■文/孔春紅 劉松桂

對一起行政不作為訴訟案的思考

■文/孔春紅 劉松桂

【案 情】

2014年10月13日下午，接群眾舉報，J市某牽引機械有限公司（以下簡稱“J公司”）內(nèi)有造假窩點生產(chǎn)叉車并于當晚即將發(fā)貨。J市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員聯(lián)合公安人員于當晚7時許趕到J公司，發(fā)現(xiàn)一車間內(nèi)有人員正在對2輛叉車進行安裝調(diào)試。叉車車體上標有“J市叉車廠”字樣，銘牌標有“蓄電池平衡重式叉車，型號CPD50”和“額定起重量、最大起升高度、自重、制造許可證號、出廠編號、出廠日期、J市叉車廠”等信息，同時發(fā)現(xiàn)一批空白的“J市叉車廠”銘牌、合格證、說明書等。執(zhí)法人員立即與J市叉車廠負責人聯(lián)系，得知J市叉車廠正在破產(chǎn)清算階段，已有一年多未組織生產(chǎn)。隨后J市叉車廠負責人趕到現(xiàn)場，發(fā)現(xiàn)這2輛叉車外型、結(jié)構(gòu)均與J市叉車廠原有的產(chǎn)品不相符，認定其為假冒產(chǎn)品，并當場出具了鑒定證明。J公司負責人張某到現(xiàn)場后，說明該車間系租賃給J市某起重機械有限公司（以下簡稱“Q公司”）使用，并提供了雙方的租賃合同，現(xiàn)場張某聯(lián)系Q公司負責人尤某一直未果。

為防止假冒叉車轉(zhuǎn)移，J市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員經(jīng)請示局主要負責人同意后，決定將2輛叉車及相關(guān)銘牌、合格證等證據(jù)材料予以扣押。《扣押決定書》送達與J公司負責人張某，同時下達《調(diào)查通知書》，通知J公司張某與Q公司尤某一并到J市質(zhì)監(jiān)局接受調(diào)查。因叉車需定期進行油路、蓄電池的維護保養(yǎng)，執(zhí)法人員將涉案叉車存放于J市叉車廠庫房內(nèi)，委托J市叉車廠定期進行維護保養(yǎng)。對Q公司涉嫌生產(chǎn)假冒叉車違法行為，J市質(zhì)監(jiān)局決定立案調(diào)查處理。其后，J市質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員多次試圖聯(lián)系Q公司負責人尤某，均無法聯(lián)系上。J公司張某前來接受調(diào)查時，也表示無法與尤某取得聯(lián)系。因涉案叉車貨值超過15萬元，涉嫌構(gòu)成犯罪，J市質(zhì)監(jiān)局于10月24日將該案移送J市公安局處理。

11月7日，卞某前來J市質(zhì)監(jiān)局，要求將其中一臺叉車交其處置。卞某提供一份Q公司與其簽訂的《維修協(xié)議》，協(xié)議約定卞某將其一臺叉車交由Q公司進行維修，卞某已預付了維修費用，現(xiàn)協(xié)議到期，所維修的叉車被J市質(zhì)監(jiān)局扣押，卞某要求取回其叉車。辦案人員將案情告知卞某，因Q公司未接受調(diào)查，尚不能確定被扣押叉車與卞某的財產(chǎn)關(guān)系，且涉案叉車已隨案移交J市公安局，對卞某索要叉車的要求不能支持。卞某隨即以J市質(zhì)監(jiān)局不作為為由向J市人民法院提起訴訟，請求法院判決責令J市質(zhì)監(jiān)局返還其財產(chǎn)叉車一臺。

【審 理】

J市質(zhì)監(jiān)局應訴提出，根據(jù)群眾舉報，質(zhì)監(jiān)局執(zhí)法人員檢查發(fā)現(xiàn)假冒偽劣產(chǎn)品后依法采取了強制措施并進行調(diào)查處理，一系列過程均為行政作為行為，原告訴稱不作為于事實無據(jù)；本案在調(diào)查取證階段即產(chǎn)生行政訴訟，應認為被訴行為是一個尚未完成的具體行政行為，被告尚未就有關(guān)行政法律規(guī)范所確定的權(quán)利與義務進行確認，所訴訟的行為不屬于法院的審查范圍；且被告對涉案財產(chǎn)的主體和性質(zhì)尚未認定，原告與涉案財產(chǎn)的關(guān)系亦未得到確認，因此并不具備提起訴訟的資格。為此，請求法院駁回其起訴。

