)告義務(wù)?！蛾P(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》規(guī)定了民政部門實(shí)施國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)的具體操作辦法?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》中明確規(guī)定，民政部門及其設(shè)立的未成年人救助保護(hù)中心要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府(街道辦事處)、村(居)民委員會(huì)開展的監(jiān)護(hù)監(jiān)督等工作提供政策指導(dǎo)和技術(shù)支持。

將這三個(gè)政策法規(guī)結(jié)合起來綜合考慮，民政部門可以建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)體系為契機(jī)，在實(shí)踐中逐步摸索國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，將強(qiáng)制報(bào)告和處置干預(yù)落到實(shí)處，從而為建立全面的未成年人監(jiān)護(hù)干預(yù)提供可復(fù)制、可操作、可執(zhí)行的藍(lán)本。

從目前來看，主要依托未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)或救助管理機(jī)構(gòu)為未成年人提供被動(dòng)的救助保護(hù)。今后，民政部門的職能定位要變被動(dòng)保護(hù)為主動(dòng)保護(hù)，必要時(shí)統(tǒng)籌考慮全國(guó)的未成年人救護(hù)保護(hù)機(jī)構(gòu)整體轉(zhuǎn)型。

二、民政部門實(shí)施全面保護(hù)型的未成年人保護(hù)的制度設(shè)計(jì)

在現(xiàn)行制度體系之下，民政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)內(nèi)整合保護(hù)資源，對(duì)外協(xié)調(diào)部門協(xié)作和社會(huì)力量參與，推動(dòng)國(guó)家盡早進(jìn)行未成年人保護(hù)頂層設(shè)計(jì)。

（一）整合民政部門內(nèi)部未成年人保護(hù)資源

當(dāng)前，在做好未成年人保護(hù)的共同目標(biāo)前提之下，未成年人的福利保障工作主要由民政部門的福利司（處、科）及兒童福利機(jī)構(gòu)具體實(shí)施，未成年人的監(jiān)護(hù)干預(yù)（含收養(yǎng)工作）則以事務(wù)司（處、科）及未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)來推動(dòng)實(shí)施。如果不改變目前的部門架構(gòu)，就必須要明確二者的分工合作關(guān)系，才能將職責(zé)捋順，任務(wù)分清。從服務(wù)對(duì)象看，困境兒童分類保障以貨幣補(bǔ)貼或補(bǔ)助的形式提供福利服務(wù)的，大部分經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)窘迫。監(jiān)護(hù)幫扶和監(jiān)護(hù)干預(yù)的保護(hù)對(duì)象，其家庭經(jīng)濟(jì)狀況并不顯著表現(xiàn)出拮據(jù)和窘迫的特征。也就是說監(jiān)護(hù)干預(yù)的未成年人對(duì)象里包含著困境兒童保障對(duì)象，而困境兒童保障對(duì)象卻不一定都是監(jiān)護(hù)干預(yù)對(duì)象。因?yàn)槔Ь硟和Ｕ蠠o論怎樣分類，很大意義上仍是保障基本生活；而監(jiān)護(hù)干預(yù)介入的未成年人對(duì)象則具有《未成年人保護(hù)法》里的“社會(huì)保護(hù)”的意義。

將對(duì)象基本區(qū)分開來之后，就要明確在民政部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下不同機(jī)構(gòu)平臺(tái)應(yīng)發(fā)揮的不同功能。從宏觀的角度來說，未成年人的保護(hù)是民政部門的應(yīng)盡職責(zé)，凡是陷入困境的未成年人都應(yīng)平等地享受到國(guó)家的救助和保護(hù)。從微觀的角度來說，監(jiān)護(hù)干預(yù)介入主要應(yīng)由各級(jí)民政部門所屬的未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，從反家庭暴力的庇護(hù)服務(wù)、反監(jiān)護(hù)人侵害的干預(yù)服務(wù)立場(chǎng)出發(fā)，主動(dòng)向面臨監(jiān)護(hù)風(fēng)險(xiǎn)的未成年人實(shí)施國(guó)家監(jiān)護(hù)干預(yù)；而困境兒童分類保障則應(yīng)由民政部門以貨幣化手段，為未成年人及其監(jiān)護(hù)人提供給底保障，從而確保未成年人的各項(xiàng)基本權(quán)益得到基本保障。

監(jiān)護(hù)干預(yù)是臨時(shí)性的——這也符合未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)臨時(shí)救助的機(jī)構(gòu)定位，困境保障則是長(zhǎng)期性的——這可以納入國(guó)家大社會(huì)保障的范疇內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌。各級(jí)民政部門應(yīng)把握好不同機(jī)構(gòu)的不同職責(zé)分工，指導(dǎo)各級(jí)未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作、減少摩擦、杜絕推諉，將兩大機(jī)構(gòu)平臺(tái)的功能既做區(qū)分又要整合，形成民政部門開展未成年人保護(hù)工作的兩大有力抓手。

（二）發(fā)揮部門協(xié)作和社會(huì)協(xié)同的作用，做好未成年人保護(hù)

一方面要在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)發(fā)揮各類與未成年人保護(hù)有關(guān)的聯(lián)席會(huì)議、領(lǐng)導(dǎo)小組等議事協(xié)調(diào)機(jī)制的功能。不同的議事協(xié)調(diào)機(jī)制的權(quán)力分配和職責(zé)分工，民政部門在這樣的工作機(jī)制里不論是處于牽頭地位還是成員單位，都應(yīng)按照未成年人優(yōu)先、一切從未成年人的利益出發(fā)來考慮和解決問題。

另一方面民政部門要充分引導(dǎo)社會(huì)力量參與到未成年人保護(hù)中來。未成年人保護(hù)問題的復(fù)雜性決定了對(duì)這一問題的治理，僅僅依靠體制內(nèi)的力量是不夠的，還需要不同社會(huì)主體的廣泛參與，特別是引入各類專業(yè)社會(huì)組織的力量和社會(huì)志愿者。這種大背景下，一些地方民政部門開始嘗試政府購買社會(huì)組織救助保護(hù)的模式，整合社會(huì)力量，推進(jìn)未成年人保護(hù)問題的社會(huì)協(xié)同參與。在當(dāng)今大數(shù)據(jù)的時(shí)代，尤其還要重視“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在未成年人保護(hù)中的運(yùn)用。2016年5月，公安部和阿里巴巴集團(tuán)合作開發(fā)的失蹤兒童預(yù)警平臺(tái)上線，民政部也積極開發(fā)了打拐解救兒童收養(yǎng)平臺(tái)、全國(guó)救助尋親網(wǎng)等面向社會(huì)的未成年人保護(hù)網(wǎng)站。

2016年《慈善法》的頒布實(shí)施，為引入社會(huì)資金開展包括未成年人保護(hù)在內(nèi)的公共服務(wù)供給事業(yè)創(chuàng)造了機(jī)遇。如何為中國(guó)改革開放數(shù)十年來積累的巨大財(cái)富打開慈善通道，引入資金為民政事業(yè)服務(wù)？各級(jí)民政部門必須要思考和做好準(zhǔn)備。當(dāng)下，民政部門的工作對(duì)象呈結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)，今年初國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于建立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》就為民政部門未成年人服務(wù)明確任務(wù)和重點(diǎn)工作；民政部門的工作定位也已轉(zhuǎn)型，從未成年人保護(hù)工作參與成員單位，成了牽頭部門；民政部門的工作人員結(jié)構(gòu)也在轉(zhuǎn)型，大量的基層未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)中配置了專業(yè)社會(huì)工作者，通過購買服務(wù)方式引入的社會(huì)組織員工和志愿者成為民政事業(yè)工作隊(duì)伍中的一員。工作的性質(zhì)當(dāng)然也在發(fā)生變化，民政部門不但要繼續(xù)為社會(huì)弱勢(shì)群體兜底服務(wù)，還要建立先富階層參與慈善事業(yè)的支撐體系。政府與社會(huì)，民政部門和社會(huì)力量必需在新的環(huán)境下雙向互動(dòng)，以慈善事業(yè)發(fā)展為契機(jī)，開創(chuàng)未成年人保護(hù)發(fā)展的新時(shí)代。

（作者單位：安徽省流浪乞討救助指導(dǎo)中心）