法院審理認為，卞某在提起訴訟時，提交了與被告實施行政強制措施的物品有一定聯(lián)系的憑證，因此，在被告沒有做出具體行政行為的情況下，不能排除卞某與被告實施的具體行政行為存在一定利害關(guān)系的可能，在此情況下，卞某可以作為原告提起訴訟。原告依法實施了行政檢查、強制措施、調(diào)查取證等執(zhí)法行為，不能認定被告存在不作為行為。原告向被告提出要求返回被扣押財產(chǎn)，因該財產(chǎn)的所有人被告未作認定，且對該財產(chǎn)的處置被告尚未作出具體行政行為，屬于被告進一步實施行政行為的問題，與本案的審查范圍無關(guān)。據(jù)此，J市人民法院依照《行政訴訟法》第54條、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜行政訴訟法＞若干問題的解釋》第56條第（一）項（原《行政訴訟法》及其司法解釋，現(xiàn)已修訂）的規(guī)定，判決駁回原告卞某的訴訟要求。

【思 考】

行政行為按照行為方式，可以分為抽象行政行為與具體行政行為，行政訴訟法意義上的行政不作為只包括具體行政不作為而排除了抽象行政不作為。所謂作為是指以積極的姿態(tài)履行法律規(guī)定的義務或是不履行法律禁止的義務；而不作為是指消極的活動，是行為人能夠履行自己應盡義務的情況下不履行該義務。行政不作為是指行政機關(guān)、其他行政公務組織或公務人員負有法定的作為義務卻違反該規(guī)定而不履行作為義務的行為。在本質(zhì)上，行政不作為是行政機關(guān)怠于維護公共利益和怠于履行行政管理職責的瀆職行為。也就是說，行政不作為是指行政不作為違法，在行政不作為中，沒有合法的不作為。目前，質(zhì)監(jiān)部門可能涉及行政不作為訴訟案件的來源主要是新《行政訴訟法》（2014年11月1日修訂）第12條第1款第3項、第6項的規(guī)定中，公民、法人或其他組織對其“申請行政許可，行政機關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復的；申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復的”兩類行為提起的訴訟案件。

實踐中，行政不作為的表現(xiàn)形式通常有：

一是不履行法定職責。行政主體依職權(quán)負有某種法定義務，在應當為且可能為的情況下未履行該作為義務。

二是拖延履行職責。即行政主體主觀上并沒有決定不履行，而是采取一種懈怠、消極的態(tài)度，結(jié)果沒有在法定或合理的期限內(nèi)完成法定職責。

三是不予答復。行政主體對于相對人的申請沒有作出同意或不同意、批準或不批準的行政決定，形式上并未實施一定的行政行為。不予答復應屬于行政主體在程序上消極地不為，在實體內(nèi)容上肯定就什么也沒做，正是行政主體不作為行政行為的外在表現(xiàn)形式。

四是明視拒絕。行政主體依法作出的明視拒絕行為應當屬于行政作為，因為行政主體的明確拒絕就已經(jīng)作出了明確的意思表示履行了法律所規(guī)定的行政義務，而非完全無所作為。僅在行政主體不履行職責而未滿足相對人的某種實體請求權(quán)時才歸為不作為。

五是履行不當。對于行政相對人請求履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之法定職責的行為，如果行政機關(guān)雖然在程序上已經(jīng)作為，但是其手段、措施等均有違常理，從而沒有達到行政相對人所訴求的目的，應當視為不作為。但應當注意的是，并非所有的履行不當行為均為不作為，有些履行不當屬于作為。因為在確實是由于客觀原因等而無法有效履行作為義務時，不可將行政主體的行為認定為行政不作為。

對于行政不作為案件的處理，新《行政訴訟法》確立了六類方式：（1）裁定駁回起訴。對于原告起訴不符合法定條件的，或者起訴超過法定期限且無正當理由的，駁回其起訴；（2）駁回訴訟請求。行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，駁回原告的訴訟請求（第69條）；（3）判決履行。被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內(nèi)履行（第72條）；（4）確認違法。被告不履行或者拖延履行法定職責，判決履行沒有意義的，判決確認違法（第74條）；（5）責令采取補救措施、（6）責令賠償。人民法院判決確認違法或者無效的，可以同時判決責令被告采取補救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔賠償責任（第76條）。

就本案而言，有兩點應訴經(jīng)驗教訓值得借鑒。

一是正確理解“駁回起訴”與“駁回訴訟請求”的適用。在行政不作為案件應訴中，若能證明原告起訴不符合法定條件或者原告的起訴超出起訴期限且無正當理由的，應當請求法院裁定駁回原告的起訴；若能證明原告起訴不作為理由不能成立的，則應當請求法院判決駁回原告的訴訟請求?！榜g回起訴”與“駁回訴訟請求”究竟如何適用，需要理解的是裁定駁回起訴屬于對程序性事項的解決，而判決駁回訴訟請求是對原告在實體上的請求進行的處理。在本案中，J市質(zhì)監(jiān)局認為卞某不具備原告的資格，請求法院駁回其起訴，而法院審理認為，依據(jù)原法釋〔2000〕8號司法解釋第12條（即新《行政訴訟法》第25條）規(guī)定，卞某與被告的具體行政行為可能有一定的利害關(guān)系，有權(quán)提起訴訟。盡管最終以原告起訴不作為理由不能成立駁回原告的訴訟請求，但還是認定其具有原告資格的。

二是行政機關(guān)的明視拒絕屬于“作為”還是“不作為”。本案是因為J市質(zhì)監(jiān)局拒絕了卞某索要財產(chǎn)的請求而引起訴訟的，但以此訴行政機關(guān)不作為是明顯不當?shù)摹１景甘窃谛姓讣{(diào)查過程中產(chǎn)生的訴訟，J市質(zhì)監(jiān)局拒絕行為本身就是對卞某要求的作為。因為對于行政管理中有異議的行政行為，在行政機關(guān)作出具體行政決定前，任何人都無權(quán)就其合法性做否定性評價。在行政行為的實施過程中，只要行政主體作出了一系列的實質(zhì)性程序行為，即表現(xiàn)出積極的作為狀態(tài)，無論該行為在實質(zhì)內(nèi)容上反映的是“為”或“不為”，都應該是行政作為。無論是依申請的行政行為還是依職權(quán)的行政行為，只要行政主體啟動并完成了行政程序，不論相對人的實體要求是否得到滿足，行政主體的行為都屬于法律意義上的積極作為行為，不構(gòu)成行政不作為。如果對行政行為的實施過程中審查其是否作為，這樣帶來的后果便是對于是否已經(jīng)履行行政作為，行政主體與行政相對人很可能發(fā)生新的爭議，從而產(chǎn)生糾纏不休的病態(tài)性訴訟景觀，而且如果行政主體反復的履行并未滿足行政相對人的要求而又重新被提起訴訟，被反復地進入司法程序，亦是對司法資源的大量占用與浪費，這種毫無效率的訴訟不但加大司法的運行成本，也對行政不作為訴訟的判決履行失去了存在的價值與必要。至于卞某請求法院判決返還其叉車財產(chǎn)，本不是行政訴訟的審查范圍，故法院駁回其訴訟請求就在預料之中了。

隨著全社會法治意識的提高，對行政機關(guān)的依法行政要求也越來越高。在目前的司法實踐中，行政不作為類案件數(shù)量呈現(xiàn)日益上升的趨勢,特別是在實施立案登記制后，其已成為行政訴訟案件的重要增長點。據(jù)不完全統(tǒng)計,在法院判決行政機關(guān)敗訴的案件中，相較之其他類型的行政案件,行政不作為類案件的敗訴率相對較高,這在一定程度上與社會公眾對行政不作為問題的焦慮相吻合，應當引起質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)行政執(zhí)法人員的高度重視。行政不作為的根源在于行政機關(guān)有能力為之，且有義務當為之而拒絕作為。行政不作為的表象是政府職能的缺位與錯位，消解了行政機關(guān)的威信，其實質(zhì)在于直接侵犯了公民的合法權(quán)益，將導致民眾的合法權(quán)益受損，更是嚴重傷害了民眾對黨和政府的信任與感情。在全面推進依法治國、建設(shè)法治政府的新形勢下，特別是在2015年5月1日起施行的新《行政訴訟法》為監(jiān)督行政機關(guān)依法行政提供諸多制度保障的背景下，不論在廣度上還是在深度上,都會推進行政不作為問題的治理力度。作為行使市場監(jiān)管職責的行政機關(guān)，質(zhì)監(jiān)部門更應當有所擔當,不辱使命,只有通過運用手中的職權(quán)履行法律規(guī)定的義務才能獲得權(quán)威與威信，樹立在人民群眾心目中的良好形象。

（作者單位：江蘇省泰州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）